Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

В результате недавней авиакатастрофы погибли наши друзья и коллеги.
Для поддержки семей погибших публикуем номера банковских карт.

Банковская карта супруги Алексея Никитченко: 4622 3530 1913 3381
Карта ВТБ-24, Анна Никитченко.

Банковская карта супруги Евгения Ильинова: 4627 2914 7928 2832
Райффайзенбанк, Марьяна Зазулина.

Зачем нужны госкорпорации

Спор о том, нужны ли экономике страны многочисленные государственные корпорации, идет уже достаточно давно. Мы выбрали для обзора лишь несколько статей, появившихся в российских СМИ в последнее время.
Начать нам хотелось бы с опубликованной еще 27 августа в «ведомостях» статьи директора департамента стратегического анализа компании «ФБК» Игоря Николаева «Госкорпорации: Иные общественно полезные»:
«Сегодня госкорпорации — это панацея от всех бед. С их помощью можно и обеспечивать повышение конкурентоспособности экономики (Внешэкономбанк — май 2007 г.), и развивать нанотехнологии (Российская корпорация нанотехнологий — июль 2007 г.), и реформировать ЖКХ (Фонд содействия реформированию ЖКХ — июль 2007 г.), и обеспечивать надежность системы страхования вкладов (Агентство по страхованию вкладов — январь 2004 г.), а также готовиться к Олимпиаде.
…Откуда такая привязанность к этой организационно-правовой форме?
…Это замечательная организационно-правовая форма! (Появилась она в законе «О некоммерческих организациях» в 1999 г.) Ее ключевое свойство: имущество, которое Российская Федерация передает государственной корпорации, становится собственностью корпорации. Такое вот неокапиталистическое разгосударствление получается.
Появилась новая форма собственности. Политэкономам от этого признания может сделаться нехорошо. Как это: есть государственная, есть муниципальная, есть частная формы собственности, а тут — госкорпоративная. Но факт есть факт: соответствующая норма закреплена в ст. 7.1 федерального закона «О некоммерческих организациях».
Государство может назначать руководителя госкорпорации, создавать наблюдательный совет и т. п., но собственность, которую оно передает в эту структуру, ему больше не принадлежит. И вот здесь возникает фундаментальное противоречие: собственник — госкорпорация, но собственник не назначает руководителя организации.
…Нас уверяют, что с точки зрения контроля за собственностью и средствами все будет только лучше. Заметим, что стоимость передаваемого имущества уже исчисляется сотнями миллиардов рублей. А суммарный объем средств скоро будем мерить триллионами рублей — так же, заметим, как и объемы доходов и расходов федерального бюджета.
Казалось бы, какие проблемы? У нас для этих целей есть Счетная палата РФ. Законодательно закреплено, что главный орган государственного финансового контроля должен осуществлять контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, определять эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности.
Но в случае с госкорпорацией средства являются государственными, а собственность — федеральной только до момента передачи их в корпорацию. Далее это уже не государственное, а госкорпоративное. Получается, что рассчитывать на Счетную палату здесь с формально-юридической точки зрения не приходится.
Еще одна проблема — функции госкорпораций. Определено, что они создаются для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций. Примерно понятно, что такое социальные и управленческие функции. А вот «иные общественно полезные»? Что это такое? Не трудитесь искать ответ в нашем законодательстве, никакой определенности на этот счет там нет. А это означает, что госкорпорации у нас могут быть какие угодно.
…Первым в ряду госкорпораций образца 2007 г. стоит Внешэкономбанк, ставший несколько месяцев назад Банком развития. Институт развития этот, что и говорить, нужен нашей экономике. Только вот вопрос: почему все ведущие зарубежные банки развития, на которые так много было ссылок при обновлении статуса ВЭБа, созданы в форме акционерных обществ?
…Если продолжить тему зарубежного опыта, то стоит вспомнить, что за границей попытки идти «госкорпоративным» путем остались в далеком прошлом. Во всяком случае, в развитых странах. В Великобритании, к примеру, госкорпорация была некогда выбрана в качестве организационно-правовой формы для отраслей промышленности, подвергшихся национализации. И существовала она там с 1945 г. до начала 80-х.
…Но все они остались лишь историей, поскольку в итоге привели к большим проблемам с построением эффективной системы управления.
Зарубежный опыт важно вспомнить еще и в связи с упоминавшейся проблемой законодательной неопределенности общественно полезных функций. В Европе, к примеру, перечни соответствующих видов деятельности включают оказание помощи беженцам, благотворительность, защиту гражданских прав и прав человека, защиту прав потребителей, защиту окружающей среды и т. п.
…Как же действительно ласкают слух эти слова — «государственная корпорация». Корпорация в обыденном представлении — это не просто какая-то хозяйствующая структура, это что-то качественно иное, более мощное. А уж если корпорация еще и государственная, получается мощь вдвойне.
…Уверен, что далеко не все крупные чиновники понимают, что государственной такая структура может называться весьма и весьма условно. А граждане в массе смысла слова «государственная» не понимают тем более. Не будут же они штудировать федеральный закон «О некоммерческих организациях».
Вспоминается мне в этой связи 2000 год, когда в тогдашнем МПС России готовили документы о создании теперь уже всем привычного ОАО «РЖД». Помню, как сильно удивился на одном из заседаний рабочей группы покойный теперь Николай Аксененко, человек достаточно профессиональный, узнав, что собственность в создаваемом 100%-ном государственном акционерном обществе будет принадлежать не государству, а этому самому акционерному обществу. Государство же будет только владеть пакетом акций.
Не будет ли таким же откровением для некоторых и сегодня узнать, что те полтриллиона с лишним рублей, которые мы вкладываем в уже созданные в 2007 г. госкорпорации, тоже не будут государственными? И государству в этом случае даже пакеты акций не будут принадлежать, как в случае с государственными акционерными обществами.
…Госкорпорация — внутренне противоречивая форма, нормативно не слишком определенная и потенциально опасная для бюджета. Слух это словосочетание «государственная корпорация», может, и ласкает, но, как заметил еще несколько веков назад французский писатель Франсуа Фенелон, «слишком красивые слова вызывают недоверие».
Через месяц, 27 сентября в «Коммерсанте» появилась статья Елены Киселевой и Алексея Екимовского «Минтранс вышел на большую дорогу»:
«В ближайшее время в России может появиться еще одна госкорпорация – «Автодор».
…«Речь идет о структуре, которая займется модернизацией дорог федерального значения на условиях концессионных соглашений и переводом их в режим платных»,- говорит собеседник Ъ в Минтрансе. По его словам, на днях концепция создания госкорпорации под условным названием «Автодор» легла на стол министра транспорта Игоря Левитина. Предполагается, что в течение двух недель документ будет доработан, после чего министр представит его Владимиру Путину. Если тот концепцию одобрит, законопроект по созданию «Автодора» может быть внесен в Госдуму до конца года.
Протяженность российских дорог - 1,145 млн км, из них федеральные трассы - 47 тыс. км. К 2020 году протяженность последних будет удвоена. По данным Минтранса, средняя стоимость погонного километра федеральной трассы - $3,5 млн, то есть общий бюджет строительства - $164,5 млрд. Источник Ъ, близкий к министерству, уточняет, что стоимость километра постоянно растет и сейчас затраты на федеральные трассы до 2020 года оцениваются в $250 млрд.
Другой источник Ъ в Минтрансе утверждает, что за образец разработчики документа взяли законопроект о Госкорпорации по строительству олимпийских объектов («Олимпстрой»). По его словам, созданная «с нуля» дорожная госкорпорация станет эксплуатантом части платных дорог, а также будет привлекать подрядчиков из числа участников рынка для ремонта и содержания трасс. Кроме того, «Автодор» в качестве агента государства займется заключением концессионных соглашений с частными инвесторами, которые впоследствии станут владельцами построенных и отремонтированных на их деньги автотрасс. Сейчас заключение концессионных соглашений входит в компетенцию Росавтодора. Предполагается, что к 2010 году большая часть полномочий последнего перейдет к «Автодору», усилиями которого к 2012 году дороги федерального значения будут приведены в порядок. Госкорпорация будет распоряжаться финансированием федеральных трасс - как государственным, так и частным. …По сути, госкорпорация является госкомпанией с особым статусом. Создаваемые специальным законом госкорпорации выведены из-под прямого контроля правительства РФ, их руководителей назначает лично президент, прибыль может не подлежать распределению, правила раскрытия информации менее жесткие, чем для ОАО.
Минтранс начал активное лоббирование введения платных автодорог еще в середине 2004 года. По мнению чиновников, только так можно решить проблему тотального недофинансирования дорожной отрасли. По оценкам Росавтодора, на содержание и ремонт дорог нужно ежегодно как минимум 100 млрд руб., реальные же объемы финансирования вдвое ниже.
…Несмотря на отсутствие законодательной базы, первые проекты платных автодорог уже определены. Это большая часть федеральной автотрассы М-4 «Дон», скоростная автомагистраль Москва-Санкт-Петербург (включая подъезд к аэропорту Шереметьево), Центральная кольцевая автодорога Московской области (ЦКАД) и соединительная автомагистраль от МКАД в районе транспортной развязки с Молодогвардейской улицей до автомагистрали М-1 Москва-Минск (в объезд города Одинцова). Общая стоимость проектов - 190 млрд руб.
Эксперты согласны, что в нынешнем виде Росавтодор справиться с поставленными задачами не в состоянии.
…Но у экспертов нет уверенности, что новые предложения Минтранса приведут к желаемым результатам. Глава исследовательского агентства Infranews Алексей Безбородов полагает, что «если у новых лиц в госкорпорации останется прежний подход к дорогам - ремонтировать, а не строить, то половина инвестиций исчезнет, а дороги останутся такими же».
1 октября «Ведомости» помещают статью партнера адвокатского бюро «Вегас-лекс» Альберта Еганяна «Право на госкорпорацию»:
«В деловых и административных кругах все более активно обсуждают целесообразность внедрения в оборот такой нестандартной формы юридического лица, как госкорпорация. За последние полгода в России уже появилось несколько таких компаний, обладающих весьма значительными полномочиями и капиталами…
…В ряде капиталоемких отраслей, относящихся к сфере ведения федеральных властей, весьма предметно осуществляется подготовка к созданию еще четырех-пяти госкорпораций.
Не является ли организационная форма госкорпорации чрезмерным вмешательством государства в экономику, да еще и в более гипертрофированном виде, чем ранее?
В последние годы отечественные власти были озабочены наведением порядка в процедурах бюджетного финансирования. В период 2000-2006 гг. подобная логика действий была более чем обоснованна. После того как ситуация стабилизировалась, выяснилось, что созданная система в достаточной степени эффективна лишь в части соблюдения элементарного порядка при распоряжении бюджетными средствами.
Однако на настоящий момент в государственной политике преобладает логика инновационного и инфраструктурного прорыва, с помощью которого правительство рассчитывает снять страну с нефтяной иглы и начать формирование новой структуры экономики.
…Предыдущая система, стабилизировавшая госфинансы, создавалась не один год, доказала свою относительную эффективность, и было очевидно, что она не должна изменяться под потребности ряда «экспериментальных» проектов. В этот момент из пыли и вынули на свет внедренную в законодательство еще в 2003 г., причем для совершенно иных целей, конструкцию госкорпорации. Поскольку каждая из них учреждается «именным» федеральным законом, можно констатировать их некий исключительный статус в системе отечественного права. Предполагается, что госкорпорации могут стать ключевыми «точками прорыва» в отечественной экономике именно потому, что на них не будут распространяться традиционные ограничения сложившейся системы госфинансов.
…Сложившееся мнение о том, что госкорпорации — это очередное увеличение трат бюджета, стоит признать во многом необоснованным.
…На первый взгляд может показаться, что создание госкорпораций весьма коррупционноемкая инициатива. И на деле вопросы открытости, прозрачности деятельности стоят перед госкорпорациями весьма остро. В данном случае очевиден плюс «индивидуального» закона: в нем можно и нужно не просто устанавливать нормы транспарентности, но и делать их более жесткими даже по сравнению с обычными акционерными обществами.
Кроме того, государству необходимо не только создать «точки прорыва» в отечественной экономике, но и мобилизовать частный капитал, который мог бы сотрудничать с государственным на вполне рыночных началах, но в направлениях, определяемых властями. В текущих условиях государство не имеет прямых механизмов, позволяющих реализовать подобную задачу. В отличие от ФГУПов — традиционных распорядителей ФЦП — госкорпорации должны оказаться более эффективными участниками рынка в финансовой части, поскольку имеют право привлечения отечественных и иностранных кредитов, получения гарантий и выпуска облигаций. Госкорпорации окажутся и более предпочтительным партнером для частного бизнеса, так как имеют возможность не только выстраивать отношения по схеме «заказчик — исполнитель», но и совместно реализовывать различные проекты, основываясь в том числе и на инструментарии государственно-частного партнерства.
В принципе, отечественная законодательная конструкция исходит из того, что государственные корпорации могут создаваться в любых значимых индустриях, где широко представлен государственный интерес. …Исключительность учреждения госкорпорации «именным» законом, кроме плюсов, имеет оборотную сторону. Во-первых, госкорпорации не вписаны в действующую правовую систему. Учреждение любой госкорпорации приводит к необходимости внесения изменений в ряд законов и нормативных актов. При этом большинство госорганов, консультантов и потенциальных коммерческих партнеров не только не разбираются в специфике этой организационной формы, но и относятся к ней весьма настороженно, что будет приводить на первых порах к сложностям при вхождении госкорпораций в коммерческие и административные правоотношения. Во-вторых, не до конца понятно, в какой мере передается государственный мандат в управление таких корпораций, какие конкретно у них полномочия выступать от имени государства и в каких случаях. В-третьих, законы о всех госкорпорациях проходили различные согласования и утверждения в весьма сжатые сроки, значительное количество важных деталей в них опускалось со ссылками на дальнейшее урегулирование либо правительством РФ, либо высшими органами управления. Это также будет существенно увеличивать количество противоречий в правовом статусе госкорпораций, а в дальнейшем приведет к необходимости корректировки законов об их создании.
В любом случае, по нашему мнению, на настоящем этапе развития экономики страны у нас нет иного, менее рискованного способа ответить на вызовы и потребности инфраструктурной и инновационной модернизации. …Подобные процессы будут происходить в любом случае, если с государственной повестки дня не будет снят вопрос об изменении структуры отечественной экономики. Мы с вами станем свидетелями результатов и выводов уже через несколько лет».
В тот же день в журнале «Эксперт» (№36) была опубликована статья Александра Привалова «О госкорпорациях»:
«В понедельник 10 сентября премьер Фрадков публично критикует идею создания госкорпорации «Ростехнологии» на базе компании «Рособоронэкспорт», хотя проект такого закона уже поступил в правительство из администрации президента. Да и вообще, говорит Фрадков, надо «осторожнее создавать» госкорпорации (ГК), «чтобы были плюсы, а не наоборот». В среду 12 сентября Фрадков подаёт в отставку, и отставка тут же принимается. Кроме Фрадкова, идею создания ГК «Ростехнологии» не одобряет министр Греф — в состав нового кабинета не берут и его. Всё это перестаёт казаться случайным совпадением в среду 26 сентября, когда президент — уже не через правительство, а от собственного имени — вносит проект закона о создании этой ГК в Думу.
…До последнего времени на практике ГК почти не встречались, но сейчас как прорвало: менее чем за год такие структуры созданы в авиа— и судостроении, атомной энергетике и на финансовом рынке (Банк развития), по нанотехнологиям и по ЖКХ.
…Законопроекта по «Ростехнологиям» пока нет ни в одной публичной базе, и судить о нём можно только по пересказам. Говорят, корпорации будет принадлежать сам «Рособоронэкспорт» — и все компании, которыми он владеет. К 2012 году большая часть этих компаний выйдет на IPO. Глава «Рособоронэкспорта» Чемезов, рассказывая о будущей ГК, выражается так: «Госкорпорация — это надёжная узда, сдерживающая рыночную стихию в погоне за сверхприбылями даже в ущерб стратегическим интересам страны». В какой степени создание этой ГК воскресит отечественное машиностроение, сегодня судить трудно (с АвтоВАЗом у Чемезова пока не очень получается), — но я, собственно, сегодня даже не об этом именно примере, а о вдруг разбушевавшейся моде. Как-то вдруг ужасно много у государства оказалось «общественно-полезных функций», ради осуществления которых нужно обособить кучку (кучу — кучищу) госсобственности и вывести её из-под контроля правительства.
…Вот смотрите: обещанный в новом правительстве комитет по рыболовству ещё и не создан, но его предполагаемый начальник уже вовсю рассказывает, какую он из этого комитета замутит ГК. Там в дополнение к обычным прелестям (вы можете себе представить некоммерческое океанское рыболовство? и я не могу) намечено совсем уж чудо: эта его рыбная ГК будет управлять госактивами в промысловом флоте — и сама же будет распределять квоты на вылов в нашей экономической зоне. Говорите, сейчас в отрасли коррупция? Это вы ещё не видели нашего завтра!
…В этом ведь всё и дело. Идейной основой несуразно нарастающего вала госкорпораций служит неколебимая вера в то, что частный капитал в принципе не способен работать на государственный интерес, на благо большинства населения страны. Эта вера так явно нелепа, так очевидно опровергается взглядом на любой бок глобуса, что вслух её обычно не исповедуют, но зато действуют в полном с ней согласии. Россия утратила позиции в океанском рыболовстве? Создадим Государственную Корпорацию! В стране очень уж нахально пилят бюджеты на дистрибуции лекарств? Создадим Другую Государственную Корпорацию! С каждым годом всё хуже дела с автомобильными дорогами? Даёшь Ещё Одну Государственную Корпорацию!
…Нормальный человек скажет: позвольте, за каким чёртом нужна единая — пусть хоть трижды государственная — корпорация для решения сугубо локальных задач? Почему флотилия у берегов Гренландии и флотилия в Японском море, строительство дороги под Тулой и дороги под Хабаровском, доставка инсулина диабетикам в Чите и диабетикам в Брянске должны управляться из одних кабинетов? Да как же вы не понимаете, внушают нам: это же всё — государственные проблемы, а значит, и решать их должны государственные структуры. Делать региональные, например дорожные, госфирмочки, которые будут передавать заказы настоящим дорожникам за откат 30–40 процентов, — и весьма неприлично, и не весьма доходно. А вот залудить всероссийского некоммерческого монополиста — и выглядит гораздо пристойнее, и деньги там закрутятся совсем другие, вполне уже политические…
Во всём этом — даже если отвлечься и от гигантских рисков масштабного воровства, и от сомнений в эффективности каждой отдельной ГК — по меньшей мере две серьёзнейшие проблемы. Первая: если каждая госкорпорация будет «сдерживать рыночную стихию» в соответствии со своими представлениями о стратегических интересах России, хорошо ли получится? А если они для пущего оной стихии сдерживания учредят (подчёркиваю: вне правительственного контроля) какой-либо симулякр Госплана, не станет ли ещё хуже?
Вторая: преувеличивать вероятность разного рода сложностей при трансфере власти в 2008 году не следует, но и недооценивать её нельзя. Только что все до единого аналитики указали на важность сильного правительства на этапе передачи власти. А как скажется на этом важном факторе столь быстрое возникновение целого архипелага островов полугосударственной собственности, уплывших из-под власти правительства? И как скажется на стабильности при смене президента появление когорты глав госкорпораций — влиятельных лиц, лично президентом назначаемых?».
Наконец, 3 октября грянул гром: против госкорпораций выступил глава экспертного управления при президенте Аркадий Дворкович. Из всех материалов, посвященных этому событию, мы обратимся к статье «Госкорпорация – мать порядка» опубликованной в этот день «Газетой.Ru»:
«В высших эшелонах власти началась дискуссия о структуре экономики, которая достанется будущему президенту.
…«Чрезвычайно опасной вижу моду на государственные отраслевые корпорации, которые предлагается создавать», – заявил руководитель экспертного управления при президенте РФ в среду на III ежегодном форуме крупного бизнеса России. По мнению Дворковича, госкорпорации вредят экономическому росту страны, замедляя его и препятствуя развитию частного бизнеса. Исключение он готов сделать лишь для Банка развития и Агентства по страхованию вкладов, оказывающих публичные услуги.
Но корпорации, отвечающие за отдельные отрасли (рыболовство, лекарства, авиастроение), «это путь к тому, чтобы рост в российской экономике обнулился», убежден Дворкович.
Есть два пути развития экономики, объяснил президентский эксперт: первый подразумевает господство государственных корпораций, пользующихся множеством льгот. Во втором варианте превалируют частные компании, а «государство будет заниматься своими функциями по защите прав собственности и снижению административных издержек». По словам Дворковича, большинство людей, управляющих государством, понимает необходимость развития по второму пути. Но проводимая правительством политика доказывает обратное.
…О возможном изменении структуры правительства в этом направлении высказывались и президент Владимир Путин, и премьер Виктор Зубков. В частности, президент откровенно признал неэффективность заимствованной у других стран нынешней трехуровневой структуры правительства в российских условиях. «Мы создали такую систему управления на уровне правительства <...>, где министерства являются методическим центром, а ряд других структур занимается либо субстантивной работой, либо контрольными функциями. В течение последних трех с лишним лет стало ясно, что это для нашей действительности неэффективная модель», – заявил недавно Путин на встрече с участниками дискуссионного клуба «Валдай». Как именно будет трансформироваться правительство, пока не ясно, но чиновники все более определенно говорят именно об усилении роли госкорпораций.
…Президент пока однозначно не высказал своего отношения к проблеме. Однако тот факт, что недавно назначенный Виктор Зубков открыто говорит о необходимости создания госкорпорации, позволяет экспертам предположить, что это установка президента. Именно поэтому, по мнению аналитиков, критиковать создаваемые структуры сейчас никто не будет.
…Начальник аналитического отдела ИГ «ВИКА» Алексей Павлов, вспоминая историю самой концепции госкорпорации, говорит, что такая идея появилась как вариант спасения для нашей авиационной промышленности. «Однако после создания ОАК госкорпорации стали расти как грибы после дождя. Сейчас считается, что если в некой отрасли имеются проблемы, то создание ГК автоматически их решит. Не думаю, что это так, – отмечает эксперт. – Нельзя не согласиться с Дворковичем в том, что подобная монополизация препятствует развитию частного бизнеса и конкуренции. Более того, конкуренцию ГК способны полностью уничтожить, а вот даст ли это что-то взамен – не понятно».
…В этой ситуации открытым остается вопрос, почему Дворкович рискнул высказать негативную оценку деятельности ГК. И выражает ли он свое мнение, или это «послание рынку» от президента, одним из советников которого Дворкович пока является»
Видимо, ответом на поставленный вопрос является появившаяся 4 октября на сайте «RBC.Ru» информация по заголовком «В.Путин планирует создать в России атомную госкорпорацию»:
«Президент РФ Владимир Путин внес в Госдуму законопроект "О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
…Создаваемая корпорация станет правопреемником Федерального агентства по атомной энергии (Росатом). С созданием такой корпорации будет завершено выстраивание единой системы управления российской атомной отраслью - ее гражданской и оборонной составляющими.
…Планируется, что к новой корпорации перейдет только часть функций Росатома. В том числе это касается имущественных прав».

Никитченко Алексей Анатольевич
Ильинов Евгений Викторович
Учебник "Национальная экономика"
Литературный совет
Семинар «Использование модели стандартных издержек как инструмента сокращения административных издержек».

Поделиться

Подписаться на новости