Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Как определить свою систему среди чужих? Тренинг системного мышления

Мы рождены, чтоб Кафку сделать былью... СМИ об административной реформе. Часть первая

Формирование нового правительства как начало проведения в жизнь давно задуманной и достаточно широко разрекламированной административной реформы сразу же вызвало бурный отклик в СМИ. Сейчас, когда прошло достаточно времени и написано более чем достаточно статей на эту темы, мы попробуем предложить нашим читателям выборку: что же было сказано по поводу административной реформы нашими ведущими изданиями. Журнал «Эксперт» уже в №8 опубликовал статью ректора Высшей школы экономики Ярослава Кузьминова «Реформа власти как бизнес-проект»:

«Реальное "наполнение" реформы исполнительной власти возникнет, когда нормы права и уточненные функции государственных органов станут базой для построения системы обновленных деловых процессов, стандартов и регламентов, когда в государственный аппарат придут эффективные менеджеры, предпочтя его бизнесу, - берет быка за рога автор.-

Государственный аппарат России в его нынешнем состоянии не соответствует потребностям развития страны и является одним из основных факторов, препятствующих экономическому росту и тормозящих проведение необходимых реформ. Коррупция, потесненная на верхних этажах власти, сохраняет системный характер на ее средних и нижних этажах - в департаментах отраслевых министерств, региональных и местных органах власти. Устойчивые связки управленческих команд в бизнесе и органах власти меняют форму, нередко лидерство переходит от бизнесменов к чиновникам, но эти связки по-прежнему реализуют частные интересы за счет общественных.

...Ведущие корпорации, как правило, опережают государство по качеству менеджмента. Результат - беззащитность государственных органов перед недобросовестным лоббированием. Наиболее подготовленные эксперты госорганов - это все чаще люди, делегированные бизнесом.

...В условиях экономического роста, расширения возможностей и накопления опыта предпринимательства управленческий дисбаланс между государством и бизнесом может усилиться до такой степени, что угроза приватизации власти возродится в новом обличье. Мириться с такого рода угрозой невозможно, полагаться же в ее предотвращении исключительно на силовые методы недопустимо. Экономически и политически перспективнее сокращать возникший дисбаланс за счет наращивания потенциала государства. Однако оно почти на десятилетие отстало от частного сектора в осуществлении коренных управленческих преобразований.

Устаревшие технологии управления в системе органов исполнительной власти создают дополнительное "поле неопределенности" как для граждан и организаций, так и внутри самой системы государственного управления. Высокие издержки поиска и передачи информации превращают органы исполнительной власти в "черные ящики" для граждан, организаций, для других госструктур и в определенной мере даже для непосредственных руководителей. Слишком длительные внутренние согласования (несколько недель внутри органа и до нескольких месяцев между органами) подчас делают решения просто бессмысленными. Рассредоточенность ответственности и размытость полномочий согласующих инстанций зачастую ведет к безответственному "заматыванию" нежелательных поручений.

Формируется разрыв качества государственного управления на разных уровнях федеративного государства.

...Реформа власти объективно имеет комплексный характер. Успешно осуществить ее невозможно, решая лишь частные вопросы. Недооценка содержательных и ресурсных взаимосвязей между различными аспектами модернизации государственного аппарата чревата переводом реформы в перманентно незавершенное состояние, когда принимаются нормативные акты, осуществляются мероприятия, но цели, ради которых реформа и затевалась, не достигаются.

Можно выделить три ключевых условия успешной реформы исполнительной власти. Это - формирование кадрового ядра эффективных, компетентных чиновников и обеспечение их лояльности государству-нанимателю; адекватное обеспечение исполнения государственных функций ресурсами (кадровыми, финансовыми, материально-техническими, информационными) и, наконец, модернизация всего спектра управленческих и административных процессов.

Все три перечисленных условия необходимы вне зависимости от выбора конкретной модели реформы исполнительной власти. Ни одно из условий в настоящее время не выполняется».

Не отстал от своего ректора и декан факультета государственного и муниципального управления ГУ ВШЭ Андрей Клименко. В те же дни сайт «Газета.Ру» опубликовал интервью с ним под броским заголовком «Министерство – это замок Кафки». Надо сказать, что автор, разрабатывавший сценарий реформы в комиссии Алешина, не знал тогда, каким путем поддет президент, создавая новое правительство. Отсюда – целый ряд его странных, с сегодняшней точки зрения, заявлений:

«...Года полтора назад мы пытались определить схемы преобразования монстра госуправления. В рамках комиссии Кудрина по оптимизации бюджетных расходов работала рабочая группа, которая сосредоточилась на вопросах финансирования. Там выявлялись тяжелые вещи. Например - почему автомобиль в течение года в одном министерстве стоит в три раза больше, чем в другом? То же самое происходит и с размерами помещений - в одном министерстве на чиновника приходится площади в три раза больше расчетного показателя. Что же касается стоимости государственных функций, то там были только обозначены подходы, связанные с этими функциями. Согласились с тем, что нужно финансировать не орган, а функцию.

...Очевидно, что структура исполнительной власти должна быть более функциональной, технологичной. Для руководителей высшего уровня система должна быть прозрачной, для общества она должна быть приемлема и отзывчива.

Сейчас министерство это - замок Кафки, там идут какие-то сложные процессы, какая-то мистика. Это более или менее замкнутый мир.

...Выстраивается система, позволяющая упорядочить хаос взаимодействий.

В системе должно быть два уровня: на первом - министерства, а под ними агентства, инспекции, службы, надзоры, которые специализируются на отдельных областях и услугах. ...Мы ориентируемся на то, чтобы агрегировать в министерствах политические, правоустанавливающие и международные функции.

...Идея двухуровневой системы возникла после того, как в Великобритании в 80-х годах проводилась программа оценки эффективности деятельности управления и расходования средств. Они пытались определить в министерстве центры затрат и центры ответственности, но выяснилось, что это неэффективно и трудоемко. Министерство все-таки не корпорация. В конце 80х они пошли по другому пути. Если деятельность какого-то департамента легко определялась, то его выделяли в агентство вместе с бюджетом на обеспечение этой деятельности. После выделения они стали заключать договор между министерством и агентством на предоставление определенных услуг. Это создает структуру, которая действует по определенным принципам и где бюджет определяется результатом.

...И ясно, что в любом случае у этого решения будут свои плюсы и минусы. Но и плюсы, и минусы должны быть осознанными. Все правительства всех стран находятся в режиме постоянного реформирования, абсолютно все. В Новой Зеландии все перевели на хозрасчет. Все, включая министерства, друг с другом рассчитываются. В Европе есть скептики, которые считаю, что таким образом идея доведена до абсурда.

…Самым радикальным мог бы быть вариант, при котором мы исходили бы не из функций, а как с чистого листа определили то, какие административные процессы должны протекать в правительстве и какие результаты мы должны получить. И может быть, эти результаты можно получить, используя совсем другие механизмы. Этот подход близок к определению эталонной архитектуры правительства, когда мы моделируем новую структуру под необходимый результат. У нас, скорее всего, так не получится.

…Нужна программа. Если такая программа есть, и мы должны действовать, то тогда необходимо уже сейчас вносить изменения в нормативные акты, которые определяют действие экономических механизмов. …Нужно быстро разработать типовые требования к этим положениям, имеются ввиду типы органов (министерства, агентства, надзоры, службы). Это большой объем законодательной работы, который нужно реализовывать, чтобы с 2005 года начинать какие-то экспериментальные отработки. Необходимо уже в этом году определить контуры нового экономического механизма исполнительной власти (как будет планироваться и исполняться бюджет разных типов органов, формироваться фонд оплаты труда, использоваться переданное им движимое и недвижимое имущество и проч.).

…У нас нет гражданского общества, которое желало бы и могло контролировать действия исполнительной власти. Но можно заложить такую структуру правительства, такие экономические механизмы и технологии его деятельности, что оно будет ориентированно на общество. Это технологическое, экономическое, управленческое решение, но оно позволит поставить бюрократию в зависимость от людей».

Представители экономической науки еще развивали идеи правильной модернизации правительства, а представители бизнеса сразу же засомневались в том, что из его реформы вообще что-то выйдет. Сергей Борисов, президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России" уже в конце марта опубликовал в газете «Ведомости» статью «Буря в стакане»:

«…Сколько копий сломано вокруг административной реформы. Вроде бы занимались ею лучшие силы страны от топ-чиновников до предпринимателей, коих специально делегировали в правительственную комиссию бизнес-объединения, но все равно получилось не то, чего душа просила. А потому надо красным жирным карандашом перечеркнуть сделанное и в срочном порядке построить новое. И чем более "новое" будет отличаться от "старого", тем лучше. Для реформы. Для россиян. Для государства.

…Есть и другая точка зрения, основанная на простой житейской логике: построить дом на руинах, не расчистив площадку, - против законов здравого смысла. Собственно говоря, именно разгребанием завалов и занималась последние семь месяцев правительственная комиссия по административной реформе.

…Но тут грянули изменения в правительстве. Страна ахнула и где-то даже восхитилась революционностью перестройки. А результаты работы правительственной комиссии вольно или невольно оказались задвинуты на задний план. Наблюдаемая сегодня последовательность проведения реформы (сначала формирование новой структуры органов власти, а уже затем перераспределение между ними функций) , а также максимально сжатые сроки реализации практических мероприятий ставят под сомнение использование каких-либо наработок правительственной комиссии. А значит, нарушается преемственность в реформировании системы управления.

…Уже сейчас при подготовке проектов положений о своих полномочиях органы власти столкнулись с вопросом "что к ним относится? " Предпринимателей волнует граница между "правилами поведения" и обязательной нормой, ведь это граница государственного вмешательства в хозяйственную деятельность.

Вопрос второй. О правоприменительных функциях. В тексте указа (речь идет об указе президента "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" – В.В.) не только не дано их определения, но и сами эти функции оказались переплетены и запутаны: они рассматриваются как самостоятельные и как подфункции по контролю и надзору.

…Вопрос третий. О количестве контрольно-надзорных органов. Указом правоприменительными функциями наделяются не только федеральные службы, но и федеральные агентства, а это означает, что потенциальное число проверяющих органов - 62, т. е. никак не меньше действующих в настоящее время. Означает ли это, что такое количество "контролеров" признано единственно верным и оптимальным для удержания бизнеса в ежовых рукавицах? И являются ли ежовые рукавицы основным инструментом в диалоге бизнеса и власти на ближайшую стратегическую перспективу?

Вопрос четвертый. О контроле и надзоре. Одним из главных результатов работы правительственной комиссии по административной реформе должно было стать разделение функций контроля и надзора. Первые предполагалось передать аккредитованным субъектам предпринимательской деятельности, а вторые - оставить за органами государственной власти. Текст указа фактически блокировал эту работу.

…Похоже, что опыт совместной работы бизнеса и власти в рамках комиссии оказался невостребованным. Чиновничество самореформировалось. Быстро и по команде. И, по всему видно, на радость самому себе. Вместо поэтапного и плавного реформирования госслужбы президента страны подталкивают к принятию решений, которые преподносятся как революционные, а на деле являются лишь бурей в стакане, междусобойчиком, затеянным для сохранения завоеванных позиций и освоения новых полян. И самый пристальный интерес по-прежнему прикован к бизнесу, который виноват перед чиновниками, но лишь за то, что хочется им кушать. Их аппетит растет пропорционально росту стоимости барреля.

…Административная реформа еще может увенчаться успехом. Но для этого необходимо: разделить надзор и контроль, передав контроль аккредитованным организациям; жестко разграничить функции всех органов исполнительной власти, чтобы изначально исключить любую возможность их пересечения и дублирования; четко определить и закрыть список органов власти, наделенных правом применять меры воздействия к хозяйствующим субъектам; ввести персональную ответственность чиновника; определить конкретные сроки проведения реформы в регионах. Нельзя допустить ситуации, при которой будущее нашей страны будет моделироваться, воплощаться и регулироваться чиновничеством. Это приведет лишь к росту коррупции и массовому исходу бизнеса в тень».

С мнением Борисова о потенциальной возможности успеха административной реформы явно не согласна «Газета.Ру», публикующая в то же время статью «Три лика кабинета: либералы, лоббисты и смотрящие»:

«…Что касается персонального состава сформированного правительства, то здесь можно выделить три группы.

Первая - блок, отвечающий за экономическую политику и рыночную инфраструктуру. Рассмотренное с этой стороны правительство предстает нам едва ли не наиболее либеральным кабинетом с 1997 и 1992 гг. Александр Жуков, Игорь Артемьев, Олег Вьюгин в дополнение к оставшимся с прошлых времен Кудрину и Грефу. Пришедшие в аппарат правительства Алексей Головков (организатор и руководитель аппарата правительства Егора Гайдара в 1992 г.) и еще несколько лиц. Все они делают экономический блок кабинета последовательно консервативно-либеральным.

Главными задачами - действительно амбициозными - этого блока на ближайшую перспективу будет реформа архаической социальной системы, а также – попытаться поддерживать определенный уровень конкурентности в экономике.

Второй блок - может быть поименован "лоббистским". Это преимущественно лица из старого состава кабинета, пересевшие в новые, чуть менее престижные кресла. Это люди, курирующие конкретные рынки и крепко и давно вросшие в интересы этих рынков и их основных игроков. Так сказать – отраслевики, будь то сельское хозяйство, конкретные отрасли промышленности, связи или массмедиа.

Наконец, третью группу назначенцев можно было бы назвать "смотрящие". Они рассажены на те позиции, которые позволяют контролировать инфраструктурные отрасли экономики и ресурсы, равно как и процессы их распределения. Это не либералы и не лоббисты, а люди, близкие питерско-чекистской группе в окружении Путина или пользующиеся ее доверием. К таковым, очевидно, относятся министерство природных ресурсов (Трутнев), министерство транспорта и связи (Левитин), Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (новоназначенный питерец Валерий Назаров), Федеральная налоговая служба (Анатолий Сердюков), а также некоторые иные подразделения более низкого уровня (как, например, Федеральное агентство воздушного транспорта, которое возглавил петербуржец Николай Шипель, ранее возглавлявший президентскую ГТК "Россия").

Задача этих людей, с одной стороны, обеспечить контроль над узловыми с точки зрения реальной власти, ресурсов и финансовых потоков сферами экономического управления, а с другой - потеснить позиции старых олигархических групп в сфере энергетики и транспорта в пользу групп, пришедших на номенклатурно-капиталистическую сцену вместе с питерской командой».

Какая уж реформа при таком подходе.

Более оптимистической, хотя тоже настороженной точки зрения придерживается руководитель аналитического департамента Центра политических технологий Алексей Макаркин, беседу с которым опубликовала Интернет-газета «РБК-Дейли» (09- 04) под заголовком «России нужна «революция» во власти»:

«…Реформа готовилась довольно давно, было достаточно много проектов, но главным организатором всего этого была администрация президента (до последнего времени в лице первого заместителя главы администрации Дмитрия Козака), и, в общем-то, эти проекты обсуждаются в течение нескольких лет.

…Есть другой момент: видимо, все-таки она должна была пройти после инаугурации президента, то есть в те сроки, когда в соответствии с конституцией старое правительство слагает свои полномочия перед новым президентом. Новое правительство было бы сформировано в соответствии с новой структурой. С глобальной точки зрения разница в 1,5–2 месяца несущественна, если учесть, что реформа назрела и перезрела. Но если брать сторону техническую и как раз определить, куда такая-то служба входит и какие у нее функции – с этой точки зрения реформа не была проведена. Поскольку здесь было необходимо переворошить всю бюрократическую систему, и до конца это доделано не было. Отставка правительства, в общем-то, была достаточно неожиданной и, наверное, не была заранее продуманным актом. Это был некий результат конфликта между президентом и премьером, который резко обострился именно в этот период. Кремлю пришлось сразу после отставки правительства Касьянова решать сразу несколько задач: и искать нового премьера, и решать другие кадровые вопросы, а также готовить схему нового правительства. Разумеется, пошли огрехи.

- Большинство граждан ждут самого банального результата административной реформы и реформы правительства – уменьшения числа чиновников. Не противоречит ли создание трехуровневой структуры правительства ожиданиям граждан по сокращению чиновников?

- Сокращение не очевидно. Речь идет не об обвальном, абсолютном сокращении чиновников, а в первую очередь о сокращении количества функций (этим еще занималась комиссия Алешина). А сейчас любое сокращение аппарата бессмысленно. Когда сокращается аппарат на 20%, это значит, что урезаются вакансии. И через некоторое время эти вакансии создаются заново. Более того, у нас часто сокращение аппарата приводит к его увеличению, поэтому сокращать их число бессмысленно. Вследствие этого решили пойти с другой стороны: сокращать не чиновников, а их функции. И только потом, отталкиваясь от функций, начинать сокращать чиновников. То есть под каждую оставшуюся функцию будет определяться количество чиновников, которые могут ее выполнять. А поскольку предполагается, что количество функций резко сократится, то сократится и число чиновников. Это единственная возможность. Что касается федеральных служб и агентств, то «размножение» чиновников в этой достаточно массивной схеме будет зависеть, как ни странно, от субъективного фактора: удастся ли руководству правительства не «прогнуться» под требованиями руководителей этих служб и агентств. Каждый руководитель тут же поймет, что ему не хватает сотрудников: я еще ни разу не видел, чтобы руководитель считал, что у него слишком много сотрудников.

…Все выступали за сокращение числа министерств (за увеличение никто не выступал), за то, что должно быть упорядочено число звеньев в государственном аппарате, все стояли за сокращение числа вице-премьеров. Но дальше начинались разногласия: один, два, три вице-премьера. Трехуровневая структура также удовлетворяла не всех.

…Наверное, технически правительственную структуру можно было сделать и лучше. Однако, во-первых, все решать пришлось очень оперативно, а, во-вторых, если бы еще потянули и сделали это правительство промежуточным, то возникли бы две проблемы. Первая – политическая. Удар по репутации президента – что он так часто меняет правительства и структуры, – и ему необходимо было продемонстрировать продуманность своего принятого решения об отставке правительства Касьянова. Второе: чем больше было бы согласований, тем больше бы было лоббизма.

…Эта быстрота имела и свои положительные аспекты: все те лоббисты, которые готовились к последнему и решительному сражению по спасению своего конкретного госкомитета или министерства, опоздали к борьбе. Они надеялись начать эту борьбу на следующий день после выборов, а выяснилось, что уже все решено. В этом смысле некоторая поспешность имела не только психологические минусы, но и вполне конкретный политический плюс.

…Очень многие законопроекты раньше застревали на уровне согласований в правительстве. Было дублирование функций: соответствующие департаменты в аппарате правительства часто конкурировали с министерствами, что затягивало процесс принятия необходимых решений. Аппарат правительства должен был проверять орфографию, соответствие существующим законам, но он делал не только это, но и спорил по существу. Сейчас министерства становятся целиком ответственными за текущие подзаконные акты, которые будут выходить из них. Аппарат правительства займется несколько иными делами: скорее всего, проведением политики президента в правительстве, но только по принципиальным, стратегическим вопросам.

…Но есть проблемы, которые очевидны уже сейчас. В первую очередь это соотношение между министерствами и федеральными службами, которые должны выполнять надзорные функции. Возникает очень интересная ситуация. В ведении министра кроме его министерства находится еще и надзорная служба, которая должна контролировать деятельность в том числе и этого министерства.

…Например, есть Минприроды, которому подчинена служба экологического надзора. Еще при Артюхове это вызывало нарекания и приводило только к тому, что экологи оказывались в загоне. Или есть Министерство социального обеспечения, которому подчинена служба по защите прав потребителей. Это означает, что потребителей защищают, но в том числе и от чиновника в частности. Но эта служба подчинена профильному министру, а значит, вряд ли она осмелится защищать от него граждан. Таких случаев и несогласований много.

- Значит, их нужно переподчинить напрямую Жукову или Фрадкову?

- Возможно. Но они могут эффективно работать, как показывает практика, только в том случае, если достаточно независимы и отделены от министерств. В текущей ситуации возникают большие сомнения, что многие службы смогут эффективно заниматься надзорными функциями. Кроме того, получается интересная ситуация: возглавлять федеральные агентства идут бывшие чиновники расформированных министерств (Алешин, Починок). Как новый министр будет с ними общаться, если еще недавно они были равны ему или даже находились намного выше? При этом многие надзорные службы еще только создаются, и, скорее всего, новые министры будут приводить в них своих людей. И получается все наоборот: куда стоило бы проводить людей из команды министра (агентства), приходят люди из старого правительства. А в надзорно-контрольные органы стоило бы ставить людей со стороны, которые могли бы противостоять министру, но, вероятнее всего, сюда будут приходить люди нового министра. Здесь мы видим не только институциональное противоречие, но и кадровое.

- Как Вы считаете, изменения в правительстве внесены надолго?

- На счет навсегда – не знаю. Но то, что эта форма может пережить Фрадкова, то есть если будет назначен следующий премьер, то такая структура с какими-то изменениями сохранится».


Обзор подготовил Владимир Володин
Страна без барьеров.
Учебник "Национальная экономика"
Литературный совет
Семинар «Использование модели стандартных издержек как инструмента сокращения административных издержек».

Поделиться

Подписаться на новости