Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Мы рождены, чтоб Кафку сделать былью... СМИ об административной реформе. Часть первая

Формирование нового правительства как начало проведения в жизнь давно задуманной и достаточно широко разрекламированной административной реформы сразу же вызвало бурный отклик в СМИ. Сейчас, когда прошло достаточно времени и написано более чем достаточно статей на эту темы, мы попробуем предложить нашим читателям выборку: что же было сказано по поводу административной реформы нашими ведущими изданиями. Журнал «Эксперт» уже в №8 опубликовал статью ректора Высшей школы экономики Ярослава Кузьминова «Реформа власти как бизнес-проект»:

«Реальное "наполнение" реформы исполнительной власти возникнет, когда нормы права и уточненные функции государственных органов станут базой для построения системы обновленных деловых процессов, стандартов и регламентов, когда в государственный аппарат придут эффективные менеджеры, предпочтя его бизнесу, - берет быка за рога автор.-

Государственный аппарат России в его нынешнем состоянии не соответствует потребностям развития страны и является одним из основных факторов, препятствующих экономическому росту и тормозящих проведение необходимых реформ. Коррупция, потесненная на верхних этажах власти, сохраняет системный характер на ее средних и нижних этажах - в департаментах отраслевых министерств, региональных и местных органах власти. Устойчивые связки управленческих команд в бизнесе и органах власти меняют форму, нередко лидерство переходит от бизнесменов к чиновникам, но эти связки по-прежнему реализуют частные интересы за счет общественных.

...Ведущие корпорации, как правило, опережают государство по качеству менеджмента. Результат - беззащитность государственных органов перед недобросовестным лоббированием. Наиболее подготовленные эксперты госорганов - это все чаще люди, делегированные бизнесом.

...В условиях экономического роста, расширения возможностей и накопления опыта предпринимательства управленческий дисбаланс между государством и бизнесом может усилиться до такой степени, что угроза приватизации власти возродится в новом обличье. Мириться с такого рода угрозой невозможно, полагаться же в ее предотвращении исключительно на силовые методы недопустимо. Экономически и политически перспективнее сокращать возникший дисбаланс за счет наращивания потенциала государства. Однако оно почти на десятилетие отстало от частного сектора в осуществлении коренных управленческих преобразований.

Устаревшие технологии управления в системе органов исполнительной власти создают дополнительное "поле неопределенности" как для граждан и организаций, так и внутри самой системы государственного управления. Высокие издержки поиска и передачи информации превращают органы исполнительной власти в "черные ящики" для граждан, организаций, для других госструктур и в определенной мере даже для непосредственных руководителей. Слишком длительные внутренние согласования (несколько недель внутри органа и до нескольких месяцев между органами) подчас делают решения просто бессмысленными. Рассредоточенность ответственности и размытость полномочий согласующих инстанций зачастую ведет к безответственному "заматыванию" нежелательных поручений.

Формируется разрыв качества государственного управления на разных уровнях федеративного государства.

...Реформа власти объективно имеет комплексный характер. Успешно осуществить ее невозможно, решая лишь частные вопросы. Недооценка содержательных и ресурсных взаимосвязей между различными аспектами модернизации государственного аппарата чревата переводом реформы в перманентно незавершенное состояние, когда принимаются нормативные акты, осуществляются мероприятия, но цели, ради которых реформа и затевалась, не достигаются.

Можно выделить три ключевых условия успешной реформы исполнительной власти. Это - формирование кадрового ядра эффективных, компетентных чиновников и обеспечение их лояльности государству-нанимателю; адекватное обеспечение исполнения государственных функций ресурсами (кадровыми, финансовыми, материально-техническими, информационными) и, наконец, модернизация всего спектра управленческих и административных процессов.

Все три перечисленных условия необходимы вне зависимости от выбора конкретной модели реформы исполнительной власти. Ни одно из условий в настоящее время не выполняется».

Не отстал от своего ректора и декан факультета государственного и муниципального управления ГУ ВШЭ Андрей Клименко. В те же дни сайт «Газета.Ру» опубликовал интервью с ним под броским заголовком «Министерство – это замок Кафки». Надо сказать, что автор, разрабатывавший сценарий реформы в комиссии Алешина, не знал тогда, каким путем поддет президент, создавая новое правительство. Отсюда – целый ряд его странных, с сегодняшней точки зрения, заявлений:

«...Года полтора назад мы пытались определить схемы преобразования монстра госуправления. В рамках комиссии Кудрина по оптимизации бюджетных расходов работала рабочая группа, которая сосредоточилась на вопросах финансирования. Там выявлялись тяжелые вещи. Например - почему автомобиль в течение года в одном министерстве стоит в три раза больше, чем в другом? То же самое происходит и с размерами помещений - в одном министерстве на чиновника приходится площади в три раза больше расчетного показателя. Что же касается стоимости государственных функций, то там были только обозначены подходы, связанные с этими функциями. Согласились с тем, что нужно финансировать не орган, а функцию.

...Очевидно, что структура исполнительной власти должна быть более функциональной, технологичной. Для руководителей высшего уровня система должна быть прозрачной, для общества она должна быть приемлема и отзывчива.

Сейчас министерство это - замок Кафки, там идут какие-то сложные процессы, какая-то мистика. Это более или менее замкнутый мир.

...Выстраивается система, позволяющая упорядочить хаос взаимодействий.

В системе должно быть два уровня: на первом - министерства, а под ними агентства, инспекции, службы, надзоры, которые специализируются на отдельных областях и услугах. ...Мы ориентируемся на то, чтобы агрегировать в министерствах политические, правоустанавливающие и международные функции.

...Идея двухуровневой системы возникла после того, как в Великобритании в 80-х годах проводилась программа оценки эффективности деятельности управления и расходования средств. Они пытались определить в министерстве центры затрат и центры ответственности, но выяснилось, что это неэффективно и трудоемко. Министерство все-таки не корпорация. В конце 80х они пошли по другому пути. Если деятельность какого-то департамента легко определялась, то его выделяли в агентство вместе с бюджетом на обеспечение этой деятельности. После выделения они стали заключать договор между министерством и агентством на предоставление определенных услуг. Это создает структуру, которая действует по определенным принципам и где бюджет определяется результатом.

...И ясно, что в любом случае у этого решения будут свои плюсы и минусы. Но и плюсы, и минусы должны быть осознанными. Все правительства всех стран находятся в режиме постоянного реформирования, абсолютно все. В Новой Зеландии все перевели на хозрасчет. Все, включая министерства, друг с другом рассчитываются. В Европе есть скептики, которые считаю, что таким образом идея доведена до абсурда.

…Самым радикальным мог бы быть вариант, при котором мы исходили бы не из функций, а как с чистого листа определили то, какие административные процессы должны протекать в правительстве и какие результаты мы должны получить. И может быть, эти результаты можно получить, используя совсем другие механизмы. Этот подход близок к определению эталонной архитектуры правительства, когда мы моделируем новую структуру под необходимый результат. У нас, скорее всего, так не получится.

…Нужна программа. Если такая программа есть, и мы должны действовать, то тогда необходимо уже сейчас вносить изменения в нормативные акты, которые определяют действие экономических механизмов. …Нужно быстро разработать типовые требования к этим положениям, имеются ввиду типы органов (министерства, агентства, надзоры, службы). Это большой объем законодательной работы, который нужно реализовывать, чтобы с 2005 года начинать какие-то экспериментальные отработки. Необходимо уже в этом году определить контуры нового экономического механизма исполнительной власти (как будет планироваться и исполняться бюджет разных типов органов, формироваться фонд оплаты труда, использоваться переданное им движимое и недвижимое имущество и проч.).

…У нас нет гражданского общества, которое желало бы и могло контролировать действия исполнительной власти. Но можно заложить такую структуру правительства, такие экономические механизмы и технологии его деятельности, что оно будет ориентированно на общество. Это технологическое, экономическое, управленческое решение, но оно позволит поставить бюрократию в зависимость от людей».

Представители экономической науки еще развивали идеи правильной модернизации правительства, а представители бизнеса сразу же засомневались в том, что из его реформы вообще что-то выйдет. Сергей Борисов, президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России" уже в конце марта опубликовал в газете «Ведомости» статью «Буря в стакане»:

«…Сколько копий сломано вокруг административной реформы. Вроде бы занимались ею лучшие силы страны от топ-чиновников до предпринимателей, коих специально делегировали в правительственную комиссию бизнес-объединения, но все равно получилось не то, чего душа просила. А потому надо красным жирным карандашом перечеркнуть сделанное и в срочном порядке построить новое. И чем более "новое" будет отличаться от "старого", тем лучше. Для реформы. Для россиян. Для государства.

…Есть и другая точка зрения, основанная на простой житейской логике: построить дом на руинах, не расчистив площадку, - против законов здравого смысла. Собственно говоря, именно разгребанием завалов и занималась последние семь месяцев правительственная комиссия по административной реформе.

…Но тут грянули изменения в правительстве. Страна ахнула и где-то даже восхитилась революционностью перестройки. А результаты работы правительственной комиссии вольно или невольно оказались задвинуты на задний план. Наблюдаемая сегодня последовательность проведения реформы (сначала формирование новой структуры органов власти, а уже затем перераспределение между ними функций) , а также максимально сжатые сроки реализации практических мероприятий ставят под сомнение использование каких-либо наработок правительственной комиссии. А значит, нарушается преемственность в реформировании системы управления.

…Уже сейчас при подготовке проектов положений о своих полномочиях органы власти столкнулись с вопросом "что к ним относится? " Предпринимателей волнует граница между "правилами поведения" и обязательной нормой, ведь это граница государственного вмешательства в хозяйственную деятельность.

Вопрос второй. О правоприменительных функциях. В тексте указа (речь идет об указе президента "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" – В.В.) не только не дано их определения, но и сами эти функции оказались переплетены и запутаны: они рассматриваются как самостоятельные и как подфункции по контролю и надзору.

…Вопрос третий. О количестве контрольно-надзорных органов. Указом правоприменительными функциями наделяются не только федеральные службы, но и федеральные агентства, а это означает, что потенциальное число проверяющих органов - 62, т. е. никак не меньше действующих в настоящее время. Означает ли это, что такое количество "контролеров" признано единственно верным и оптимальным для удержания бизнеса в ежовых рукавицах? И являются ли ежовые рукавицы основным инструментом в диалоге бизнеса и власти на ближайшую стратегическую перспективу?

Вопрос четвертый. О контроле и надзоре. Одним из главных результатов работы правительственной комиссии по административной реформе должно было стать разделение функций контроля и надзора. Первые предполагалось передать аккредитованным субъектам предпринимательской деятельности, а вторые - оставить за органами государственной власти. Текст указа фактически блокировал эту работу.

…Похоже, что опыт совместной работы бизнеса и власти в рамках комиссии оказался невостребованным. Чиновничество самореформировалось. Быстро и по команде. И, по всему видно, на радость самому себе. Вместо поэтапного и плавного реформирования госслужбы президента страны подталкивают к принятию решений, которые преподносятся как революционные, а на деле являются лишь бурей в стакане, междусобойчиком, затеянным для сохранения завоеванных позиций и освоения новых полян. И самый пристальный интерес по-прежнему прикован к бизнесу, который виноват перед чиновниками, но лишь за то, что хочется им кушать. Их аппетит растет пропорционально росту стоимости барреля.

…Административная реформа еще может увенчаться успехом. Но для этого необходимо: разделить надзор и контроль, передав контроль аккредитованным организациям; жестко разграничить функции всех органов исполнительной власти, чтобы изначально исключить любую возможность их пересечения и дублирования; четко определить и закрыть список органов власти, наделенных правом применять меры воздействия к хозяйствующим субъектам; ввести персональную ответственность чиновника; определить конкретные сроки проведения реформы в регионах. Нельзя допустить ситуации, при которой будущее нашей страны будет моделироваться, воплощаться и регулироваться чиновничеством. Это приведет лишь к росту коррупции и массовому исходу бизнеса в тень».

С мнением Борисова о потенциальной возможности успеха административной реформы явно не согласна «Газета.Ру», публикующая в то же время статью «Три лика кабинета: либералы, лоббисты и смотрящие»:

«…Что касается персонального состава сформированного правительства, то здесь можно выделить три группы.

Первая - блок, отвечающий за экономическую политику и рыночную инфраструктуру. Рассмотренное с этой стороны правительство предстает нам едва ли не наиболее либеральным кабинетом с 1997 и 1992 гг. Александр Жуков, Игорь Артемьев, Олег Вьюгин в дополнение к оставшимся с прошлых времен Кудрину и Грефу. Пришедшие в аппарат правительства Алексей Головков (организатор и руководитель аппарата правительства Егора Гайдара в 1992 г.) и еще несколько лиц. Все они делают экономический блок кабинета последовательно консервативно-либеральным.

Главными задачами - действительно амбициозными - этого блока на ближайшую перспективу будет реформа архаической социальной системы, а также – попытаться поддерживать определенный уровень конкурентности в экономике.

Второй блок - может быть поименован "лоббистским". Это преимущественно лица из старого состава кабинета, пересевшие в новые, чуть менее престижные кресла. Это люди, курирующие конкретные рынки и крепко и давно вросшие в интересы этих рынков и их основных игроков. Так сказать – отраслевики, будь то сельское хозяйство, конкретные отрасли промышленности, связи или массмедиа.

Наконец, третью группу назначенцев можно было бы назвать "смотрящие". Они рассажены на те позиции, которые позволяют контролировать инфраструктурные отрасли экономики и ресурсы, равно как и процессы их распределения. Это не либералы и не лоббисты, а люди, близкие питерско-чекистской группе в окружении Путина или пользующиеся ее доверием. К таковым, очевидно, относятся министерство природных ресурсов (Трутнев), министерство транспорта и связи (Левитин), Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (новоназначенный питерец Валерий Назаров), Федеральная налоговая служба (Анатолий Сердюков), а также некоторые иные подразделения более низкого уровня (как, например, Федеральное агентство воздушного транспорта, которое возглавил петербуржец Николай Шипель, ранее возглавлявший президентскую ГТК "Россия").

Задача этих людей, с одной стороны, обеспечить контроль над узловыми с точки зрения реальной власти, ресурсов и финансовых потоков сферами экономического управления, а с другой - потеснить позиции старых олигархических групп в сфере энергетики и транспорта в пользу групп, пришедших на номенклатурно-капиталистическую сцену вместе с питерской командой».

Какая уж реформа при таком подходе.

Более оптимистической, хотя тоже настороженной точки зрения придерживается руководитель аналитического департамента Центра политических технологий Алексей Макаркин, беседу с которым опубликовала Интернет-газета «РБК-Дейли» (09- 04) под заголовком «России нужна «революция» во власти»:

«…Реформа готовилась довольно давно, было достаточно много проектов, но главным организатором всего этого была администрация президента (до последнего времени в лице первого заместителя главы администрации Дмитрия Козака), и, в общем-то, эти проекты обсуждаются в течение нескольких лет.

…Есть другой момент: видимо, все-таки она должна была пройти после инаугурации президента, то есть в те сроки, когда в соответствии с конституцией старое правительство слагает свои полномочия перед новым президентом. Новое правительство было бы сформировано в соответствии с новой структурой. С глобальной точки зрения разница в 1,5–2 месяца несущественна, если учесть, что реформа назрела и перезрела. Но если брать сторону техническую и как раз определить, куда такая-то служба входит и какие у нее функции – с этой точки зрения реформа не была проведена. Поскольку здесь было необходимо переворошить всю бюрократическую систему, и до конца это доделано не было. Отставка правительства, в общем-то, была достаточно неожиданной и, наверное, не была заранее продуманным актом. Это был некий результат конфликта между президентом и премьером, который резко обострился именно в этот период. Кремлю пришлось сразу после отставки правительства Касьянова решать сразу несколько задач: и искать нового премьера, и решать другие кадровые вопросы, а также готовить схему нового правительства. Разумеется, пошли огрехи.

- Большинство граждан ждут самого банального результата административной реформы и реформы правительства – уменьшения числа чиновников. Не противоречит ли создание трехуровневой структуры правительства ожиданиям граждан по сокращению чиновников?

- Сокращение не очевидно. Речь идет не об обвальном, абсолютном сокращении чиновников, а в первую очередь о сокращении количества функций (этим еще занималась комиссия Алешина). А сейчас любое сокращение аппарата бессмысленно. Когда сокращается аппарат на 20%, это значит, что урезаются вакансии. И через некоторое время эти вакансии создаются заново. Более того, у нас часто сокращение аппарата приводит к его увеличению, поэтому сокращать их число бессмысленно. Вследствие этого решили пойти с другой стороны: сокращать не чиновников, а их функции. И только потом, отталкиваясь от функций, начинать сокращать чиновников. То есть под каждую оставшуюся функцию будет определяться количество чиновников, которые могут ее выполнять. А поскольку предполагается, что количество функций резко сократится, то сократится и число чиновников. Это единственная возможность. Что касается федеральных служб и агентств, то «размножение» чиновников в этой достаточно массивной схеме будет зависеть, как ни странно, от субъективного фактора: удастся ли руководству правительства не «прогнуться» под требованиями руководителей этих служб и агентств. Каждый руководитель тут же поймет, что ему не хватает сотрудников: я еще ни разу не видел, чтобы руководитель считал, что у него слишком много сотрудников.

…Все выступали за сокращение числа министерств (за увеличение никто не выступал), за то, что должно быть упорядочено число звеньев в государственном аппарате, все стояли за сокращение числа вице-премьеров. Но дальше начинались разногласия: один, два, три вице-премьера. Трехуровневая структура также удовлетворяла не всех.

…Наверное, технически правительственную структуру можно было сделать и лучше. Однако, во-первых, все решать пришлось очень оперативно, а, во-вторых, если бы еще потянули и сделали это правительство промежуточным, то возникли бы две проблемы. Первая – политическая. Удар по репутации президента – что он так часто меняет правительства и структуры, – и ему необходимо было продемонстрировать продуманность своего принятого решения об отставке правительства Касьянова. Второе: чем больше было бы согласований, тем больше бы было лоббизма.

…Эта быстрота имела и свои положительные аспекты: все те лоббисты, которые готовились к последнему и решительному сражению по спасению своего конкретного госкомитета или министерства, опоздали к борьбе. Они надеялись начать эту борьбу на следующий день после выборов, а выяснилось, что уже все решено. В этом смысле некоторая поспешность имела не только психологические минусы, но и вполне конкретный политический плюс.

…Очень многие законопроекты раньше застревали на уровне согласований в правительстве. Было дублирование функций: соответствующие департаменты в аппарате правительства часто конкурировали с министерствами, что затягивало процесс принятия необходимых решений. Аппарат правительства должен был проверять орфографию, соответствие существующим законам, но он делал не только это, но и спорил по существу. Сейчас министерства становятся целиком ответственными за текущие подзаконные акты, которые будут выходить из них. Аппарат правительства займется несколько иными делами: скорее всего, проведением политики президента в правительстве, но только по принципиальным, стратегическим вопросам.

…Но есть проблемы, которые очевидны уже сейчас. В первую очередь это соотношение между министерствами и федеральными службами, которые должны выполнять надзорные функции. Возникает очень интересная ситуация. В ведении министра кроме его министерства находится еще и надзорная служба, которая должна контролировать деятельность в том числе и этого министерства.

…Например, есть Минприроды, которому подчинена служба экологического надзора. Еще при Артюхове это вызывало нарекания и приводило только к тому, что экологи оказывались в загоне. Или есть Министерство социального обеспечения, которому подчинена служба по защите прав потребителей. Это означает, что потребителей защищают, но в том числе и от чиновника в частности. Но эта служба подчинена профильному министру, а значит, вряд ли она осмелится защищать от него граждан. Таких случаев и несогласований много.

- Значит, их нужно переподчинить напрямую Жукову или Фрадкову?

- Возможно. Но они могут эффективно работать, как показывает практика, только в том случае, если достаточно независимы и отделены от министерств. В текущей ситуации возникают большие сомнения, что многие службы смогут эффективно заниматься надзорными функциями. Кроме того, получается интересная ситуация: возглавлять федеральные агентства идут бывшие чиновники расформированных министерств (Алешин, Починок). Как новый министр будет с ними общаться, если еще недавно они были равны ему или даже находились намного выше? При этом многие надзорные службы еще только создаются, и, скорее всего, новые министры будут приводить в них своих людей. И получается все наоборот: куда стоило бы проводить людей из команды министра (агентства), приходят люди из старого правительства. А в надзорно-контрольные органы стоило бы ставить людей со стороны, которые могли бы противостоять министру, но, вероятнее всего, сюда будут приходить люди нового министра. Здесь мы видим не только институциональное противоречие, но и кадровое.

- Как Вы считаете, изменения в правительстве внесены надолго?

- На счет навсегда – не знаю. Но то, что эта форма может пережить Фрадкова, то есть если будет назначен следующий премьер, то такая структура с какими-то изменениями сохранится».


Обзор подготовил Владимир Володин
Честная конвертация участникам ВЭД
Страна без барьеров.
Учебник "Национальная экономика"
Литературный совет

Поделиться

Подписаться на новости