Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Административная реформа: «Взял он саблю, взял он острую и зарезал сам себя – веселый разговор»

Тема административной реформы близка и дорога нашему сайту: в комиссии, возглавляемой вице-премьером Алешиным успешно трудятся эксперты НИСИПП. А вот отечественные СМИ вспоминают о ней лишь время от времени. После того, как в октябре прошлого года был замечен всплеск журналистского интереса к этой теме, на несколько месяцев до января о ней почти позабыли. А ведь как писали:

«Административная реформа становится одним из основных приоритетов экономической политики государства. И это неудивительно. Возможности обеспечения устойчивого роста при помощи собственно экономических рычагов практически исчерпаны. Настала пора говорить о своеобразной "падающей производительности" экономического законодательства».

Так уверял в эпохальности реформы читателей газеты «Ведомости» ректор Академии народного хозяйства при правительстве РФ Владимир Мау («Новый этап реформы», 14-10-2003). Правда, автор статья быстро признавался:

«…У административной реформы есть две особенности, существенно осложняющие работу над ней. Во-первых, эта реформа требует длительного периода осуществления. Эффект достигается постепенно, в результате долгой и последовательной работы по изменению правил игры госаппарата. Изменение традиций, привычек и даже поколения работников в сфере госуправления важнее, чем изменение соответствующей правовой базы. В отличие от налоговой реформы здесь нельзя получить быстрые и очевидные результаты.

Во-вторых, административная реформа должна проводиться силами самих же работников госаппарата, т. е. теми, кого она более всего затрагивает. Это противоречит общему принципу проведения реформ: сами игроки не могут быть арбитрами при оценке своей деятельности. Известно, что генералы не должны осуществлять военную реформу. Однако мы не можем сказать по аналогии, что административную реформу должны проводить не чиновники - больше некому. Это становится серьезным тормозом реформ, который может быть снят лишь политической волей высшего руководства страны.

…Административная реформа, если ее воспринимать не как политический лозунг, является комплексной проблемой, включающей в себя решение целого круга серьезных проблем. Основными из них являются следующие:

реформа госслужбы, нацеленная на повышение эффективности и ответственности работников государственного аппарата;

уточнение, упорядочивание и конкретизация функций министерств и ведомств, включая разделение политических и контрольных функций, а также предоставление услуг;

реформа бюджетных расходов, понимаемая как структурная (а не фискальная) задача, которая должна обеспечить повышение отдачи от бюджетных средств путем изменения правил и процедур бюджетирования, а также реструктуризации бюджетной сети;

обеспечение снижения численности занятых в госсекторе, которая, несмотря на рыночные реформы, устойчиво растет.

…Сейчас важно определиться с концепцией функционирования всей системы госуправления, а также упорядочить перечень функций, которые должно решать государство.

Те функции, которые может выполнять частный сектор, должны быть ему переданы.

За анализом функций, исполняемых государством, должна последовать гигантская работа по изменению огромного числа нормативных актов, регулирующих деятельность госаппарата. Таких документов очень много - от федеральных законов до бесчисленных ведомственных инструкций».

Не будем спорить с известным экономистом, тем более, что, судя по статьям, появившимся в прессе сейчас, его опасения оправдались.

«Мы пытаемся нащупать миссии министерств» - под таким заголовком Интернет-газета «РБК-Дейли» опубликовала 13 января беседу с руководителем департамента государственной службы Минэкономразвития Андреем Шаровым:

«К марту 2004 года рабочие группы правительственной комиссии по административной реформе планируют завершить анализ функций министерств и ведомств. Однако параллельно с этой работой Минэкономразвития ведет поиск критериев, по которым можно будет определять эффективность работы ведомств. Для этого в министерствах и департаментах нескольких региональных администраций проводится эксперимент по определению их «миссий». …По результатам этой работы в регионах уже в 2004 году можно будет начать разработку задач и критериев эффективности работы для министерств и ведомств на федеральном уровне.

– Когда было принято решение о создании правительственной комиссии под руководством вице-премьера Алешина, многие наблюдатели говорили о высоком риске того, что этот орган будет работать «вхолостую» из-за сильного влияния ведомств.

– Предложение о создании комиссии было высказано на ранней стадии подготовки административной реформы нашим министерством. И комиссия – наоборот – очень эффективный инструмент анализа функций и принятия решений. Почему? Часто разработчиков административной реформы обвиняют в том, что все якобы делается келейно: собрались чиновники, решили, кто-то отстоял свои функции, кто-то не отстоял… Такого на комиссии нет. Почему нет? В ходе работы задействованы эксперты РСПП, ТПП, других бизнес-сообществ, консультанты различных консалтинговых компаний – то есть люди не аффилированные, абсолютно не заинтересованные в том, чтобы ведомство сохранило функции. С другой стороны, мы выслушиваем и ведомства. И всегда находится баланс, потому что не все функции можно вот так взять и одномоментно упразднить. …Функция рассматривается с точки зрения ее необходимости, целесообразности – и поэтому ведомствам приходится тяжело.

…– На членов комиссии не пытаются давить?

– Ну, мне никто не звонил. Влияние может быть одно – аргументы. К любым здравым аргументам мы прислушиваемся. В конечном итоге от ликвидации функций должно выиграть государство – потому что оно избавляется от ненужных полномочий, должны выиграть и граждане, для которых с отдельными функциями связаны необоснованные ограничения некоторых их прав и свобод, должен выиграть и бизнес. То есть важен определенный баланс интересов. С другой стороны, нельзя потерять управляемость процессом. Потому что к каким-то радикальным решениям мы не готовы.

…– Какие отрасли наиболее близки к передаче контрольных функций от государства к СРО (саморегулируемой организации – В.В.)?

– Например, оценочная деятельность. Правительство приняло решение о том, что нужно, во-первых, отменить лицензирование оценочной деятельности, во-вторых, все контрольные функции передать СРО. Сейчас есть крупные СРО в этой сфере. У них уже есть свои стандарты, контрольные механизмы, система аттестации оценщиков. Если посмотреть формально, они очень близки к тем СРО, которые могут заниматься регулированием. Есть проект закона о внесении изменений в федеральный закон об оценочной деятельности, который закрепляет статус СРО, передает полномочия государства СРО. С другой стороны, он определяет новые функции государства: ведение реестра СРО, аккредитация СРО, контроль за СРО. То есть теперь государственный контроль ведется не за участниками рынка, а только за СРО.

– Будут ли разрабатываться некие единые требования к СРО в различных секторах рынка?

– Сейчас, с одной стороны, важно выдвинуть некие единые требования к СРО, а с другой – посмотреть, какие отличия могут быть у СРО в различных сегментах рынка, потому что отличия, очевидно, будут. Такого единого регулирования сейчас нет. И тот путь, по которому сейчас мы хотим идти, – это путь от частного к общему. То есть не задавать сразу какую-то конструкцию СРО, а посмотреть конструкции СРО в различных сегментах рынка. Затем через выделение общих черт, возможно, появятся некие общие и частные требования к СРО, которые могут быть закреплены федеральным законом. Таким путем идти, на мой взгляд, было бы достаточно разумно. На примере двух законов об аудите и оценке видно, что достаточно много особенностей в требованиях к СРО, и состояние рынка саморегулирования даже в этих двух сферах различное, различная степень конкуренции действующих СРО, и так далее. Поэтому накладывать какую-то жесткую схему сейчас нет никакого смысла.

…– Стоит ли ожидать, что в России произойдет такое же резкое обновление аппарата, как, например, в Казахстане, где чиновничество было заменено почти наполовину?

– Я думаю, такое радикальное изменение не произойдет, но важно, чтобы такое радикальное обновление произошло по ключевым позициям. Что такое ключевые позиции? Это должности руководителей подразделений и должности ведущих специалистов – главных экспертов и линейных руководителей, потому что это костяк государственной службы. И когда я говорю о ротации, то говорю о выбраковке неэффективных чиновников – и ни о чем другом».

Журналисты-оптимисты рассказывают о будущей выбраковке неэффективных чиновников и прочих замечательных нововведениях, ожидающих нас в будущем. В это время журналисты-пессимисты (а, может быть, просто реалисты) рассказывают о том, как можно использовать излишние функции государственного органа.

«Палата особого назначения» - так называется статья Василия Шишкова (Сайт «Газета.Ру», 13-01), рассказывающая о некоторых аспектах деятельности Счетной палаты, решившей заняться пересмотром итогов приватизации. Причем ее аудиторы намерены определить стоимость приватизированной собственности задним числом:

«Счетная палата уже занималась пересмотром итогов приватизации. …Сейчас задача посерьезнее: она поставлена на самом верху и, судя по настрою аудитора СП Владислава Игнатова, материалам, которые можно регулярно читать в весьма политизированном журнале "Финансовый контроль", да и самим направлениям "путинских ударов", стрелять будут отнюдь не по воробьям.

В частности, на повестке дня – "экспертиза порядка определения стартовой цены приватизируемых объектов", а также "эффективность реструктуризации и инвестиционных программ РАО ЕЭС.

…Счетная палата – весьма важный, полезный и серьезный орган. Здесь работают весьма серьезные люди. В частности, профессионал высочайшей пробы, экс-министр финансов РФ Владимир Георгиевич Пансков, который, правда, до сих пор не утвержден на очередной срок аудитором – его регулярно прокатывают, вероятно, как раз за глубокие познания по профильной специальности. С остальными аудиторами сложнее: здесь много инженеров, военных, военных инженеров, работников совхозов и колхозов, партийцев с весьма экзотическим послужным списком, свидетельствующим, как правило, о вполне внятных политических взглядах.

…Почему орган государственного финансового контроля пытается, в сущности, заниматься политической философией и пересматривать результаты истории? Пересмотр результатов приватизации – это суд над историей, над буржуазной революцией, которая оказалась фактически бескровной, но наступила на миллионы мозолей тех, кто в конце 1980-х – начале 1990-х не успели в ходе стихийной "приватизации" разворовать все до основанья.

…У проблемы, которой начал заниматься аудитор Игнатов, есть не только философско-историческое, но и экономическое измерение. А если говорить еще более узко – консалтинговое. Опасаюсь, что большая часть изучаемого десятилетнего периода прошла без участия профессиональных оценщиков имущества, бизнесов и прочих материальных и нематериальных активов. Что естественно: профессия эта новая, появилась сравнительно недавно в ходе развития подлинно рыночных отношений, каковые в первоначальный период приватизации только зарождались.

Вопрос: как технически аудиторы собираются определять правильность или неправильность стартовой цены приватизируемого имущества?

Теперь вопрос не технический, а экономический: могла ли в принципе быть высокой стартовая цена приватизируемых объектов, чья стоимость ввиду отсутствия рыночной капитализации и абсолютной неприспособленности к платежеспособному спросу, новой экономике и т.д. была не просто низкой, а отрицательной? Какова цена некапитализированной экономики? Стоимость завода, где не платились зарплаты, не работали станки, а если работали, то производили продукт, решительно не нужный экономике и потребителю? …Какой могла быть продажа государственной собственности эффективным собственникам за деньги, если в стране не было ни эффективных собственников, ни денег, а когда они – в потенциале – появились, начались залоговые аукционы – следствие жесточайшего бюджетного кризиса и необходимости выплачивать зарплаты бюджетникам.

…Впрочем, ответ есть. Стартовая цена приватизировавшейся государственной советской экономики равнялась нулю. Или, как в Восточной Германии, одной марке: по этой символической цене там приватизировались предприятия социалистической немецкой индустрии.

…Как недавно признал вице-премьер Алексей Кудрин, более 50% экономики России – в руках государства. Оно недоприватизировано и потому сопротивляется приватизации, твердит о "пересмотре итогов". Ему удобнее существовать, когда приватизированы только отдельные чиновники, а не государство в целом. Окончательная же приватизация будет означать конец коррупции, неэффективности, государственного маразма, ставящего "государственные интересы" выше интересов людей.

Что же до Счетной палаты, то ей лучше вернуться к своим конституционным функциям, исполнение которых, право же, ей в целом неплохо удавалось…».

И вот при таком реалистическом взгляде на функции, а главное – на стремления государственных органов, в СМИ появляется информация о том, что президент России предложил вице-премьеру Алешину начать административную реформу с… его комиссии.

Вот, что пишет по этому поводу газета «Коммерсантъ» (21-01, статья «Начать перестройку с себя»):

«Вчера вице-премьер Борис Алешин провел заседание комиссии по административной реформе. …Ъ же стало известно, что работой комиссии в Кремле крайне недовольны и для начала намерены подвергнуть административной реформе ее саму, а это может иметь самые разнообразные последствия.

Вчера Борис Алешин, как и на прошлой неделе, говорил о тысячах госфункций, рассмотренных и подготовленных к ликвидации. "В настоящее время 4,1 тыс. функций государства в министерствах и ведомствах проанализированы комиссией, 804 из них признаны избыточными, 360 с чем-то – дублирующими и 560 с небольшим функций требуют изменения масштабов исполнения",– заявил он и пообещал "до конца марта рассмотреть еще примерно тысячу функций".

…Свой отчет о проделанной работе Борис Алешин проиллюстрировал, назвав несколько приговоренных вчера госфункций Министерства по антимонопольной политике и Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. По его словам, признаны избыточными функции МАПа по лицензированию биржевых брокеров и внесудебному пресечению ненадлежащей рекламы. У ФКЦБ избыточны функции регламентирования процесса правил торгов ценными бумагами, лицензирования торговли ценными бумагами, а также функции, регламентирующие общие требования к операциям с ценными бумагами. В общем вице-премьер изо всех сил старался выглядеть реформатором.

На самом деле вчера случился форменный скандал. В Кремле сочли, что работа комиссии Алешина зашла в тупик. Потому что правительственная комиссия не сошла с обычного бюрократического круга: ни одну функцию министерства по-прежнему невозможно устранить, не согласовав эту меру с пострадавшим ведомством, что затягивает процесс. Другое обвинение в том, что вице-премьер неправильно делит реформу на этапы. Первый этап, как считают в Кремле, это не просто дележ функций на живые и мертвые, а готовый пакет законодательных актов, желательно уже одобренный Госдумой, реально упраздняющий избыточность. И не только функций, но и ведомств.

…Борис Алешин был к тому же обвинен в недостаче функций. Оказывается, в администрации было проведено независимое расследование, выявившее, что на самом деле всех существующих госфункций не 5,6 тыс., а 7,5 тыс.; к тому же выяснилось, что комиссия Алешина может работать в десять раз быстрее.

Итог: административной реформе может подвергнуться сама комиссия Алешина.

…Все это пока только вызревание революционной ситуации в проведении административной реформы. Но до точки кипения недалеко. Административная реформа слишком близка к сердцевине политики – расстановке кадров, и политических катализаторов у нее как минимум два. Первый, и, пожалуй, главный, в том, что только она может обеспечить Владимиру Путину эффективный контроль за работой старательно выстроенной вертикали власти. Второй – опасный для самих реформаторов – в том, что президент в конце концов может решить, что бюрократический путь бюрократической по существу реформы заведет ее только туда, где она уже находится,– в тупик. И тогда ему ничего другого не остается, как искать административного реформатора-политика. …Президенту нужен свой Анатолий Чубайс, так как административная реформа должна решить задачи, вполне сопоставимые с теми, что сумел решить комиссар приватизации».

Итак, уважаемые читатели, нас вполне могут ожидать новые революционные потрясения, правда, непонятно, какого сорта. Поживем - увидим.


Обзор подготовил Владимир Володин
Честная конвертация участникам ВЭД
Страна без барьеров.
Учебник "Национальная экономика"
Литературный совет

Поделиться

Подписаться на новости