Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Об исключении процессов из сферы технического регулирования. Анализ аргументации, законопроектных предложений и последствий их принятия

Национальный институт технического регулирования

Москва, 2007

Одна из главных тем ревизии ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Закон) – радикальное сужение поля реформы за счет ограничения ее нормами, связанными с продукцией, и выведения из нее безопасности производства (процессов). Идея впервые была оглашена Ростехрегулированием около 2-х лет назад, однако в силу слабости позиции и рискованности последствий за все это время на Правительственную комиссию не выносилась, позднее была подана как инициатива РСПП. Соответствующие поправки внесены группой депутатов (№274315-4). В общем виде ограничение по процессам рекомендовано во втором отзыве Правительства РФ от 16.12. 2007 г. на проект изменений в Законе, принятый в первом чтении.

Анализ проекта поправок и сопроводительных материалов показал следующее:

- обоснование предлагаемых изменений построено на вымышленных либо гипертрофированных проблемах, на ложной информации о концепции и нормах Закона и международных соглашений, об отечественном и мировом опыте;

- не просчитаны либо скрыты реальные последствия для развития экономики и техники, условий ведения бизнеса, борьбы с коррупцией и т.п.;

- предложенные формулировки допускают произвольные толкования, вносят внутренне противоречия в Закон, чреваты множественными правовыми коллизиями.

Таким образом, данное предложение концептуально несостоятельно. Оно неправомерно ограничивает предмет реформы, полностью останавливает ее реализацию в отношении производственных процессов, а косвенно – и в отношении продукции.

Анализ проведен Национальным институтом технического регулирования (НИТР) при участии Фонда поддержки законодательных инициатив, Института промышленного развития, а также ряда инициативных групп, созданных предпринимательским и экспертным сообществом в целях разработки технических регламентов.

Суть вопроса и эволюция формулировок

На первом этапе продвижения идеи вопрос ставился кардинально: техническое регулирование распространяется на продукцию, но не на процессы. С учетом жесткой критики и сомнительности такого ограничения были предложены компромиссные формулировки: а) регулирование продукции и «связанных с ней процессов»; б) регулирование продукции «на стадиях ее жизненного цикла».

Во внесенном проекте поправок (№ 274315-4) использована туманная формулировка: «требования к продукции и связанные с ними процессы». Из сопроводительных документов следует, что имеются в виду только те процессы, которые обеспечивают конечные характеристики продукции. При этом исключаются все остальные процессы, включая безопасность производства (работающих, третьих лиц, имущества, среды и пр.), работ и услуг, надежность функционирования сложных технических систем. Кроме того, оговаривается, что Закон не распространяются на «социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные требования в сфере охраны труда».

Общая оценка формулировок

1) Формулировка «требования к продукции и связанные с ними процессы» невнятна, в смысловом отношении не самодостаточна и без дополнительных (за рамками текста Закона) пояснений не воспринимается.

2) Данная формулировка является «калькой» определений, заимствованных из международных торговых соглашений, которые ориентированы на обращение товаров и цели создания единого рынка. Однако эти акты на полное определение предмета техрегулирования заведомо не претендуют1 ; цели и предмет техрегулирования в отдельной стране этими вопросами не исчерпываются и к снижению барьеров в торговле не сводятся. Поэтому механическое перенесение данной формулировки в национальный закон в корне ошибочно. Торговые соглашения не только не исключают регулирования безопасности производства на уровне национальных законодательств, но и специально оговаривают особые (более свободные) условия регулирования процессов, в сравнении с регулированием продукции. При этом проигнорированы определения регламента из документов ИСО/МЭК, не ограниченных целями торговли, а потому не увязывающих техрегулирование только с параметрами продукции2.

3) Данная формулировка оставляет крайне размытой границу между процессами, входящими либо не входящими в сферу техрегулирования. Поскольку продукция может использоваться в производственных процессах (средства производства), неясно, как будут отделяться нормы по эксплуатации оборудования от охраны труда и техники безопасности, нормы по утилизации продукции – от охраны среды и т.д.3 Искусственный разрыв единого нормативного поля приведет к произволу в правоприменении и к конфликту норм, принимаемых независимо друг от друга, на разных уровнях и в разных нормативных системах.

4) Предлагаемая норма об исключении соответствующих аспектов «охраны труда», во-первых, впервые вводит этот термин в текст Закона, а во-вторых, оставляет неясным, какие аспекты охраны труда (кроме перечисленных) в сфере действия Закона остаются. Особо сомнительно выведение из техрегулирования «организационно-технических» и «санитарно-гигиенических» аспектов. При этом из технического регулирования выпадут, например, нормы по шумам, вибрациям, ПДК вредных веществ, температурному режиму и освещенности в рабочей зоне, что абсурдно.

Анализ постановки проблемы (мотивировочной части)

1) Материалы, направляемые авторами ревизии реформы в органы власти, мотивируют исключение процессов недостоверной информацией о том, что в предмет техрегулирования якобы включены все аспекты охраны труда. Уже создано ложное мнение, будто бы Закон распространяется на социально-экономические, медицинские, реабилитационные, лечебно-профилактические и т.п. аспекты. Однако в Законе закрытым списком даны процессы «производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации» (Часть 1 Статьи 1); термин «охрана труда» не употребляется вовсе и по концептуальным соображениям – именно для того, чтобы не создавать предпосылок для расширенного толкования предмета технического регулирования. Ни одна из норм Закона не дает оснований включать в технические регламенты вопросы отпусков, компенсаций, лечебно-профилактических мероприятий, особенностей труда подростков, беременных и пр. При этом единичные ошибки разработчиков регламентов выдаются за «системную ошибку реформы», что является типичным введением в заблуждение.

2) Утверждается также, что Закон предполагает механическое перенесение ведомственных инструкций по технике безопасности в текст федеральных законов. Подобные попытки имеют место в проектах, разрабатываемых под контролем ведомств, заинтересованных в консервации существующей нормативной базы. Однако это делается не в соответствии, а в прямом противоречии с Законом и концепцией реформы. В отношении и продукции, и процессов в технические регламенты включаются только собственно нормы, а не конкретные методы их достижения4 . Для предотвращения механического переноса ведомственных инструкций в регламенты целесообразно не исключать процессы из сферы техрегулирования, а, наоборот, развить и усилить Часть 4 Статьи 7.

3) Также некорректны утверждения о том, что включение в техрегулирование безопасности процессов создает административные барьеры, блокирует инновации и т.д. Все эти барьеры уже введены действующей нормативной базой, которая была и остается обязательной и на пересмотр которой реформа направлена. Выведение процессов из реформы не отменит барьеры, а, наоборот, заблокирует введенный Законом механизм их устранения, законсервирует старые нормы, избыточное регулирование процессов, факторы технологического отставания, заниженной конкурентоспособности, массовой коррупции и т.п.

4) Концепция изъятия процессов построена на ложной информации о мировой практике и сути международных соглашений. Данные соглашения ни в коей мере не ограничивают прав Сторон устанавливать для себя сколь угодно специфические и жесткие нормы в отношении безопасности производственных процессов. Россия, как и другие суверенные государства (включая страны ЕС), имеет полное право регулировать на своей территории безопасность производства в соответствии с особенностями национальных условий и традиций и при этом без нарушения каких-либо международных норм. Данными соглашениями регулируются исключительно вопросы торговли (обращения товаров), но ни в коей мере не ограничивается предмет техрегулирования в целом. Так, Преамбулой Соглашения по ТБТ специально оговаривается право стран-участниц самостоятельно решать вопросы безопасности на национальном уровне5. В полном соответствии с этими принципами регулирование безопасности производства присутствует, например, в евродирективах (которые, будучи документами обязательного применения, в этом плане приравниваются к регламентам). В еще большей степени регулирование процессов присутствует в национальных законодательствах. Более того, в Руководстве по применению директив Нового подхода сказано буквально следующее: «Как правило, странам-членам не разрешается вводить в действие или поддерживать нормативы, предусматривающие более жесткие требования, чем в директиве, за исключением директив, принимаемых согласно Статье 138 Соглашения по ЕС (т.е. директив, направленных на охрану здоровья и повышение безопасности рабочих, особенно в производственных условиях)»6. Соответственно, безопасность производств также регулируется директивами ЕС, непосредственно увязанными с директивами на продукцию7.

Вышесказанное в полной мере относится к явно надуманной проблеме арбитражных процессов. В соответствии с Конституцией РФ, законодательством о международных договорах и Федеральным законом «О техническом регулировании», специально оговаривающим приоритет международных договоров, требования технических регламентов в отношении процессов, не связанных с продукцией, обязательны только на территории Российской Федерации. Поэтому утверждения о том, что наличие в технических регламентах требований к процессам автоматически создает технические барьеры в торговле, абсурдны, а приводимые примеры такого рода исков – заведомо некорректны8 . Если бы сам факт регулирования процессов на национальном уровне мог быть оспорен международным судом в качестве дискриминационной меры в торговле, такого рода претензии были бы предъявлены любой стране уже сейчас и многократно. С точки зрения создания торговых барьеров и применения положений и обязательств многосторонних соглашений не важны юридическая форма и название документа (если он затрагивает сферу применения соглашений). При этом техническими регламентами будут признаны документы, независимо от их названия и того, в рамках ракой отрасли национального законодательства либо ведомственного нормирования они приняты.

Кроме того, арбитражные процессы должны восприниматься как нормальный, рабочий элемент ситуации. Такой процесс отличается от приговора тем, что в нем рассматриваются аргументы сторон и возможны разные решения (например, идеи запрета на лекарства, разработанные с применением некоторых экспериментов на животных). Хотя в настоящий момент претензии в рамках многосторонних соглашений не могут быть нам предъявлены, т.к. Россия не является членом этих соглашений, на будущее необходимо иметь рамочное законодательство в области регулирования процессов. Если техническое регулирование продукции и процессов будет осуществляться на основе различного законодательства, не основанного на общих принципах (например, большое число ведомственных или подзаконных актов, которые могут носить субъективный или противоречивый характер и не будут гармонизированы по принципам или форме), вероятность претензий в отношении соблюдения международных обязательств потенциально возрастет, как и вероятность неблагоприятных решений в случае спора.

5) Консультации с представителями предприятий свидетельствуют, что обещаемое выведение безопасности производства из-под Закона подается как устранение обязательных требований в отношении процессов, а вовсе не как оставление в силе действующей нормативной базы и отказ от ее реформирования. Включение безопасности производства в систему технических регламентов подается как наращивание регулирования, а не как кардинальное сокращение действующей системы норм путем отсева избыточных требований старой нормативной базы. При этом не афишируется, что в случае выведения процессов из-под Закона на ведомственные акты, регулирующие процессы, уже не будет распространяться положение об их отмене после принятия регламентов либо в 2010 г.

Отношение к существующей системе нормативных актов

1) Утверждения о том, что Закон будто бы впервые «распространил» сферу технического регулирования на производственные процессы, явно некорректны. В регулировании продукции и процессов всегда была и сохраняется единая система нормирования, допуска на рынок, государственного контроля и надзора. Эти требования содержатся в единой системе ГОСТов, СНиПов, СанПиНов и т.п., разрабатываются взаимосвязанными дисциплинами, принимаются одними регулирующими органами, контролируются одними надзорами, часто в ходе одних и тех же проверок. Объявлять «системной ошибкой» всю традицию советского и российского технического регулирования, как минимум, некорректно. Наоборот, разрушительна сама идея вывести из единого регулятивного комплекса органично входящие в него вопросы безопасности производственных процессов. Это привело бы ломке единой практики нормирования и контроля, к разрывам между нормативной базой и сложившейся системой институтов правоприменения.

2) Элементы дублирования нормативов в сферах технического регулирования и охраны труда действительно имеют место: перечни нормативных актов по охране труда содержит в основном те же самые ГОСТы, СНиПы, СанПиНы и пр. Однако изъятие безопасности производства из техрегулирования и выведение ее в отдельную область охраны труда контрпродуктивно с точки зрения решения данной проблемы. Такое решение противоестественно разъединит технические аспекты продукции и процессов, органично взаимоувязанные в единой системе техрегулирования, и, наоборот, эклектически соединит в области охраны труда технические требования с не связанными с ними социально-экономическими, медицинскими и т.п. нормами.

3) В этой связи единственно конструктивным является прямо противоположное решение вопроса: последовательное исключение собственно технических аспектов из области охраны труда по мере формирования нового технического законодательства (как это было при разработке водного и градостроительного кодексов).

Международный опыт

Как уже отмечалось, попытки выстроить всю систему техрегулирования в едином государстве по схеме международного торгового соглашения концептуально несостоятельны. В то же время, такого рода попытки противоречат общепринятым и прогрессивным нормам международного технического права, которым Россия обязана соответствовать и которые положены в основу Федерального Закона «О техническом регулировании»:

1) В цивилизованных странах безопасность производства регулируется в первую очередь именно на уровне законодательства. Исключение процессов из реформы приведет к восстановлению ведомственного нормотворчества в регулировании безопасности производства. Россия вновь окажется уникальной страной, в которой безопасность производства будет регулироваться только ведомственными актами.

2) Искусственное разделение регулирования продукции и других технических аспектов деятельности противоречит существующей мировой практике , а также прогрессивным тенденциям и новым подходам, направленным не на разделение, а, наоборот, на комплексную интеграцию всех аспектов регулирования продукции и широкого спектра процессов10 .

3) В развитых странах регулирование безопасности производства со стороны государства имеет тенденцию к сокращению за счет высочайшего уровня развития компенсаторных механизмов – судебной системы, контрактных отношений, страхования, профсоюзной защиты. При этом система государственного регулирования и вышеуказанные общественные институты составляют единый, взаимоувязанный комплекс, работают как «сообщающиеся сосуды». Однако при существующем на данный момент в России уровне судопроизводства, контрактного права, страхования, профсоюзов и социальной ответственности работодателей ограничение государственного регулирования безопасности производства может быть только постепенным. В противном случае будут созданы условия для резкого нарушения баланса интересов работников и работодателей, что чревато негативными социальными последствиями.

Провалы в системе регулирования

Как уже отмечалось, изъятие процессов мотивируется неправомерностью включения в техрегулирование социально-экономических и медицинских аспектов охраны труда. Однако для решения этой ложной проблемы фактически предлагается вывести из предмета реформы и Закона не только охрану труда, но и процессы как таковые, в целом (за исключением их узкой группы, обеспечивающей параметры продукции). При этом не учитывается тот факт, что техрегулирование требованиями к продукции и безопасностью работающих ни в коей мере не исчерпывается. Регулирование процессов также необходимо для обеспечения надежности функционирования сложных технических систем, для обеспечения сохранности имущества и безопасности третьих лиц, для предотвращения технологических отказов, аварий, обрушений, возгораний, массовых отравлений за пределами предприятия и пр. Таким образом, предлагаемое сужение предмета технического регулирования ведет к недопустимым провалам в существующей единой системе – к исключению из нее целых областей регулирования и ряда важнейших отраслей промышленности.

1) Надежность работы целого ряда сложных технических систем, связанных с важнейшими функциями жизнеобеспечения (вплоть до национальной безопасности) гарантируется именно регулированием процессов. Данные процессы составляют отдельную группу, не ограничивающуюся требованиями к продукции либо охраной труда и техникой безопасности. Например, обеспечение электроэнергией жизненно важных объектов в случае аварий, возможность перезапуска таких систем «с нуля» и пр. регулируются именно через нормы по организации процессов. Такого рода нормы всегда реализуют компромисс между желаемым уровнем надежности и приемлемыми расходами на обеспечение данного уровня, а потому являются общественно значимыми и должны регулироваться именно законодательно (подобно статьям расходов федерального бюджета). Исключение данной группы процессов из сферы действия Закона и из реформы, также приведет к консервации системных пороков существующей практики нормирования и контроля в данных областях. Для данной группы процессов будет исключена сама возможность принятия технических регламентов11 , что заблокирует уже начавший работать механизм реформирования действующей нормативной базы, жизненно необходимого для предотвращения критических ситуаций и технологических отказов.

2) Кроме того, в сферу техрегулирования входят процессы, не связанные с требованиями к продукции либо с нормами по охране труда, но обеспечивающие безопасность третьих лиц, имущества, среды и пр. Это, в частности, оговорено целями технического регулирования, установленными Законом. Сюда также относятся основные виды опасностей, предусмотренных Законом: взрывобезопасность и пожарная безопасность, химическая, биологическая, санитарно-гигиеническая, радиационная безопасность на производстве, утилизация отходов и т.д. Причем такого рода требования часто настолько тесно взаимоувязаны с требованиями к продукции или к обращению с ней на этапах жизненного цикла, что разделение этих областей регулирования оказывается противоестественным. Более того, такое разделение чревато конфликтами между однородными либо взаимоувязанными требованиями, которые будут устанавливаться в разных разделах нормативной базы и по разным процедурам, что чревато принятием противоречащих друг другу норм.

3) Исключение безопасности производства приведет также к выпадению из техрегулирования и проводимой реформы целых отраслей, в которых основные риски связаны не с продукцией, а с процессами, обеспечивающими надежность функционирования сложных систем или безопасность производства. Причем это затронет отрасли бюджетообразующие и наиболее критичные с точки зрения технического регулирования: нефтегазовый и топливно-энергетический комплексы, металлургию и горнодобывающую промышленность, транспорт, связь и пр.12

Внутренние противоречия предлагаемой концепции и формулировок

1) Как выяснилось, предлагавшееся на начальных этапах полное исключение процессов невозможно даже при ограничениях, заимствованных из торговых соглашений. Поэтому авторам ревизии Закона пришлось оставить в сфере его действия такие обеспечивающие характеристики продукции процессы, как производство, эксплуатация, утилизация и пр. Но поскольку многие виды продукции сами являются средствами производства, граница между процессами, входящими или не входящими в сферу действия Закона, оказывается крайне размытой . Например, теоретически, юридически и практически невозможно отделить нормы по эксплуатации, например, станков, технологических линий и т.п. от технических аспектов охраны труда, вопросов техники безопасности и т.п. Точно так же непонятно, каким образом и во имя чего будет отделено регулирование утилизации оборудования, его расходных и заменяемых элементов (требования к продукции) от регулирования утилизации иных производственных отходов (требования к процессам). Также неясно, как будут называться новые области регулирования, которые предположительно возникнут в результате такого разделения.

2) В предложенных поправках сфера действия Закона ограничивается в соответствии с общей идеей выведении производственных процессов из сферы техрегулирования (Часть 1 Статьи 1)14 . Однако в том же проекте поправок (Статья 2) даются определения понятий «техническое регулирование» и «стандарт», в которых вышеуказанное ограничение процессов распространяется только на обязательную область (регламенты), тогда как в добровольной области (стандарты) данное ограничение не вводится и оставлена полная трактовка процессов из ныне действующей редакции Закона15.

Если это сознательная позиция (а именно эта схема регулярно воспроизводится во всех версиях поправок), то тогда безопасность производства и др. процессы согласно Статье 2 остаются неотъемлемой частью единого предмета технического регулирования, но при этом Частью 1 Статьи 1 выводятся из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании», что нелепо.

Если же это будет подано как техническая ошибка, то данное противоречие должно быть устранено соответствующим редактированием определений «техническое регулирование» и «стандарт» в Статье 2. В результате безопасность производства будет исключена и из добровольной области техрегулирования, т.е. из области стандартизации.

При устранении указанных противоречий возможны следующие варианты:

Вариант 1. Общее определение сферы действия Закона приводится в соответствие с определениями понятий «техническое регулирование» и «стандарты», т.е. Часть 1 Статьи 1 согласовывается со Статьей 2. Вкупе с прочими поправками в отношении процессов и в особенности с Частью 1 Статьи 46 это будет означать, что безопасность производства не исключается из сферы действия Закона, а лишь выводится из обязательной области (регламенты) и полностью переходит в добровольную область (стандарты). По причинам, изложенным выше, для нынешних российских условий такое решение абсолютно неприемлемо16 .

Вариант 2. Определения понятий «техническое регулирование» и «стандарты» согласуются с определением предмета Закона, т.е. в Статье 2 для этих понятий также указываются не процессы в целом, а лишь процессы, связанные с требованиями к продукции. При этом безопасность производства выводится также и из добровольной сферы, т.е. из области стандартизации. В результате окажется непонятным, какими иными документами (не стандартами) будет впредь регулироваться добровольная область безопасности производства и каков будет правовой статус ранее введенных стандартов в этой области (например, стандартов ССТБ).

Проведенный анализ показывает, что последовательная реализация установки на исключение процессов ведет к недопустимым ограничениям предмета реформы и техрегулирования в целом, а попытки обойти такого рода проблемы порождают неизбежные внутренние противоречия в Законе.

Стремление Национального органа по стандартизации перевести все регулирование безопасности процессов в область стандартов по-своему понятно, но с точки зрения интересов общества и государства абсолютно неприемлемо.

Последствия для экономики

Необходимость реформы вызвана системными пороками существующей практики, общими в регулировании продукции и процессов:

- наличие в нормативной базе множества норм избыточных, завышенных и давно устаревших;

- обременительные для государства и бизнеса, но неэффективные процедуры допуска на рынок, контроля и надзора;

- ведомственное нормотворчество, в силу явного конфликта интересов препятствующее устранению данных пороков.

Существующая система порождает негативные следствия, также общие с точки зрения регулирования продукции и процессов:

- нарастающий вал инцидентов, связанных с гибелью людей, авариями и технологическими отказами, обрушениями, взрывами, пожарами и пр.;

- барьеры для инвестиций и экономического роста;

- сдерживание научно-технического развития, консервация технологического отставания;

- снижение конкурентоспособности отечественной промышленности;

- правовой нигилизм и массовая коррупция, невозможность участия в бизнесе наиболее законопослушных граждан, не способных ступать в неформальные отношения с представителями соответствующих органов.

Выведение процессов из реформы приведет к тому, что в этой области технического регулирования будут законсервированы вышеуказанные пороки и их следствия. Реформа окажется, как минимум, половинчатой.

Последствия для бизнеса

1) Для крупного бизнеса, для которого издержки (включая прямые финансовые потери) от существующей практики регулирования процессов несущественны, новых проблем, связанных с избыточностью регулирования безопасности на производстве, не возникнет. Проблемы останутся и даже усугубятся у среднего и, в особенности, у малого бизнеса, для которого эти статьи непроизводительных расходов существенны. При этом необходимо учитывать, что сокращение полномочий контрольных органов в регулировании продукции приведет к повышению их активности в регулировании процессов. Иными словами, административное давление на средний и малый бизнес в части регулирования процессов заметно увеличится.

Тем не менее, у крупного бизнеса (бюджетообразующие отрасли) сохранятся и будут нарастать проблемы иного рода – связанные с технологическими отказами, вызванными износом основных фондов и неэффективностью регулирования процессов, в том числе воздействия на среду.

2) Изъятие процессов из реформы в меньшей степени повлияет на бизнес, выстраивающий свои взаимоотношения с контрольными органами на неформальной основе, но в полной мере скажется на предприятиях, следующих установленным нормам и процедурам, т.е. работающих честно17.

3) Особые проблемы возникнут с конкурентоспособностью отечественных предприятий. Выведение процессов из реформы приведет к сохранению и дальнейшему росту избыточного регулирования в этой области. При этом российским предприятиям придется выполнять множество требований (в том числе чрезмерных и нерациональных), от которых свободны зарубежные компании. В частности, российским предприятиям придется выполнять не только собственно нормы по процессам, но и быстро устаревающие требования по конкретным технологическим способам достижения этих норм (что имеет место в действующей нормативной базе и отменяется Законом о техническом регулировании). В результате будет нарушен достигнутый в Законе баланс обязательных и добровольных требований к производителю, согласованный с международными нормами технического регулирования с точки зрения предоставления отечественному производителю равных шансов с зарубежными партнерами. Это снизит нашу конкурентоспособность на международном и внутреннем рынке.

Последствия для реформы технического регулирования

1) В отношении процессов реформа будет практически остановлена. В силу явного конфликта интересов в рамках ведомственного нормотворчества вышеозначенные проблемы в этой области регулирования не решались до принятия Закона. Они с трудом начали решаться в ходе разработки технических регламентов (хотя даже в этой конструкции ведомственный интерес блокирует создание нормальной системы регулирования). Поэтому очевидно, что после выведения процессов из сферы действия Закона, существующее положение в регулировании процессов будет, как минимум, заморожено, а скорее всего начнет ухудшаться на волне бюрократического реванша.

2) Исправление ситуации в регулировании процессов возможно лишь на тех же принципах реформы, которые сейчас распространены Законом на всю сферу техрегулирования, т.е. и на продукцию, и на процессы. В регулировании процессов также необходимы:

- отказ от ведомственного нормотворчества и переход на законодательный уровень регулирования;

- публичность разработки и принятия нормативных правовых актов (уведомление о разработке, представление результатов публичных обсуждений и пр.);

- четкое разделение норм на обязательные и добровольно применяемые;

- установленные Законом запреты (недопустимость совмещения функций нормирования и контроля, аккредитации и оценки соответствия, внебюджетного финансирования контрольно-надзорной деятельности и т.д.).

После выведения процессов из сферы действия Закона эти принципы на регулирование процессов распространяться не будут. Для возврата и реализации этих принципов в отношении процессов потребуется принятие отдельного, нового федерального закона, практически текстуально повторяющего закон «О техническом регулировании». Далее во исполнение данного закона потребуется:

- подготовка и принятие ряда регулирующих процессы нормативных правовых актов, по сути, формату и процедурам прохождения идентичных техническим регламентам на продукцию;

- разработка, согласование и утверждение Правительственной программы разработки данной группы документов с неизбежным повтором соответствующей части реализуемой сейчас Правительственной программы;

- разработка методических материалов с аналогичными повторами;

- законодательное установление отмены либо изменения ряда законов и нормативных актов органов исполнительной власти (что уже предусмотрено Федеральным законом «О техническом регулировании» и соответствующими поручениями Правительства РФ, но что с выведением процессов из реформы будет дезавуировано).

3) Реформа будет на неопределенное время приостановлена и в отношении регулирования продукции:

- произойдет возврат целого ряда уже подготовленных, согласованных и даже внесенных проектов технических регламентов, одни из которых потребуют переработки, а другие окажутся на данном этапе вовсе невостребованными, несмотря на необходимость срочного обновления соответствующих секторов регулирования;

- неизбежен пересмотр отраслевых систем технического регулирования, принятых Правительственной комиссией по техническому регулированию, а в ряде случаев – отказ от таковых (например, для электроэнергетики, металлургии и пр.);

- потребуется пересмотр, пересогласование и переутверждение Правительственной программы разработки технических регламентов;

- в виду явной противоестественности разрыва в регулировании продукции и процессов, а также крайней запутанности разделения процессов на связанные с требованиями к продукции и обеспечивающие безопасность производства, неопределенное время займет переработка всех методических материалов и переобучение кадров, причем все это – с безнадежным результатом.

4) Инвариантные требования, являющиеся предметом общих технических регламентов, в основном относятся именно к регулированию процессов (безопасная эксплуатация машин и оборудования, зданий и сооружений и пр.). В представленном проекте ревизии Закона выведение процессов из реформы взаимоувязано с новой трактовкой предмета общих технических регламентов, которые предлагается разрабатывать на группы продукции. В виду крайней неопределенности понятия «группы продукции» (вплоть до невозможности дать однозначное определение данного термина) разработка системы технических регламентов резко затормозится неизбежными и во многом неразрешимыми коллизиями в вопросе о том, какие регламенты могут считаться общими, а какие – специальными. При этом данные коллизии будут предельно жесткими, поскольку затрагивают конституционную проблему запрета на принятие большей части технических регламентов федеральными законами (в проекте поправок предполагается, что общие технические регламенты могут приниматься федеральными законами, а специальные – только постановлениями Правительства РФ).

5) Не произойдет и обещанного авторами ревизии реформы ускорения разработки технических регламентов за счет кардинального сокращения их числа при выведении процессов из сферы техрегулирования. В распространяемой от имени РСПП концепции пересмотра реформы утверждается, что число технических регламентов не должно превышать примерно сорока нормативных актов. Данная версия базируется на ложной интерпретации Нового подхода и ни в коей мере не соответствует мировой практике18.

Политические последствия

1) Поскольку реформа технического регулирования является результатом политического решения руководства страны, изъятие процессов из контекста данной реформы отрицательно скажется на репутации законодательной и исполнительной власти в России. В частности окажется, что ряд установок Президента РФ, данных в Посланиях Федеральному Собранию и касающихся дебюрократизации, устранения избыточного регулирования, прекращения ведомственного нормотворчества, борьбы с коррупцией и т.д., будет прямо проигнорирован в отношении регулирования производственных процессов, а косвенно – и в отношении регулирования продукции.

2) Проект изъятия процессов продвигался в обход профильных комиссий по техническому регулированию Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ, без широкого и всестороннего обсуждения в предпринимательском сообществе (фрагментарная поддержка со стороны бизнеса достигалась за счет дозированной, односторонней, а то и просто искаженной информации). В обосновании проекта доминируют лозунги и недостоверные сведения, реальные последствия не проработаны либо замалчиваются. Имеет место явно скоординированная PR-компания (что подтверждают текстуальные совпадения статей, писем и иных обращений в органы власти). Все это свидетельствует о попытках манипулирования в целях воздействия на высшие эшелоны власти со стороны ведомственной бюрократии и афиллированных ею узких групп бизнеса.

3) Сама возможность столь легкого свертывания жизненно необходимых и популярных в обществе преобразований подрывает доверие общественности к прогрессивным инициативам власти, создает условия для социальной апатии и дальнейшего развития коррупционных отношений.

4) Ревизия базовых принципов реформы, полностью согласованных с международным сообществом, в том числе в рамках переговоров по присоединению к ВТО, отрицательно скажется на внешнеполитической репутации России и создаст проблемы в переговорных процессах (в особенности с учетом неизбежной приостановки реформы в отношении регулирования продукции).

Общий вывод

Дискуссии по концептуальным вопросам существенно тормозят реформу, независимо от того, будут в итоге приняты предлагаемые новации или нет. Так, на ход реформы уже крайне негативно повлияли предложения Ростехрегулирования ввести построенную на искаженной версии Нового подхода так называемую «двухуровневую модель», возвращавшей всю конкретику нормирования в стандарты.

Нагнетание неопределенности в базовых вопросах реформы провоцирует выжидательную позицию со стороны бизнеса и приводит к тому, что инициативные (внебюджетные) проекты либо исключаются из планов, либо приостанавливаются, либо не вносятся, даже будучи практически готовыми. Одновременно это усиливает безответственность при разработке бюджетных проектов.

Проект изъятия безопасности процессов чреват аналогичными последствиями. Если признать, что такие «открытия» могут делаться отдельными маргинальными экспертами на пятом году реформы, то судьба начатых преобразований становится плохо предсказуемой.

Если же считать, что изъятие процессов из реформы не препятствует наведению порядка в данной области технического регулирования в рамках обычной законопроектной работы и в ходе совершенствования ведомственной нормативной базы, то с теми же основаниями можно вывести из сферы действия Закона также и регулирование продукции, что позволит доложить руководству о триумфальном завершении реформы уже в 2007 г., т.е. за 4 года до установленного срока.


1 В Статье 1 Соглашения по ТБТ специально оговорено, что общие термины могут иметь и другое значение (как правило, принятое в документах ООН и органов по стандартизации). «Однако для целей настоящего соглашения применяется значение терминов, которое приводится в Приложении 1».

2 Регламент это: «Документ, содержащий обязательные правовые нормы и принятый органом власти». В цели стандартизации включаются: «охрана здоровья, обеспечение безопасности, охрана окружающей среды». Защита окружающей среды определяется как защита «от неблагоприятного воздействия продукции, работ (процессов) и услуг».

3 Так, нормы по шумам, предъявляемые к отдельным машинам и оборудованию (требования к продукции), будут устанавливаться в технических регламентах, тогда как нормы по суммарному уровню шума в рабочей зоне от воздействия группы машин (требования к процессу) будут устанавливаться в не связанных с регламентами ведомственных актах.

4 Способы изготовления и пр. остаются в стандартах, применяемых на добровольной основе. Следование стандартам автоматически обеспечивает выполнение регламентов (презумпция соответствия), тогда как использование нестандартных решений требует дополнительных испытаний. Одна из основных задач пересмотра существующего массива требований как раз и заключается в отделении базовых параметров процессов от тех их характеристик, которые являются служебными, могут варьироваться и меняться с появлением новых технологий.

5 «Признавая, что ни в одной стране мира не должно создаваться препятствий для принятия мер, необходимых для обеспечения качества ее экспорта, или защиты жизни и здоровья людей, животных или растений, охраны окружающей среды, или предотвращения обманной практики, причем на том уровне, который она считает целесообразным… Признавая, что ни в одной стране не должно создаваться препятствий для принятия мер, необходимых для защиты ее важнейших интересов в области безопасности…».

6 Guide to the implementation of directives based on the New Approach and the Global Approach.

7 Основная из них - 89/391/ЕЕС «Минимальные требования по обеспечению безопасности на рабочем месте». Сюда также относятся требования к обеспечению средствами коллективной или индивидуальной защиты, по ПДК вредных веществ в воздухе рабочей зоны, по ограничению вибраций, шумов и т.д. Общий характер требований этих директив объясняется тем, что национальные нормы по безопасности процессов могут быть более жесткими, чем евродирективах (в отличие от национальных норм на продукцию).

8 Арбитражные иски возможны, только когда страна-импортер, закрывая рынок, навязывает свои нормы по производственным процессам стране-экспортеру. К вопросу о регулировании безопасности производства внутри страны это не имеет ровно никакого отношения, на что авторам данной идеи неоднократно указывалось. В крайнем случае достаточно в Законе дополнительно указать, что требования к процессам, не связанным с конечными параметрами продукции, действуют только на территории России.

9 Ср.: «Согласно Директиве по минимальным требованиям к условиям техники безопасности и охране здоровья при использовании рабочими производственного оборудования (89/655/EEC, пересмотр 95/63EC) предприниматель должен предусмотреть все меры для выполнения гарантий о том, что все оборудование… может применяться рабочими, не опасаясь за снижение безопасности или нанесение вреда здоровью» (Guide to the implementation…). При этом очевидно, что «все меры» включают также «организационно-технические» аспекты охраны труда, которые авторы ревизии Закона предлагают из реформы исключить. Например: «Оборудование должно подходить для установленной степени риска, соответствующей действующим условиям на рабочем месте, с учетом требований к эргономике и состоянию здоровья рабочего, одетого в спецодежду; оборудование должно быть совместимым, если одновременно должно использоваться более одной единицы действующего оборудования» (Ibidem). Ср. также: «Согласно директиве по минимальной защите и охране здоровья для работы с оборудованием, имеющим монитор (89/656/EEC), предприниматели обязаны провести анализ рабочих станций с тем, чтобы оценить условия обеспечения безопасности и охраны здоровья, обращая особое внимание на возможное повреждение глаз, возникновение психических проблем и стрессов» (Ibidem). Кроме того. европейскими документами предписываются меры по информированию рабочих, повышению их квалификации по безопасной работе на оборудовании и т.п.

10 «Оказалось, что технику следует рассматривать как целостный комплекс, и что необходимо создавать организационные формы, которые не вычленяют в ущерб всем остальным какой-либо один, частный аспект техники (например, вопросы охраны труда или безопасности технических приборов), а рассматривают комплексно все аспекты создания и применения техники (потребительские характеристики, внешнее оформление, совместимость с окружающей средой, энергоэффективность и охрана труда). – Из доклада от 19.06.2005 г. д-ра Х.Райхлена, директора Института DIN (Германия) с 1968 по1999 г.

11 В частности, окажется невозможным технический регламент «О безопасности при нарушениях электроснабжения», после известных событий специально включенный в систему технических регламентов для электроэнергетики и в Правительственную программу разработки технических регламентов.

12 В данном случае, помимо экспертной оценки последствий, имеет место констатация скрытой целевой установки авторов данной идеи, уже проявленной в ряде документов. Так, в письме Комитета по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия в Минпромэнерго по поводу Отраслевой системы технического регулирования в металлургии прямо заявлено, что технические регламенты для металлургии не нужны вовсе.

13 Ср.: «В производственных помещениях используются многие изделия, на которые распространяется действие Директив Нового Подхода. Согласно директивам, созданным на основе Статьи 138 Соглашения по ЕС, предприниматели имеют обязательства, относящиеся к использованию производственного оборудования в производственном помещении» (Guide to the implementation…).

14 «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при:

разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, связанными с ними процессами проектирования (включая изыскания), производства (строительства), монтажа (наладки), эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, связанными с ними процессами проектирования (включая изыскания), производства (строительства), монтажа (наладки), эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг…».

15 «Техническое регулирование – правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, связанными с ними процессами проектирования (включая изыскания) производства (строительства), монтажа (наладки), эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства (строительства), монтажа, (наладки), эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации…».

«Стандарт - документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства (строительства), монтажа (наладки), эксплуатации, хранения, перевозки (транспортирования, передачи, распределения), реализации и утилизации продукции…».

16 В экспериментальном порядке отказ от устанавливаемых государством обязательных норм по безопасности производственных процессов имеет место, например, в такой развитой в плане техрегулирования стране, как Германия. Однако такой подход в обязательном порядке предполагает целый комплекс компенсаторных мер. При этом предприятия обременяются обязанностью самостоятельно проводить исследования производственных рисков и конкретных опасностей, разрабатывать соответствующие системы норм и требований, нести полную и предельно жесткую ответственность за последствия такого рода саморегулирования и возможные инциденты. Опыт показывает, что в цивилизованных условиях и для ответственного бизнеса экономические и правовые преимущества такого подхода (в сравнении с системой государственного участия в регулировании безопасности производства) отнюдь не очевидны.

17 Один из негласных доводов сторонников ревизии реформы сводится к тому, что требования к процессам поднимаются на законодательный уровень, что повышает ответственность за их нарушение. Тем самым фактически признается, что нынешнее положение устраивает тех, для кого обязательность требований действующей нормативной базы (в том числе подтвержденная переходными положениями Закона) является весьма условной.

18 При этом не учитывается (либо замалчивается), что директивы Нового подхода отнюдь не исчерпывают всего массива регламентов, директив и иных нормативных правовых актов, действующих в Европе. Всего таких документов обязательного характера только в ЕС действует несколько сотен (более 400), не считая законодательных актов национального уровня. Кроме того, директивы Нового подхода в принципе не отменяют регламентов и директив, разработанных по традиционной модели, а для целого ряда отраслей и вовсе не применяются (пищевая промышленность, химические производства, автомобилестроение и пр.). Также установлено, что на продукцию, регулируемую директивами Нового подхода, могут распространяться и иные директивы. Поскольку согласно концепции Нового подхода его директивы распространяются на продукцию, перемещаемую на пространстве единого рынка, в предлагаемой модели имеет место та же системная ошибка, что и в определении интегрального предмета технического регулирования на основе дефиниций, заимствованных из торговых соглашений.

Честная конвертация участникам ВЭД
Страна без барьеров.
Учебник "Национальная экономика"
Литературный совет

Поделиться

Подписаться на новости