Сергей Мигин, заместитель генерального директора НИСИПП: Ростехрегулирование переписывает законодательство. Часть вторая
Эксперты: Мигин Сергей Владимирович
Мы продолжаем беседу с Сергеем Мигиным о ситуации, сложившейся на рынке услуг по сертификации после издания Ростехрегулированием нового приказа.
- Итак, анализируя действия Ростехрегулирования, мы пришли к выводу, что речь идет о получении одним из госорганов явных преимуществ в контроле рынка услуг по сертификации, а опосредованно – большинства товарных рынков страны. Но ведь существуют и другие госорганы, интересы которых правительство должно учитывать.
- Оно их и учитывает. В этом русле нужно рассматривать тот факт, что весной было, наконец, принято долгожданное постановление правительства об аккредитации.
- Об этом документе мы говорили уже, по-моему, несколько лет.
- Да. И вот его приняли. Это – документ во многом компромиссный, но основные важные вещи в нем зафиксированы. Главное – установлен единый для всех порядок.
- Так в чем же дело теперь, если установлен единый порядок?
- Дело в том, что, как водится, начались чудеса ведомственного нормотворчества и изворотливости. Практически сразу после выхода постановления правительства Ростехрегулирование временно отменило выдачу аттестатов об аккредитации до выхода в свет их собственного ведомственного положения, которое якобы должно реализовывать нормы, установленные правительством. Это притом, что правительственное постановление все вопросы, касающиеся третьих лиц, урегулировало и содержало нормы прямого действия.
Конечно, внутриведомственные инструкции издавать надо, поскольку необходимо отлаживать исполнительскую работу. Но относиться это должно к деятельности самих сотрудников ведомства: такой-то отдел отвечает за регистрацию, такой-то – за экспертизу, подготовку проекта решения и так далее. Но накладывать ограничения на деятельность третьих лиц они не имеют никакого права, не должны по определению. Тем не менее, именно это и было сделано.
Весной был издан приказ, который уже летом отменили. Дело в том, что вокруг него поднялась шумиха, к тому же регистрацию в Минюст он не проходил (а в Минюсте необходимо регистрировать все акты, затрагивающие права третьих лиц). Правда, сразу же появился новый приказ, фактически повторивший основные положения отмененного.
- Тот, о котором мы и ведем беседу?
- Да.
- Зачем такие сложные маневры?
- Теперь на любой площадке, работая на публику, можно во всеуслышание заявить: приказ отменен. А о том, что принят другой примерно такой же, можно скромно умолчать.
При этом новый июльский приказ действует и поныне. Называется он неброско: «О порядке рассмотрения и прохождения документов при аккредитации в агентстве» (как обычная инструкция). Но фактически им вводится много чего интересного и даже экзотического, включая не предусмотренную ни законом, ни постановлением правительства плату за аккредитацию. В крайнем случае такой платой должна быть госпошлина, перечисляемая в бюджет. Но в постановлении правительства об этом ничего сказано не было, и по факту аккредитация, по крайней мере пока, должна быть для заявителей бесплатной, осуществляемой за счет средств федерального бюджета, выделяемых агентству.
Однако в приказе агентства, кстати даже не в самом его тексте, а в приложении, выполненном в форме заявления, появилась такая строчка: «Заявитель обязуется оплатить все расходы, связанные с аккредитацией». Причем независимо от результатов – то есть даже если результат будет отрицательным, и организация свидетельства об аккредитации не получит.
- И что же подразумевается под «всеми расходами»?
- Оплачивать придется в прямом смысле все, в том числе выезд комиссии, ее проживание в не самых дешевых гостиницах. А поскольку комиссия выезжает из Москвы, можно понять, сколько придется платить фирме где-нибудь на Дальнем Востоке. Также необходимо оплачивать издержки на осуществление последующего инспекционного контроля. Это, между прочим, противоречит новому закону о защите прав предпринимателей при осуществлении госконтроля (сейчас Минэкономразвития как раз готовит разъяснения о том, что инспекционный контроль подпадает под действие 294-го закона). Увы, Ростехрегулирование делает вид, что на инспекционный контроль законодательство о госконтроле не распространяется. А один из основных принципов закона гласит, что госконтроль осуществляется исключительно за счет бюджетных средств. Это базовое положение прямо нарушается приказом Ростехрегулирования. Более того, госуслуги становятся не просто платными, но оплачиваемыми на договорной основе. А что такое договорная основа в отсутствии нормального рынка, когда клиент имеет дело фактически с монополией? Заявитель заплатит столько, сколько с него запросят. И это оборачивается «обдираловкой» для тех, кто хочет выйти на рынок подтверждения соответствия.
- Проще говоря, вопреки закону Ростехрегулирование делает свои услуги платными, и платить за них придется немало.
- Да. Но это еще не все. Кроме платности услуг вводится ряд избыточных требований на соответствие заявителей не законам, не постановлениям правительства, а различным ГОСТам, инструкциям и другим ведомственным документам.
Чтобы это было понятно, приведу конкретный пример. Если речь идет об обеспечении единства измерений, то помимо требования об аттестации оборудования, что, по моему мнению, уже является избыточным, хотя и предусмотренным правительственным постановлением требованием (в законе этого нет), вводится еще десяток других требований, уже не только избыточных, но и просто незаконных.
Еще один, может быть, самый главный момент: ряд полномочий по аккредитации переданы из агентства так называемым экспертам и экспертным организациям.
- Аффилированным с Ростехрегулированием?
- В подавляющем большинстве случаев прямо ему подведомственным. И им отдан внушительный перечень полномочий, кроме разве что права подписи главы Ростехрегулирования как руководителя органа власти. То есть все государственные полномочия переданы несвободным от коммерческого интереса организациям, которые к тому же сами представлены на рынке услуг подтверждения соответствия. Получается абсурдная ситуация: вопрос о том, допустить ли на рынок новую компанию или нет, решает фирма, для которой появление нового конкурента как минимум нежелательно. При том, что на уровне лозунгов постулируется недопустимость совмещения властных и хозяйственных функций.
- А какие полномочия делегированы экспертным организациям?
- Полномочия по экспертизе поданных документов, по проведению проверок по месту осуществления деятельности (те самые – с возможным вылетом на Дальний Восток), по подготовке проекта письма о назначении комиссии, подготовке документов для регистрации и подаче зарегистрированных документов – одним словом, очень многие. И, разумеется, проведение инспекционного контроля. Практически весь спектр административных действий, из которых складывается цепочка аккредитации, передан подведомственным организациям и осуществляется на договорной основе. Подчеркну, нареканий не возникало бы, если бы все делалось за счет бюджетных средств.
- Но это же просто приватизация государственных функций.
- Да. Похожим бизнесом занимаются и другие надзорные структуры, так или иначе связанные с организациями, оказывающими услуги, что называется, деловой инфраструктуры.
Как Вы знаете, есть новый закон о госконтроле, который предусматривает привлечение экспертов и экспертных организаций к мероприятиям по контролю. Но в законе специально сделана оговорка, что эта работа осуществляется за счет бюджетных средств. Хочешь привлечь к работе экспертов – плати деньги, отпускаемые государством твоему ведомству. И, соответственно, контрольно-надзорные органы должны закладывать в свой бюджет ожидаемые расходы на эти работы, исходя из необходимых объемов контрольной деятельности.
А в недавно утвержденных правительством правилах аккредитации лиц, привлекаемых к проведению мероприятий по контролю, есть одна очень важная строка, на которую, судя по всему, мало кто обратил внимание. Там записано, что эксперты и экспертные организации, привлекаемые к проверкам, не должны состоять в гражданско-правовых отношениях с проверяемыми организациями. То есть, если вы оказывали им какую-то экспертную услугу (например, при прохождении аккредитации), то вы уже не имеете права их проверять.
В идеале нужно бы установить прямое ограничение на совмещение властно-хозяйственных функций. Но несложно представить, какое противодействие встретит такая попытка, какое лобби возникнет, чтобы не допустить это законодательное ограничение. Поэтому запрет оказался спрятанным за, казалось бы, безобидной нормой. Фактически же это – мина замедленного действия под практику наделения властными полномочиями отдельных хозяйствующих субъектов: пусть подведомственная организация оказывает услуги, но тогда она не должна участвовать в контроле. Либо наоборот. Нельзя одной рукой заниматься коммерческой деятельностью, а другой – осуществлять властные полномочия.
- А как эта норма действует на практике?
- Видите ли, постановлению всего месяц с небольшим. Так что результатов придется какое-то время подождать. Я убежден, что эта норма еще внесет свой очень серьезный вклад в дело борьбы с бизнесом на регулировании.
- Но ведь приказ Ростехрегулирования этот пункт прямо нарушает.
- Да, вы правы. Сложившаяся в агентстве и поощряемая новым приказом практика нарушает не только общие принципы разделения полномочий, но и вполне определенные юридические нормы. А это уже требует оценки со стороны органов, призванных следить за соблюдением законности.
| Часть первая интервью Сергея Мигина "Ростехрегулирование переписывает законодательство" |