Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Как определить свою систему среди чужих? Тренинг системного мышления

Гондурас мой, Гондурас

Безусловным хитом последней недели в СМИ стала тема коррупции в России, спровоцированная опубликованием организацией Transparency ежегодного «Индекса восприятия коррупции». Однако первая статья нашего обзора появилась на несколько дней раньше – 1 ноября «Ведомости» под рубрикой «Борьба с коррупцией» опубликовали материал Вадима Малкина «Ложная мишень»:
«…Вряд ли найдутся те, кто будет всерьез оспаривать необходимость борьбы с этим злом в принципе. Споры традиционно ведутся вокруг двух подходов к этой задаче: либерального и консервативного. Упрощенно, с точки зрения либералов, коррупция поражает те участки власти, где государственная машина не может эффективно работать. Подобно тому, как ржавчина поражает вышедшие из строя и заброшенные железные механизмы. Метод избавления — дерегулирование. Консерваторы небезосновательно возражают: коррупция редко ограничивается «неэффективными участками», но, подобно вирусу, поражает весь организм властных институтов. А это — в логике панацеи дерегулирования — означает нечто уже фактически кропоткинское, на манер упразднения государства как такового.
Сооснователь Transparency International Фриц Хайманн и бывший вице-президент General Electric (GE) Бен Хейнеман писали в недавнем номере журнала Foreign Affairs: «Прошли те времена, когда некоторые псевдоэксперты пытались всерьез доказать, что коррупция — это чуть ли не эффективная коррекция для зарегулированных экономик». В качестве альтернативы они предлагают четыре приоритета: тотальное правоприменение, совершенствование законодательства, state building — построение эффективных государств и, наконец, культурное измерение — внедрение некоррупционных ценностей и образцов поведения.
…В среде практиков, оценивающих политические риски, тем временем начинает формироваться иной подход: термин «коррупция» дезориентирует, называя одним словом явления совершенно разной природы. Использовать для борьбы с ними какой-либо один подход — это все равно что трактовать симптомы рака, аппендицита и насморка в качестве проявлений одной болезни и пытаться лечить это анальгином. Вместо термина «коррупция» (обозначающего любое отклонение человека-винтика в аппарате управления от исполнения предписанных функций к реализации собственных интересов) необходимо говорить о четырех различных схемах создания помех «машинам управления» со стороны «неформального социального мира».
Анатомия мутаций
1. Первая схема — свойственный многим культурам приоритет горизонтальной лояльности над вертикальной. Иными словами, неписаные взаимные обязательства между своими и равными значат гораздо больше, чем служебный долг по отношению к государству или работодателю. Это явление — плата за лукавство: государство и право имеют дело якобы с самостоятельными гражданами, но в реальности эти люди — лишь представители коллективных социальных организмов (кланов, семей, общин, братств).
…Единственным известным лекарством является легализация реальных отношений: если реальным игроком является род или религиозная община, а не «гражданское общество свободных индивидуумов», не надо имитировать всеобщие выборы и инсценировать работу формальной бюрократии, надо обеспечить механизмы представительства родов и общин, предусмотреть их взаимную ответственность, пределы компетенции и т. д. Влияние кланов и групп на власть выводится из тени путем придания лоббированию законного статуса и создания цивилизованных механизмов согласования интересов кланов и групп.
2. Неформальная доплата за качество и оперативность бюрократических услуг, таких как выдача справок, разрешений и т. д. Там, где качество оказываемых чиновником услуг формально не разделено на классы, он получает негласную возможность самостоятельно определять приоритеты и требовать вознаграждения за услуги повышенного качества, опуская «бесплатный стандарт» до уровня волокиты и унизительных придирок. Помимо действительно применимого в таких случаях дерегулирования эффективными механизмами являются официальное разделение качества услуг на классы (например, обычный и премиум) с разным размером оплаты через кассу и разными стандартами оперативности; делегирование аппаратных услуг, не связанных с принятием решений, внешним подрядчикам (аутсорсинг); автоматизация услуг (подача документов онлайн, внешние колл-центры и т. д.).
3. «Крышевание» и вымогательство, связанное с угрозой избирательного или волюнтаристского применения насилия.
…Функционируя по вековым неизменным законам опричнины, они лишь имитируют или сводят к минимуму функции обеспечения социальной безопасности: они зарабатывают на праве карать от имени власти. Прецеденты решения этой проблемы связаны лишь с созданием вместо них новых, с нуля, независимых друг от друга структур, максимально разделенных по функциям (фиксация нарушений, расследование, поддержание порядка, надзор, антидиверсионная деятельность и борьба с терроризмом) и не совпадающих с феодальной архитектурой.
4. Откаты и другие формы покупки решений, а также хищения бюджетов и инсайдерские схемы. Покупаются решения — решения судей государственных инстанций и частных футбольных менеджеров. Консервативный подход жесткого контроля для борьбы с этим явлением более адекватен, нежели либеральное дерегулирование. И этот контроль вполне реализуем, если ограниченное число лиц, принимающих решения, всегда отделено от тех, кто эти решения готовит.
…Помимо каждой из этих четырех схем есть еще отдельный фактор — восприятие коррупции: насколько люди ждут друг от друга коррупционного поведения, насколько подобные действия считаются обычными и оправданными. Известный пример: в СССР зарплаты работникам торговли назначали неоправданно маленькие с учетом того, что, как «все знали», они все равно будут воровать. Низкие жалованья полицейским и чиновникам в клептократиях назначаются по таким же основаниям.
…С коррупцией бороться бессмысленно. Это ложная мишень, уравнение, не имеющее решений. Вот что не бессмысленно: во-первых, последовательно демонтировать предпосылки каждой из четырех основных коррупционных практик, каждой по отдельности и принципиально разными средствами. Во-вторых, лишать коррупционное поведение права на стандарт. Лишать посредством проведения черты, границы: да, вчера это было стандартом, сегодня — нет».
И вот появился рейтинг рассчитывает Transparency International. 7 ноября отечественные СМИ сорвались с цепи, комментируя его. «По коррупции Россия – Гондурас» - под таким заголовком появилась статья в «Газете.Ru»:
«…Индекс, который ежегодно рассчитывает Transparency International, оценивает степень распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков по 10-балльной шкале.
Опасным для государства считается уровень ниже 3 баллов. Россия в 2006 году получила лишь 2,5.
…То, что ситуация в стране близка к критической, признают и российские власти. Объем рынка коррупции в нашей стране сопоставим с бюджетом государства и оценивается в $240 млрд, рассказал первый заместитель генпрокурора Александр Буксман в интервью «Российской газете».
…А по оценке президента фонда «Информатика для демократии» («Индем») Георгия Сатарова, в 2005 году представители малого и среднего российского бизнеса заключили 35 млн коррупционных сделок с госчиновниками. При этом у мелких предпринимателей на взятки уходило более 7% оборота компании. Подтверждают это и опрошенные фондом представители бизнеса. …Тем не менее эксперты признают, что определенный прогресс в борьбе с коррупцией в России есть. «В последнеe время у нас упростилась процедура регистрации бизнеса, в особенности мелкого и частного», – сказал «Газете.Ru» экономист инвестбанка «Траст» Евгений Надоршин. Однако этот положительный эффект съедается ухудшениями на других фронтах.
«Взятки ведь только наиболее примитивная разновидность коррупции, которую я понимаю как использование власти для давления на бизнес, – отмечает Надоршин. – К сожалению, увеличивается присутствие государственных интересов в экономике.
Я имею в виду не просто покупку предприятий, а связанные с экономикой планы, которые потом всеми силами пытаются воплотить в жизнь. Например, договоры с нефтяниками о неповышении цен на нефть, потому что нужен дешевый бензин, можно расценить и как административный шаг, и как коррупцию».
«Коррупция процветает» - таков заголовок статьи Михаила Оверченко и Марии Галицких, опубликованной в тот же день «Ведомостями»:
«…Transparency International (TI) ежегодно составляет “Индекс восприятия коррупции” на основе опросов экспертов, оценивающих уровень коррупции в государственных секторах. В 2006 г. в индекс включены 163 страны. Страны ранжируются по шкале от 0 до 10 баллов: ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, 10 — наименьший.
Наивысшую оценку TI, как и в прошлом году, получили Финляндия, Исландия и Новая Зеландия — по 9,6 балла. Почти половина включенных в список стран (71) набрали менее 3 баллов — в этих странах взяточничество воспринимается как чрезвычайно острая проблема, отмечают эксперты TI. В группу таких стран входит и Россия. В этом году она получила 2,5 балла (127-е место), ее соседи — Гондурас, Непал, Филиппины, Руанда.
…Согласно российскому Уголовному кодексу за дачу взятки дают от 3 до 8 лет, но взяткодатель может быть освобожден от ответственности при доказательстве вымогательства со стороны чиновника или добровольном признании в даче взятки, говорит адвокат Генри Резник. Обычно именно так и происходит, если предприниматель сам рассказывает правоохранительным органам о взятке, ведь «у нас считается, что взяткодатель менее общественно опасен, чем взяткополучатель», отмечает Резник. Людей вынуждают давать взятки, причем зачастую в тех случаях, когда они должны были бы получить от чиновника услугу бесплатно, говорит адвокат Генрих Падва. Преследовать таких людей было бы неправильно, считает он, но оговаривается, что в каждом конкретном случае нужно разбираться отдельно.
В TI также указывают на посредников, которые связывают взяткодателей и взяткополучателей, придавая видимость законности коррупционным сделкам. В России действительно появилось много легальных посреднических фирм, отмечает независимый эксперт по проблемам госуправления Павел Кудюкин. «Они позволяют минимизировать риск, поскольку чиновник берет деньги от хорошо знакомого человека, который не заявит на него в милицию. А согласно исследованию того же "Индема", значительная часть предпринимателей не знают, кому конкретно они платили взятки», — говорит Кудюкин».
Но настоящая бомба взорвалась в этот день на страницах «Российской Газеты»: здесь появилась беседа Андрея Шарова с первым заместителем Генерального прокурора РФ Александром Буксманом, озаглавленная «Ни дать, ни взять»:
«…Как рассказал «Российской газете» первый заместитель Генерального прокурора РФ Александр Буксман, рынок взяток в нашей стране сопоставим с федеральным бюджетом. Он пообещал чиновникам тотальный контроль.
Александр Буксман: В июле 2006 года Генеральный прокурор Юрий Чайка утвердил стратегию работы прокуратуры по противодействию коррупции.
Это не просто очередной план, а принципиально новый подход к проблеме. Впервые речь идет не просто о выявлении преступлений и проверках, как чиновники выполняют закон о государственной и муниципальной службе. Нам предстояло четко определить причины, порождающие коррупцию, выявить пробелы в законодательстве.
…Мы столкнулись с массовым неуважением закона. В общей сложности органами прокуратуры было выявлено 47 тысяч нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе. В результате одних уголовных дел, в которых фигурируют факты коррупции, возбуждено около 600, почти 2 тысячи 700 чиновников привлечены к дисциплинарной и административной ответственности. Я уже не говорю о других формах прокурорского реагирования.
РГ: Какие конкретно нарушения вы обнаружили?
Буксман: Самые разные. Кажется, мы давно должны были забыть, что такое фонды при государственных структурах, которые одаряют чиновников премиями, пособиями и другими благами. Но оказывается, такой фонд существовал при прошлом руководстве Федеральной таможенной службы, и учрежден он был дилерами, работающими на этом рынке. Не изжиты еще и факты оплаты зарубежных поездок таможенных чиновников за счет принимающей стороны, что категорически запрещено и может рассматриваться как завуалированная форма взятки.
Сплошь и рядом ситуации, когда чиновники совмещают государственную или муниципальную службу с работой в коммерческих структурах или являются их учредителями.
…Во многих регионах чиновники чуть ли не в открытую совмещают государственную или муниципальную службу с коммерцией.
Я уже не говорю о повсеместном невыполнении требования закона о подаче декларации о доходах. В Рособразовании, например, на момент проверки декларации не подали около 250 человек - это свыше 70 процентов служащих. Аналогичную картину, правда, в меньших масштабах мы наблюдали в Федеральной таможенной и налоговой службах, Росавиации, Ространснадзоре.
РГ: И чем это грозит чиновникам?
Буксман: Как минимум привлечением к дисциплинарной ответственности, но могут и уволить со службы.
…РГ: Считаете, что чиновники сильно держатся за свои места?
Буксман: По крайней мере по закону назначения на государственные должности должны проводиться по конкурсу.
Но дело даже не в этом. По некоторым экспертным оценкам, объем рынка коррупции в нашей стране сопоставим по доходам с федеральным бюджетом и оценивается в 240 с лишним миллиардов долларов. Размеры взяток доходят до такого уровня, что за год «средний» продажный чиновник может купить себе квартиру площадью в 200 метров. Не случайно президент в своем ежегодном послании Федеральному Собранию назвал коррупцию одним из самых серьезных препятствий на пути развития государства.
…За восемь месяцев нынешнего года правоохранительные органы выявили около 28 тысяч преступлений коррупционной направленности, причем в 9 тысячах случаев речь идет о взятках. Одно из таких дел сейчас расследуется в Краснодарском крае, где местный зам. начальника территориального управления Росимущества обвиняется в получении взятки в 410 тысяч долларов. В Свердловской области двое сотрудников службы судебных приставов прикарманили 700 тысяч рублей, которые они должны были взыскать по решению суда. В Брянской области руководитель межрайонной налоговой инспекции незаконно вернул коммерческой структуре налог на добавленную стоимость в размере 2,5 миллиона рублей.
…РГ: Чтобы прокуратура могла эффективно вести борьбу с коррупцией, она сама должна иметь как минимум иммунитет от этой заразы.
Буксман: За последние два года к уголовной ответственности привлечены 16 сотрудников прокуратуры. Многие отправлены в отставку. В Генеральной прокуратуре создано Главное организационно-инспекторское управление, которое в том числе занимается и проверкой сигналов, поступающих на наших сотрудников. Так что мы своими кадрами занимаемся всерьез».
В тот же день по проблеме коррупции высказался в эфире радиостанции «Эхо Москвы» научный руководитель государственного университета Высшая школа экономики Евгений Ясин:
«…Это очень опасно, это означает, что практически любые действия, которые предпринимает правительство, если они не подкреплены сильной волей президента, какими-то силовыми методами специально отобранных людей, эта центральная власть ничего не может сделать. Все его усилия тонут в продажности. Это гибель государства.
…Оценка 240 млрд. - это очень много, миллиардов долларов, такую цифру назвал, по-моему,… Прокурор Буксман. До этого, в прошлом году, Георгий Александрович Сатаров проводил исследование, фонд «Индем», он заявил цифру деловой коррупции на уровне 340 млрд. долларов, еще на 100 млрд. больше, я тогда усомнился, я спрашивал Георгия Александровича, проверяли ли они другими методами и т.д. Видно, с тех пор проверили. Все-таки, все-таки это большая цифра очень, но есть еще у Сатарова такой интересный момент, то, что они выявили, это то, что склонность к даче взяток и количество данных взяток сокращается. Это говорит о том, что размер взятки растет, взятки концентрируются в определенных, на определенных каналах. А в других местах они несколько сокращаются.
…Это результаты исследования, прошлогоднего исследования фонда «Индем». Я ищу что-нибудь положительно в том, что происходит, для того, чтобы все-таки у наших сограждан была вера в то, что мы можем изменить ситуацию. Но единственное, на что я хотел бы обратить внимание, это на то, что это именно требует участия не только начальства, ведь у нас какой подход, с коррупцией обязано бороться начальство, которое тем более командует всеми чиновниками, которые берут взятки. В действительности, это не только дело, не только дело правительства, не только дело руководства страны, это дело граждан. И с чем это связано, дело в том, что если вы хотите победить коррупцию сверху, то вам это никогда не удается. Например, начали проводить административную реформу. Это вообще-то нужное дело, и одна из задач заключалась в том, чтобы победить коррупцию. Но успехи, как мы видим, близки к нулю, объясняется, на мой взгляд, это все очень просто, дело в том, что странным образом коррупции нет в демократических странах. А в странах, которые опираются на бюрократическую систему управления и не допускают систематического общественного контроля со стороны своих граждан за деятельностью чиновников, сталкиваются с коррупцией.
…Сегодня Сергей Леонидович Доренко приводил данные относительно исследования, рейтинга Transparency International, которая поставила Россию на 127 место из 163 стран по уровню коррупции. И это показатель именно терпимости к коррупции, это называется, по отношению, по восприятию коррупции. Восприятие коррупции - это как раз показатель такой, чем ниже место мы занимаем, это означает, что мы более терпимо относимся к коррупции. В данном случае, рассуждения очень часто такие, хорошо бы, ее не было. Но если я не имею возможность дать взятку, а чиновник боится у меня ее взять, то я никогда не могу рассчитывать на то, что мое дело будет продвинуто. Оно будет вязнуть и вязнуть и вязнуть и т.д. И эти суждения не лишены оснований. До некоторого времени, по словам того же Сатарова, они опирались на то, что российские чиновники, беря взятки, проявляли определенную своего рода порядочность, потому что они выполняли или старались выполнять свои обязательства. Уровень выполнения обязательств, скажем, в 90-х гг. по даче взяток оценивался где-то порядка 80%. Но сейчас, как сказал мне Георгий Александрович, это где-то 30-40%. Значит, это свойство обязательности в значительной степени утрачено, и теряет смысл рассчитывать на то, что если вы дали взятку, вы можете рассчитывать на то, что ваше дело будет продвинуто. Не нужно давать взяток, нужно стараться этого избегать и относительно к этому нетерпимо. Это залог успеха».
Последний материал, на который мы хотели бы обратить внимание, -редакционная статья «Доля государства», опубликованная 8 ноября в «Ведомостях»:
«…Напомним, что в 2000-2004 гг., в годы первого президентского срока Владимира Путина, когда доля государства в экономике уменьшалась, коррупция хоть и незначительно, но снижалась: в 2000 г. по индексу TI Россия получила 2,1 балла, в 2004 г. — 2,8 балла (по методологии TI чем ближе оценка к нулю, тем выше уровень коррупции). Но начиная с дела ЮКОСа, которое, кстати, совпало с яркой антикоррупционной акцией — борьбой с «оборотнями», государство начало расширяться, что не прошло незамеченным ни для экономики, ни для показателей коррумпированности. Уже в 2005 г. восприятие коррупции практически вернулось к уровню 2001 г. (2,4 балла).
…По оценкам фонда «Индем», в 2005 г. объем коррупционного рынка превысил $300 млрд. Многие эксперты подвергают сомнению методологию «Индема», но замгенпрокурора Буксман опирается на сравнимую оценку — объем взяток достигает $240 млрд в год. Этот рынок огромен, и бюрократия как бизнес агрессивно расширяется. Многие согласны с тем, что коррупция — это проблема: летом этого года 50% россиян считали коррупцию главным препятствием на пути экономического подъема («Левада-центр»). Но для такого же числа граждан коррупция — это решение проблем: 55% граждан давали взятки (ВЦИОМ).
Рынок услуг государства — монопольный, и потому его агенты могут и навязывать сами услуги, и вымогать нужную плату. А число агентов бурно растет. В 2002 г. в России было 1,1 млн чиновников, в 2005 г. — уже более 1,5 млн. Неэффективность госаппарата вместе с ростом его размеров и есть причина увеличения уровня коррупции.
Помимо увеличения своей доли за счет слияний и поглощений (по данным агентства Mergers.Ru, в 2005 г. государство накупило активов на $17,4 млрд, или около 30% всего российского рынка M&A за тот год), власти усиливают и косвенное влияние — через регулирование. Текущий год ознаменовался укреплением Росприроднадзора и Роспотребнадзора. Параллельно усилению государства росла и численность госаппарата, и престижность чиновничьей работы. Майский опрос выпускников МГУ им. Ломоносова показал, что 30% студентов хотят поступить на государственную службу и лишь 15% готовы заниматься собственным бизнесом».
Мы опустили целый ряд статей, также вышедших в эти дни, а потому скажем в заключение: не раз и не два журналисты и эксперты обращали внимание на то, что ближайшим соседом России в рейтинге восприятия коррупции оказался Гондурас. Это соседство их очень обижало. Увы, если хотите уйти от Гондураса, ведите себя по-иному – другого пути нет.

Никитченко Алексей Анатольевич
Ильинов Евгений Викторович
Учебник "Национальная экономика"
Литературный совет
Семинар «Использование модели стандартных издержек как инструмента сокращения административных издержек».

Поделиться

Подписаться на новости