Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Сергей Мигин, заместитель генерального директора НИСИПП: Реформа аккредитации на перепутье (часть вторая). Интервью для сайта "Opec.ru" - открытая экономика

«Открытая экономика»

О сложностях процесса реформирования аккредитации, манипуляции терминологией, ведомственном противостоянии и опасности отказа от реформы техрегулирования – во второй части интервью заместителя генерального директора Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) Сергея Мигина

– В первой части интервью Вы говорили, что реформа встречает ожесточенное сопротивление. В чем оно проявилось?

– Сейчас уже, в общем, понятно, что противникам реформы технического регулирования все-таки удалось ее дискредитировать. Новые регламенты не только не сокращают административное бремя, но зачастую даже увеличивают его, вводят избыточные формы оценки соответствия. Приведу реальный пример: месяц назад в Государственную Думу был внесен регламент по упаковке продукции, в том числе пищевой. В тексте регламента нет ни слова о санитарно-эпидемиологической экспертизе, что, вообще говоря, должно означать, что такая экспертиза не нужна. Однако по закону о санитарно-эпидемиологическом благополучии она по-прежнему будет проводиться, а по регламенту будет иметь место еще и обязательная сертификация. В итоге, мы получаем узаконенные, многократно дублирующиеся процедуры и поборы, связанные с ними.

Та же проблема избыточной сертификации, кстати, возникает и в связи с проектом регламента о безопасности пищевых продуктов и многими другими. Еще один пример: одобренный депутатами в первом чтении пакет регламентов по электроэнергетике не сопровождается внесением изменений в закон о промышленной безопасности опасных производственных объектов. Более того, в Думу внесены поправки в закон о техническом регулировании, согласно которым обеспечение промышленной безопасности осуществляется в особом порядке, допускающем возможность ведомственного нормотворчества. Их принятие с учетом существующих нареканий к деятельности Ростехнадзора может поставить крест на модернизации российской промышленности.

Все это создает негативный имидж реформы у сектора производства. А именно малый и средний бизнес был в широком смысле заказчиком реформы, предъявлявшим спрос на техрегламенты. Чтобы избежать дублирования, нужно абсолютно все аспекты прописывать в регламентах, а избыточные нормы убирать из смежного законодательства (кстати, именно поэтому регламент должен все-таки приниматься законом, а не постановлением правительства). Пока же узкие группы специальных интересов умудряются «протаскивать» в регламенты те нормы, которые дискредитируют реформу в глазах общественности. Это серьезная проблема, с которой мы реально столкнулись.

Поэтому в числе первоочередных мер, помимо широкого обсуждения проектов техрегламентов и фокусированной оценки их воздействия на бизнес, значится сокращение обязательной сертификации. Причем останавливаться на достигнутом согласно недавнему решению правительства соотношении декларирования и сертификации – 54% на 46% – ни в коем случае нельзя. Тогда и полномочие по аккредитации окажется не таким привлекательным. Плюс необходимо блокировать попытки вернуть обязательность стандартов и других ведомственных документов. А именно эту цель преследуют сторонники принятия специального закона «О стандартизации». Это возвело бы новые административные барьеры и вынудило малый и средний бизнес уходить в тень. Не очень радужная перспектива, учитывая, что теневое производство только официально зарегистрированных малых предприятий в прошлом году составило 1,7 трлн рублей, а с учетом микробизнеса – до 3 трлн. рублей.

– Складывается впечатление, что реформой никто особенно не хочет заниматься. Как в этом случае быть с модернизацией, курс на которую мы провозгласили?

– Линия критики реформы технического регулирования понятна, а беспокойство обоснованно – 1 июля 2010 г. заканчивается 7-летний срок, отведенный для ее реализации. За это время принято всего 11 регламентов, в то время как по оценкам специалистов их должно быть несколько сотен. Другое дело – разобраться с причиной. Вопреки расхожей и довольно удобной позиции – обвинять во всех бедах концепцию закона (отказ от нее, якобы, «автоматически» должен решить все беды), – правильнее было бы говорить о сверхрезультативном ее торпедировании. Убежден, что сама конструкция закона в его изначальной редакции была правильной и содержала мощнейший потенциал расчистки бюрократических барьеров (возможно, это ее и подвело). Достаточно посмотреть на принятые несмотря ни на что и очень приличные по качеству техрегламенты по пожарной безопасности, по масложировой продукции, которые на деле ограничивают административный прессинг.

В любом случае, сегодня ситуация с реформой действительно требует скорейшего разрешения. Раздаются призывы вовсе отказаться от нее и вернуться к старой системе нормирования – такой законопроект уже внесен в Госдуму инициативной группой депутатов. Бывшие руководители Госстандарта направили соответствующее обращение президенту. Но этим проблему никак не решить. Возврат к системе, изжившей себя еще к началу 2000-х гг., когда принимался закон о техническом регулировании, невозможен. Нормы уже на тот момент устарели на несколько технологических поколений, и наивно полагать, что сейчас они вдруг сами собой обновятся. В отсутствие реальной заинтересованности бизнеса, это невозможно в принципе. А как у нас пишутся национальные стандарты – мы все хорошо знаем. Причем нарекания есть не только к качеству этих документов, но и к коррупционным попыткам прописать в них интересы отдельных компаний. Неудовлетворительно работают и технические комитеты. Только по официальным оценкам Ростехрегулирования, треть из них – «мертвые».

Иными словами, модернизация и устаревшие подходы к стандартизации – вещи несовместные.

– Что же следует предпринять, пока не закончился переходный период?

Реально нужно сделать две вещи. Первое. Ускорить процесс принятия первоочередных регламентов и предусмотреть возможность прямого использования норм регламентов, принятых в странах Таможенного союза, ЕврАзЭС, Европейских директив, наконец. Естественно, это нужно делать очень аккуратно, не забывая об интересах национальных производителей. Второе. Необходимо перенести «штаб» реформы в орган, максимально свободный от конфликта интересов, которым могло бы стать Минэкономразвития. Это прописная истина – никакая реформа не сдвинется с места до тех пор, пока она будет осуществляться руками тех, кто в ней искренне не заинтересован. Возложение же перезапущенной реформы техрегулирования на плечи ведомств, успешно саботировавших ее все предыдущие годы и фактически заведших в тупик, с высокой степенью вероятности будет означать окончательные «похороны».

– Давайте вернемся к аккредитации. Вы говорили, что Ростехрегулирование, предлагая создать единый орган по аккредитации, ссылается на международный опыт. Какие именно страны ведомство ставит в пример? Действительно ли система аккредитации, подчиненная единому органу, действует открыто и эффективно?

– Сторонники единого органа аккредитации ссылаются, прежде всего, на опыт ЕС, где на уровне национальных государств, в соответствии с директивой 2008 года, создаются единые органы по аккредитации. Но не стоит забывать, что национальные государства ЕС по большей части относительно невелики, притом, что в Евросоюзе в целом будет функционировать множество органов по аккредитации. Кроме того, на пути негативных проявлений монополизации в аккредитации встает механизм паритетной оценки, о котором почему-то вспоминать не любят. А зря. Национальные органы не считаются удовлетворяющими презумпции соответствия требованиям директивы до тех пор, пока они не пройдут процедуру регулярной оценки со стороны органов по аккредитации других стран. А заявитель может в ряде случаев получить аккредитацию в национальном органе другого государства.

Без учета этих обстоятельств мы получаем откровенное передергивание и манипулирование «международным опытом», который в России мало кто изучал. Ситуация типичная для дискуссии вокруг такого непростого вопроса. Кстати, в США органов по аккредитации много, причем, есть как государственные, так и негосударственные.

– Иными словами, Вы считаете предложение о создании единого органа по аккредитации абсолютно неприемлемым?

– Это не совсем так – компромисс можно найти и здесь. В частности, если все-таки будет принято решение о создании единого органа, он не должен иметь никакого отношения к Ростехрегулированию. Его можно сформировать, например, на базе Торгово-промышленной палаты (ТПП). Дело в том, что даже формально Ростехрегулирование (либо так или иначе связанная с ним структура) не может взять на себя функции единого органа. Хотя бы потому, что в его системе до сих пор имеются подведомственные центры стандартизации, метрологии и сертификации (ЦСМ), которые осуществляют испытания и измерения. Европейская Директива, на которую так любят ссылаться в Ростехрегулировании, прямо говорит, что орган по аккредитации не должен быть связан финансово и управленчески с органами, осуществляющими оценку соответствия, в частности, с испытательными лабораториями.

– В мире все больше внимания уделяется вопросам взаимного признания результатов деятельности органов по оценке соответствия, и органов по аккредитации. Как в России обстоят дела с этим?

– Ни один российский орган по аккредитации не состоит в международных организациях, результаты подтверждения соответствия не признаются в других странах. Об актуальности вопроса обеспечения взаимного признания свидетельствует то, что он выносился на одно из последних заседаний правительственной комиссии по техническому регулированию. Однако неправильно думать, что как только мы создадим единый орган по аккредитации, он немедленно получит взаимное признание. Чтобы этого добиться, нужно поэтапно гармонизировать требования технических регламентов и стандартов, затем – правила и процедуры оценки соответствия (включая преимущественную замену обязательной сертификации декларированием), после этого – правила и методы испытаний, измерений, исследований, отбора образцов, и только потом – процедуры аккредитации.

– Каков Ваш прогноз относительно дальнейшего развития ситуации вокруг аккредитации? И что, на Ваш взгляд все-таки необходимо делать?

– Необходимо принять Федеральный закон «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия». В той логике, в которой был разработан первый проект пятилетней давности. Это, прежде всего, приведение процедур аккредитации в максимальное соответствие с порядком, предусмотренным законодательством о госконтроле и лицензировании отдельных видов деятельности. В целом, распространение единого порядка аккредитации не только на органы по сертификации и испытательные лаборатории, но и на организации, осуществляющие любые виды экспертиз, оценок и проверок, – это инвариант развития. Рано или поздно неизбежно придется обратиться именно к такой конструкции. Кстати, о справедливости этого тезиса косвенно свидетельствуют новые правила аккредитации граждан и организаций, привлекаемых к проверкам. Соответствующее правительственное постановление появилось в исполнение закона № 294-ФЗ о госконтроле и содержит норму, запрещающую аккредитованным органам вступать в гражданско-правовые отношения с проверяемыми. Сам закон, напомню, устанавливает недопустимость взимания платы за проведение мероприятий по контролю. И инспекционный контроль при аккредитации здесь не исключение.

А если финансирование проводится из средств бюджета, нажиться на бесправном предпринимателе уже не удастся. И чиновники с особо приближенными лицами ожидаемо потеряют к этому инструменту интерес. Что, кстати, подтверждается в частных разговорах. Так что закон об аккредитации очень хорошо укладывается в русло борьбы с «доставшими» уже не только бизнес, но и премьер-министра посредниками. Почему бы и не сделать этот проект «гвоздем» нового пакета, направленного на снижение административных барьеров?

С другой стороны, важно не допустить подмены понятий и собственно законопроектов. Ведь в настоящее время РСПП разработал альтернативный законопроект об аккредитации, который за обильной риторикой о необходимости модернизации системы маскирует хорошо знакомые цели своеобразного захвата регулятора.

На днях стало известно, что Ростехрегулирование отменило свое скандальное постановление об аккредитации (см. первую часть интервью). Однако есть опасение, что пользуясь случаем, Ростехрегулирование вовсе прекратит выдавать аккредитацию. В связи с этим необходимо разъяснить для всех заинтересованных лиц, что отказ в аккредитации в связи с отсутствием внутренней инструкции, нарушает конституционные права заявителей.

Беседовала Анастасия Астахова