Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты
 

Зензинов Глеб Алексеевич

ОРВ 2.0. Новые решения и новые проблемы для регионов.

С 01.01.2016 вступил в силу Федеральный закон от 30.12.2015 № 447-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» (далее – Федеральный закон № 447-ФЗ).

Изменения внесены в статью 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7, 46 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанными изменениями установлены исключения для проведения процедур оценки регулирующего воздействия (далее – ОРВ) проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов:

-       устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих региональные налоги, местные налоги и сборы, а также налоговые ставки по федеральным налогам;

-       регулирующих бюджетные правоотношения.

Также скорректирована формулировка для описания процедуры ОРВ: указанная оценка проводится уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в отношении проектов нормативных правовых актов регионального и местного уровня, которыми устанавливаются новые или изменяются ранее предусмотренные обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливается/изменяется/отменяется ранее установленная ответственность за нарушение нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Порядок ее проведения, как и раньше, будет определяться нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Еще одним нововведением является закрепление обязанности по проведению ОРВ на муниципальном уровне только в административных центрах субъектов Российской Федерации, а также иных городских округах и муниципальных районах, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пояснительной записке[1], анализ опыта проведения ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации показал, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления, за исключением городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, практически не затрагивают вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В целях реализации Федерального закона № 447-ФЗ Минэкономразвития России в настоящее время подготавливаются изменения в Методические рекомендации[2], а органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводится работа по внесению изменений в законы, которыми, в том числе будут устанавливаться перечни муниципальных районов и городских округов, проведение ОРВ и экспертизы в которых будет являться обязательным[3].

Одним из плюсов принятия Федерального закона № 447-ФЗ является однозначная фиксация функции по проведению ОРВ за органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На отнесение ОРВ к исключительным полномочиям органов государственной власти еще до принятия Федерального закона № 447-ФЗ указывали:

1.  предмет правового регулирования Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

2.  абзац пятый подпункта «д» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[4];

3.  пункт 1.5 Методических рекомендаций[5].

Несмотря на это, в одном из регионов в 2015 году были выявлены случаи делегирования хозяйствующему субъекту возложенных на уполномоченный орган государственной власти полномочий по проведению ОРВ и экспертизы[6].

Остается надеяться, что внесенные Федеральным законом № 447-ФЗ изменения будут способствовать гармонизации регионального законодательства и пресечению аналогичных нарушений в будущем.

Вместе с тем, новая формулировка несет в себе определенные риски.

В настоящее время в Методических рекомендациях[7] предельно четко устанавливается распределение функциональных обязанностей при проведении ОРВ между уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами – разработчиками проектов нормативных правовых актов, исходя из которого определяются две модели организации процедуры ОРВ в субъектах Российской Федерации.

Наиболее полной по составу процедур и рекомендуемой Минэкономразвития России моделью организации процедуры ОРВ в субъектах Российской Федерации является модель, при которой орган-разработчик осуществляет процедуру ОРВ проекта нормативного правового акта как на этапе формирования идеи (концепции) правового регулирования, так и на этапе обсуждения проекта нормативного правового акта и сводного отчета с использованием официального сайта, а уполномоченный орган подготавливает заключение ОРВ[8].

Вместе с тем, исходя из внесенных Федеральным законом № 447-ФЗ изменений[9], ОРВ проводится уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, при буквальном прочтении данной нормы исключается возможность организации проведения процедуры ОРВ разработчиками проектов нормативных правовых актов.

Возможно, эта проблема будет решена при подготовке новых методических рекомендаций за счет перераспределения функциональных обязанностей органов государственной власти субъектов Российской Федерации и корректировке моделей проведения ОРВ в регионах.

Федеральный закон № 447-ФЗ упрощает проведение процедуры ОРВ, в особенности на муниципальном уровне, что позволит в условиях сокращения расходов бюджетов, не затрачивать бюджетные средства на анализ актов, не оказывающих существенного влияния на деятельность хозяйствующих субъектов.

В то же время в ряде регионов уже сложилась успешная практика[10] проведения ОРВ, например, проектов законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы налогообложения.

Установленный на федеральном уровне запрет на проведение ОРВ в данной сфере правоотношений может привести к снижению качества налогового регулирования в отдельных субъектах Российской Федерации.

Также не ясно, как теперь будет достигаться одна из декларируемых в Федеральном законе № 447-ФЗ целей проведения ОРВ[11], если законы субъектов Российской Федерации и проекты нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения, находятся теперь в списке исключений.

Кроме того, отдельные положения принятого закона несут определенные проблемы для регионального законодательства, решать которые субъектам Российской Федерации предстоит самостоятельно (в том плане, что в новых Методических рекомендациях способы их решения вряд ли будут описаны).

Так, например, в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом № 447-ФЗ в пункты 6, 7 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные нормативные правовые акты городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, подлежат ОРВ и экспертизе.

А что делать, например, Московской[12], Ленинградской[13], Калининградской[14], Ивановской[15] областям, где административный центр не определён?

Получается, полностью выполнить требование Федерального закона № 447-ФЗ в данных регионах не смогут, поскольку, несмотря на закрепленное за субъектами право самостоятельно формировать перечень городских округов и муниципальных районов, в которых проведение ОРВ и экспертизы является обязательным, административные центры в их перечнях будут отсутствовать.

Помимо административных центров субъектов Российской Федерации, проведение ОРВ и экспертизы на муниципальном уровне, в которых закреплено непосредственно Федеральным законом № 447-ФЗ, законодателем предложено установить в законе субъекта Российской Федерации перечень иных городских округов и муниципальных районов.

Предположим, помимо Ульяновска и других городских округов, Законом Ульяновской области, установлена обязанность проводить ОРВ в следующих муниципальных районах[16]:

-       Базарносызганский район;

-       Барышский район;

-       Вешкаймский район;

-       Инзенский район.

Но что делать, если через полгода становится понятным, что проведение ОРВ в одном из этих районов более не требуется или наоборот требуется в другом?

Получается Федеральным законом № 447-ФЗ регионы обязали устанавливать и корректировать данные перечни именно через изменения в законодательных акты субъектов Российской Федерации, что существенно сложнее, чем, например, принятие актов тех же администраций.

В результате, исходя из практики проведения ОРВ, каждый год в отдельных регионах будут приниматься новые и новые законы для корректировки перечня муниципальных районов и городских округов. Но ведь ОРВ было призвано сократить количество проектов нормативных правовых актов, а не увеличить их.

Возможным решением данной проблемы может быть закрепление в законе отсылочной нормы, например, к актам высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации[17], что формально не будет противоречить положениям статьи 2 Федерального закона № 447-ФЗ.

Данная статья является в первую очередь попыткой анализа правовых норм Федерального закона № 447-ФЗ, а не прогнозом их реализации в субъектах Российской Федерации.

О том, насколько приведенные здесь риски проявят себя, будет понятно только по результатам анализа регионального законодательства и практики проведения ОРВ при формировании рейтинга качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации за 2016 год.



[2] Методические рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 26.03.2014 № 159 (далее – Методические рекомендации).

[3] В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона № 447-ФЗ такие законы субъектов Российской Федерации должны быть приняты субъектами Российской Федерации до 01.01.2017.

[4] В соответствии с указанным абзацем «Правительству Российской Федерации обеспечить реализацию следующих мероприятий: до 01.01.2013 обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института ОРВ проектов нормативных правовых актов, в том числе обеспечить развитие на региональном уровне процедур ОРВ проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации – с 2014 года, органов местного самоуправления – с 2015 года».

[5] Согласно которому уполномоченным органом, ответственным за внедрение процедуры ОРВ и выполняющий функции нормативно-правового, информационного и методического обеспечения ОРВ, а также оценки качества проведения процедуры ОРВ разработчиками проектов нормативных правовых актов, выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

[6] Решением Управления ФАС России по Костромской области от 03.06.2015 № 1416/04 по делу № 04-83/1266 действия департамента экономического развития Костромской области были признаны нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившемся в наделении подведомственного ему ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области» функциями уполномоченного органа по проведению ОРВ проектов нормативных правовых актов Костромской области и экспертизы нормативных правовых актов Костромской области.

Схожее замечание также было дано в представлении Контрольно-счетной палаты Костромской области от 19.01.2015 № 01-04-9.

[7] Абзацы второй-третий пункта 1.5 и подпункты «а», «б» пункта 2.3 Методических рекомендаций.

[8] Подпункт «а» пункта 2.3 Методических рекомендаций.

[9] Изменения внесены в пункт 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

[10] Например, заключение об ОРВ проекта Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О налоге на имущество организаций», заключение об ОРВ проекта закона Свердловской области «О внесении изменений в Закон Свердловской области «О введении  действие патентной системы налогообложения на территории Свердловской области».

[11] В соответствии со статьей 1 Федерального закона № 447-ФЗ ОРВ проводится, в том числе в целях выявления положений, способствующих возникновению необоснованных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

[12] Административный центр не определен (фактически – город Москва).

[13] Административный центр не определен (фактически – город Санкт-Петербург).

[14] Закон Калининградской области от 06.07.2005 № 620 «О статусе административного центра Калининградской области – города Калининграда» признан утратившим силу Законом Калининградской области от 02.07.2007 № 150 
«О внесении изменений в Закон Калининградской области «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области».

[15] Закон Ивановской области от 30.06.2003 № 61-ОЗ «О статусе административного (областного) центра Ивановской области» признан утратившим силу Законом Ивановской области от 31.12.2008 № 198-ОЗ «О признании утратившими силу законов Ивановской области».

[16] Выбраны произвольно:

[17] Примерный вариант отсылочной нормы в законодательном акте субъекта Российской Федерации:

«Проведение ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов является обязательным в отношении проектов муниципальных нормативных правовых актов и муниципальных нормативных правовых актов:

1.     городского округа город N;

2.     иных муниципальных районов и городских округов, определенных в порядке, установленном администрацией N-ской области, с учетом следующих критериев:

-   имеющегося опыта проведения ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в таких муниципальных образованиях;

-   степени концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий;

-   иных объективных особенностей осуществления местного самоуправления в таких муниципальных образованиях.».

 
Учебник "Национальная экономика"

Поделиться

Подписаться на новости