Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Конституционно-правовые основы регулирования финансового рынка в России

(Из материалов VII международной научной конференции
"Модернизация экономики и государство", 4 - 6 апреля 2006 г.)


Современное развитие правовой системы позволяет говорить о конституционализации общественных отношений. Это процесс затрагивает практически все сферы жизни, а конституционное воздействие на экономические отношения в последнее время все чаще становится предметом научных исследований как в отечественной1 и зарубежной2 юриспруденции, так и в экономической науке3.

Наибольшее значение для регулирования финансового рынка имеет такая экономическая основа (принцип) конституционного строя, как свободное перемещение финансовых средств, гарантированное ст. 8 Конституции России.

Для раскрытия механизма реализации рассматриваемого конституционного принципа необходимо определить его содержание, а также конституционные ограничения свободного перемещения финансовых средств.

Перемещение финансовых средств, свобода которого гарантируется статьями 8 (часть 1) и 74 Конституции Российской Федерации, происходит в рамках денежного оборота, который подчиняется закону денежного обращения4.

В экономической науке5 разработана взаимосвязь денежного обращения (оборота) с системой рыночных отношений, которая включает две сферы – денежно-товарные отношения (рынки труда, товаров и услуг) и денежно-нетоварные отношения (денежно-кредитный, валютный и фондовый рынки).

Для правовой науки данное деление позволяет выявить двойственную природу свободного перемещения финансовых средств как:

- гарантии (условия) свободного перемещения товаров и услуг, поскольку их рыночный оборот возможен только при одновременном денежном обращении, что в совокупности и представляет товарно-денежный оборот.

- самостоятельного конституционного принципа правового регулирования отношений, возникающих при обращении денежных средств вне оборота товаров и услуг (на финансовом рынке).

В научной литературе не сложилось однозначной точки зрения на вопрос об ограничениях свободного перемещения финансовых средств6.

Автором проведен анализ закрепленных в законодательстве ограничений свободного перемещения финансовых средств7. На основе систематизации выявленных ограничений впервые предлагается их классификация по следующим основаниям: а) цель ограничения; б) орган, устанавливающий ограничения; в) сфера отношений; г) характер ограничения; д) срок действия; е) степень ограниченности действия.

Ограничения перемещения по своей сути затрагивают только отдельные правомочия собственника (распоряжение, использование), а не все право собственности. Кроме того, процесс перемещения означает не только смену собственника в рамках гражданского (экономического) оборота, но и просто перемещение конкретного материального объекта в пространстве. Данное действие, которое юридически является использованием вещи, также может быть ограничено в соответствии с федеральным законом.

В то же время введение ограничений свободного перемещения финансовых средств в соответствии с федеральным законом не Правительством РФ, а иными федеральными органами исполнительной власти неоправданно расширяет возможности ограничений.

В сфере финансового рынка федеральные законы «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», «О негосударственных пенсионных фондах», «Об организации страхового дела», «Об инвестиционных фондах» относят вопросы ограничений при инвестировании к компетенции разных органов.

Это не совсем согласуется также с другим конституционном принципом - единством экономического пространства (также гарантированным ст. 8 Конституции РФ), подразумевающим и единство правового регулирования.

Конституционная норма о возможности ограничения прав (например, права на предпринимательскую и иную экономическую деятельность – ст. 34) только федеральным законом8 (ч. 3 ст. 55) делает актуальным анализ возможности регулирования на уровне подзаконных актов и таких вопросов, как:

- утверждение единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами

- установление обязательные требования к операциям с ценными бумагами, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности, к порядку ведения реестра;

- установление порядка лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка,

- определение стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг;

- утверждение квалификационных требования, предъявляемые к руководителям и сотрудникам (работникам) профессиональных участников рынка ценных бумаг.

- установление порядка проведения контроля и надзора.

В научной литературе уже обоснована точка зрения о несоответствии Конституции РФ регулирования указанных сфер отношений на уровне подзаконных актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг9.

Актуальным является перевод правового регулирования указанных вопросов на более высокий уровень в иерархии нормативно-правовых актов - на уровень законов.

Не решенными до настоящего времени остаются вопросы о том, что (сфера отношений) и как (на основе каких принципов) регулировать.

Современное российское законодательство не дает ответа на этот вопрос, а единственный нормативный правовой акт, в котором было закреплено определение понятия «финансовые рынки» - указание Центрального банка РФ от 7 июля 1999 г. № 609-У «О порядке осуществления внутреннего контроля за соответствием деятельности на финансовых рынках законодательству о финансовых рынках в кредитных организациях», отменено. В соответствии с данным документом «финансовые рынки - рынки ценных бумаг и рынки срочных сделок».

Анализ10 использования термина «финансовый рынок» в нормативно-правовых актах с 1992 г. по 2001 г. показывает, что финансовый рынок рассматривался и равнозначно рынку ценных бумаг, фондовому рынку, и отдельно от них. Соотношение и взаимосвязь понятий «финансовый рынок», «рынок ценных бумаг», «фондовый рынок», равно как и их нормативные определения в российском законодательстве отсутствуют, не установлено соотношение с понятием «рынок финансовых услуг».

Следующий актуальный вопрос - это то, как регулировать финансовый рынок. В данном случае речь идет не о конкретных нормах, а о принципах регулирования отношений, которые на уровне законов также не закреплены.

Закон РФ «Об организации страхового дела» от 27 ноября 1992 г. № 4015-I (в ред. от 20 июля 2004 г.) принципов регулирования не содержит. Согласно ст. 1 данного закона (до внесения изменений 10 декабря 2003 г.) он устанавливает основные принципы государственного регулирования страховой деятельности, однако далее в тексте никаких принципов однозначно закреплено не было.

Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации (приложение к заявлению Правительства РФ и Центрального банка РФ от 30 декабря 2001 г.) в п. 3.1. «Принципы и сфера участия государства в реформировании банковского сектора» устанавливает, что политика государства в отношении банковского сектора базируется на сохранении и укреплении рыночных начал деятельности кредитных организаций и использовании преимущественно косвенных методов влияния на процессы, происходящие в банковской сфере. Воздействие государства на банковский сектор осуществляется путем формирования адекватной законодательной и нормативной базы деятельности кредитных организаций и функционирования рынка финансовых услуг, а также контроля за исполнением требований законодательства и нормативных актов.

В отношении банковского сектора государство:

- обеспечивает развитие законодательных основ системы регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций;

- не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством;

- не допускает каких-либо привилегий для отдельных кредитных организаций или их клиентов;

- строго соблюдает законодательно установленные принципы антимонопольного регулирования и поощрения конкуренции на финансовых рынках;

обеспечивает развитие законодательных норм и правоприменительной практики, препятствующих использованию банковского сектора для проведения противоправных операций и сомнительных сделок, включая отмывание доходов, полученных преступным путем.

Указанные принципы практически дословно воспроизведены и в п. 22 Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 г. (приложение к Заявлению Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 5 апреля 2005 г.)

Что касается такого сегмента финансового рынка, как рынок ценных бумаг, то Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утв. указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1008, называет отдельно принципы государственной политики на рынке ценных бумаг, а отдельно – принципы его регулирования. К числу первых отнесены:

а) принцип государственного регулирования рынка ценных бумаг;

б) принцип единства нормативной правовой базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации;

в) принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования;

г) принцип равных возможностей;

д) принцип преемственности государственной политики на рынке ценных бумаг;

е) принцип ориентации на мировой опыт и учета тенденции глобализации финансовых рынков.

Процитированные принципы носят во многом не правовой, а экономический или политический характер. Они дублируют друга - принципы б) и г), противоречат друг другу - принципы а) и в).

К числу основных принципов государственного регулирования рынка ценных бумаг Концепция относит:

функциональное регулирование в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка;

использование механизмов саморегулирования рынка, создаваемых при помощи государства и под его контролем;

распределение полномочий по регулированию рынка между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также различными органами исполнительной власти;

приоритет в защите мелких инвесторов и населения, всех форм коллективных инвестиций при развитии системы регулирования рынка;

приоритет в развитии инфраструктурных организаций;

максимальное снижение и разделение рисков;

поддержка конкуренции на рынке;

предотвращение или частичное снятие конфликтов интересов на основе регулирования вопросов совмещения видов профессиональной деятельности.

Очевидно, что названные принципы относятся к разноуровневым по своему характеру отношениям. Кроме того, не ясно, как соотносится с нормой п. ж ст. 71 Конституции РФ, относящей финансовое регулирование к исключительному ведению Федерации, принцип распределения полномочий между органами власти РФ и ее субъектов.

Проект Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на 2006-2008 годы, в целом одобренный на заседании Правительства РФ 16 февраля 2006 г.11, называет (раздел III) следующие главные направления государственной политики по развитию финансового рынка Российской Федерации в среднесрочной перспективе:

создание необходимых предпосылок для формирования конкурентоспособных институтов финансового рынка;

снижение регулятивных барьеров для обеспечения выхода российских компаний на рынок капитала и создание правовых основ формирования новых инструментов финансового рынка;

укрепление законодательной базы в сфере защиты прав инвесторов и снижение нерыночного инвестиционного риска на финансовом рынке;

реформа системы регулирования на финансовом рынке.

Очевидно, что четвертое направление является более общим, чем второе, что указывает на некоторое логические противоречия при формулировании этих направлений. При этом упоминаний о принципах регулирования Стратегия не содержит, за исключением «принципов Международной организации комиссий по рынку ценных бумаг» (Введение), «принципов пруденциального надзора» (п. IV.3), «упрощенного принципа регулирования эмиссии краткосрочных корпоративных облигаций (биржевых облигаций)» (п. V.3), «принципа единства регулирования (п. VIII.1), «общепринятых принципов» (п. VIII.1). Значение названных понятий в проекте Стратегии, к сожалению, не раскрывается.

Таким образом, конституционно-правовой взгляд на проблему регулирования финансового рынка позволяет сформулировать следующие принципиальные моменты:

- ограничения движения капитала в соответствии с федеральным законом в форме единого нормативно-правового акта Правительства РФ;

- регулирование деятельности участников рынка (лицензирование, нормативы, проведение проверок) нормами федерального закона;

- законодательное определение сферы (понятия «финансовый рынок») и единых принципов регулирования как финансового рынка в целом, так и отдельных его сегментов.


1 См. Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М.: Юристъ, 2002; Бондарева Е.А. Правовое регулирование основ экономических отношений на уровне субъектов Российской федерации (анализ законодательства областей центрально-Черноземного региона): Автореф. дис…. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2001; Соломатина Н.В. Конституционные основы частной собственности и сбережений в Российской Федерации: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003; Фоков А.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации об акционерной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. С. 2-5; Мозолин В.П., Баренбойм П.Д. Неорецепция институтов корпоративного права и конституционная экономика // Адвокат. 2004. № 10; Кузовкин Д.В. Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис…. канд. юрид. наук. Омск, 2005

2 Cooter R.D. The Strategic Constitution. Princeton, 2002. 440 p; Boudreaux D.J. The Strategic Constitution: On the Logic of Rules and Rights // American Law and Economics Review. Vol. 3. 2001. № 2. P. 368-375; Smith M. L. Deterrece and Origin of Legal System: Evidence from 19500-1999 // American Law and Economics Review. Vol. 7. 2005. № 2. P. 350-378.

3 Мау В. Конституция 1993 г. и экономические реформы в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 4. С. 166-167.

4 Определение Конституционного Суда РФ от 13 апреля 2000 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Н.Г. Лобанова на нарушение его конституционных прав и свобод положениями пункта 2 статьи 861 ГК Российской Федерации и пункта 4 статьи 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // СПС «Консультант Плюс. Версия Проф».

5 Деньги, кредит, банки: Учебник / Под ред. О.И. Лаврушина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 2000. С. 65-67.

6 См. подробнее: Гаджиев Г.А. Указ. соч. С. 162; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2003. (СПС «Гарант-Максимум»).

7 См. подробнее: Ефремов А.А. Свободно ли «свободное перемещение»? // Банковское дело в Москве. 2004. № 11. С. 55-56; Он же. Куда вложить пенсию // ЭЖ – Юрист. 2004. № 45. С. 4.

8 Распространение конституционных норм о правах человека и гражданина на отношения, субъектами которых выступают юридические лица обосновано Конституционным Судом России (Постановление от 24 октября 1996 г. № 17-П)

9 См. подробнее: Шаповалова Н.Ю. Конституционные ограничения прав и свобод участников фондового рынка в условиях административной реформы // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: Политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. С. 292-300.

10 См. подробнее: Ефремов А.А. Государство и финансовый рынок: стимулирование развития или «ЮКОСизция» всей страны? // Юридические записки. Вып.18: Современный этап развития российского государства: на пути к «сильному» или правовому государству? Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 2005. С. 118-122; Он же. Конституция и финансовый рынок: краеугольные камни регулирования // Вестник НАУФОР. 2005. № 10. С. 26-28.

11 Пресс-релиз от 17 февраля 2006 г. № 330 // Правительство России (www.government.ru)

Честная конвертация участникам ВЭД
Страна без барьеров.
Учебник "Национальная экономика"
Литературный совет

Поделиться

Подписаться на новости