Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Хромое законотворчество и рентоориентированное правоприменение в сфере стандартизации, сертификации и аккредитации

Файлы

Автор: Мигин Сергей

МОСКВА, 2009


За последние месяцы произошло сразу несколько значимых событий в сфере технического регулирования. Приняты Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 313-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением возможности замены обязательной сертификации декларированием соответствия", Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2008 года № 1028 "Об утверждении положения о формировании и ведении единого реестра деклараций о соответствии, регистрации деклараций о соответствии, предоставлении содержащихся в указанном реестре сведений и об оплате за предоставление таких сведений" и Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 года "Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия".

Разработаны и предложены для публичного обсуждения законопроекты "О стандартизации" и "Об аккредитации в области оценки соответствия".

Данные документы оказывают непосредственное влияние на ход реформы технического регулирования и применение принимаемых технических регламентов.

Настоящий аналитический материал посвящен разбору новых законодательных инициатив и наиболее острым проблемам складывающейся правоприменительной практики в сфере стандартизации, сертификации и аккредитации. В первой статье обосновывается нецелесообразность принятия отдельного закона, урегулирующего вопросы стандартизации. Вторая статья посвящена анализу барьерной природы обязательной сертификации и связанных с ней издержек субъектов предпринимательской деятельности, а также траектории перехода на декларирование соответствия. В третьем материале подвергается концептуальному разбору проект Федерального закона "Об аккредитации в области оценки соответствия", история вопроса обобщена в последнем разделе.


Содержание

Законопроект о стандартизации

Обязательная сертификация как избыточный барьер. Цена вопроса

Хромое законотворчество в сфере аккредитации. Новые инициативы, старые цели

Аккредитация в области оценки соответствия: стратегия и тактика


Законопроект о стандартизации

В конце 2008 года на общественный суд был вынесен проект закона "О стандартизации"1, вокруг которого еще на стадии подготовки концепции законопроекта развернулась достаточно жесткая полемика.

Мало кто поспорит с тем, что стандартизация - один из ключевых факторов динамичного развития и конкурентоспособности любой современной экономики. А в контексте специфических проблем, стоящих перед экономикой России, вопросы стандартизации получают еще как минимум два дополнительных измерения: во-первых, это содействие ее модернизации и структурной перестройке, во-вторых, - устранение избыточных административных, экономических и организационных ограничений для развития предпринимательства. Стандартизация как инструмент технического регулирования с необходимостью должна стать важным компонентом государственной политики, направленной на диверсификацию экономики и создание институциональных предпосылок как для формирования национальной инновационной системы и осуществления диффузии инноваций, так и для подъема "традиционных" производственных секторов.

Ни для кого не секрет также и то, что национальная система стандартизации в ее настоящем виде не только не содействует достижению поставленных перед ней стратегических целей, но и является очевидным тормозом для промышленного роста и развития экономики в целом. Именно в силу этого здесь мы не будем ни повторять магических формул о роли и значении стандартизации, ни критиковать сложившуюся систему - соответствующих аргументов приведено достаточно и сторонниками, и противниками обсуждаемого законопроекта, - а попытаемся в концентрированном выражении обозначить развилку, возникающую сегодня при осуществлении реформ в области технического нормирования.

Разработчики проекта закона "О стандартизации" указывают на необходимость создания правовой основы для решения задач, обеспечивающих эффективное применение инструментов стандартизации. Но необходимые правовые предпосылки для реформирования системы стандартизации уже созданы. Закон "О техническом регулировании" содержит отдельную главу, посвященную стандартизации, а Правительство РФ еще в 2006 году одобрило Концепцию развития национальной системы стандартизации (далее - Концепция). Действующая нормативная правовая база создает вполне конструктивное поле для решения задач развития стандартизации, а совершенствование законодательных основ национальной системы стандартизации следует осуществлять через уточнение положений базового закона "О техническом регулировании". В том числе, как это предусмотрено Концепцией, в части структуры, статуса, участников системы, применения национальных стандартов при государственных заказах и использования прав на объекты интеллектуальной собственности в стандартизации.

Обосновываемый нами тезис заключается в том, что закон "О стандартизации" не только не нужен, но и вреден.

И вот почему. Практически единственная содержательная в плане предмета правового регулирования статья посвящена применению документов по стандартизации.2 Данной статьей предусмотрено, что стандарты применяются, в том числе, путем ссылки на них в действующем законодательстве. Это прямо противоречит реализуемой в России модели технического регулирования, синхронизированной с Новым подходом к технической гармонизации и стандартам, который принят в ЕС и на который любят ссылаться разработчики. Основополагающим принципом является то, что законодательство устанавливает требования по безопасности и не должно содержать прямых ссылок на стандарт. Стандарт используется как доказательная база выполнения обязательных требований, реализуя таким образом принцип презумпции соответствия установленным законом требованиям безопасности. Перечень национальных стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента, определяется национальным органом по стандартизации.3

В той же статье законопроекта "О стандартизации" указывается, что применение национальных стандартов становится обязательным не только если это предусмотрено в законах, но и в случае наличия ссылок на них в любых нормативных правовых документах. То есть стандарт можно сделать обязательным, просто напросто приняв соответствующий ведомственный акт. Фактически это конец реформы технического регулирования, основная цель которой - повышение прозрачности нормирования в технической сфере и исключение ведомственного нормотворчества. Отдельно зачем-то прописывается обязательность стандартов для участников соглашений, которые содержат ссылки на них, и лиц, подтверждающих свое соответствие требованиям национальных стандартов. В данном случае обязанность выполнять требования стандартов возникает автоматически в рамках гражданско-правовых отношений, и никаких дополнительных специальных требований закона здесь не нужно.

Кстати, разработчиков выдает сама используемая формулировка: "декларация о соответствии продукции (работ, услуг) национальным стандартам". Тогда как в соответствии с законодательством о техническом регулировании декларирование соответствия - форма обязательного подтверждения соответствия продукции (требованиям технических регламентов, а не стандартов). И дело здесь, похоже, не в том, что разработчики по-прежнему мыслят категориями старой директивной системы. Скорее всего, это и подобные ему положения разбросаны по тексту проекта преднамеренно, лишний раз подчеркивая придаваемый стандарту статус. Пригодятся такие нормы и на тот случай, если прямое упоминание обязательности стандартов все-таки придется исключить из законопроекта: останется возможность сохранить их де-факто обязательность через обязательное подтверждение соответствия требованиям якобы добровольных стандартов. Так, как это делается сегодня, когда утверждение новых национальных стандартов (ГОСТов) в отсутствие каких бы то ни было законных оснований и в нарушение установки Президента РФ ведет к очередному расширению сферы обязательной сертификации.

Проектом предусмотрено появление новых, а также не успевших еще забыться старых видов документов в области стандартизации. Так, возвращаются отраслевые стандарты, утверждаемые федеральными органами исполнительной власти. Подчеркивая высочайшую значимость отраслевой стандартизации, мы глубоко убеждены, что ей должны заниматься не чиновники, а непосредственно системно организованные высококвалифицированные представители субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Оппонентам, искусственно раздувающим дискуссию относительно необходимости возвращения этой работы в ведомственное русло и придания формального статуса такого рода документам, следует возразить следующее. Во-первых, весь массив накопленных технических решений и характеристик не только не уничтожился в одночасье с отменой ОСТов, но, более того, доступен для использования как в производственной деятельности, так и при разработке новых нормативных документов. Во-вторых, в основе подлинно инновационной и динамично развивающейся системы стандартизации с необходимостью должен лежать стимул, а не директива; монополизация отраслевой стандартизации чиновниками приведет только к очередному витку бюрократического барьеростроительства. К тому же возникают очень серьезные (и, как показывает опыт, оправданные) сомнения относительно возможностей отраслевых органов исполнительной власти по разработке качественных, востребованных и конкурентоспособных стандартов. И проблема здесь не в тех или иных субъективных факторах - сама по себе глубина погружения чиновников в сферы их регулирования в том, что касается установления стандартов, в принципе ниже, чем у самих представителей отрасли, поскольку участники рынка обладают сравнительно большей специфической информацией и большими возможностями ее адекватной интерпретации. В-третьих, в настоящее время созданы институциональные предпосылки для осуществления отраслевой стандартизации в формах, создающих на порядок более мощные экономические стимулы. В современных экономических условиях эту роль играют стандарты саморегулируемых организаций и корпоративные стандарты, в частности, стандарты естественных монополий и государственных корпораций. Дублирование, а тем более подмена этой активности деятельностью отраслевых ведомств не только приводит к непроизводительным затратам, но и подрывает заинтересованность бизнеса в разработке стандартов, сдерживая развитие экономических основ стандартизации в целом.

Принципиально новый для российской практики документ, вводимый законопроектом, - предварительный стандарт, который отличается от обычных стандартов тем, что это документ "ограниченного консенсуса". То есть теряется одно из главных достоинств любого стандарта. При этом непонятно, за счет чего планируется обеспечить качество разрабатываемых предстандартов и кто в добровольном порядке захочет пользоваться такими кулуарно утверждаемыми документами по стандартизации. Поэтому способом обеспечения востребованности, а значит и возможности торговать предстандартами, скорее всего, может стать использование административного ресурса. А правила превращения предстандарта в национальный стандарт отдаются на откуп национальному органу по стандартизации, что позволит обойти неудобное требование широкого консенсуса и публичного обсуждения проекта. Цель, которой прикрывается введение предстандарта, естественно, благая - внедрение перспективных требований международных и региональных документов по стандартизации, а также накопление необходимого опыта и сведений об объекте стандартизации. Но возникает вопрос, почему все это нельзя делать в формате национального стандарта, который как раз и должен быть тем самым стимулом к инновациям? Было бы желание.

Важно, что согласно законопроекту всеми этими документами можно торговать. Проектом установлено, что исключительное право официального опубликования и распространения в установленном порядке национальных стандартов и предстандартов принадлежит национальному органу по стандартизации. Указывается лишь, что открытому доступу подлежат вошедшие в перечни стандарты, содержащие правила и методы исследований и измерений и обеспечивающие исполнение требований технических регламентов, а также стандарты, применяемые для обязательного подтверждения соответствия в переходный период. Но ведь в проекте есть еще и "другие нормативные правовое документы", предусматривающие обязательность стандартов, про открытость которых ничего не сказано. Таким образом, законопроект не только не запрещает, но и легитимизирует пресловутую торговлю документами, содержащими обязательные для исполнения требования.

Если исключить из законопроекта перечисленные выше положения, фактически перечеркивающие реформу технического регулирования, то остальная часть документа полностью теряет смысл. Дело в том, что другие нормы законопроекта либо не относятся к предмету законодательного регулирования, либо содержат дублирование, либо являются пустыми декларациями. Создается впечатление, что они нужны только для того, чтобы замаскировать основную цель - легитимизацию ведомственного нормотворчества, повышение закрытости и возвращение обязательности стандартов и других, в том числе новых, документов в области стандартизации.

Для иллюстрации нашего тезиса обратим внимание на то, что значительная часть статей проекта, в том числе устанавливающих цели и принципы стандартизации, определяющих основные термины и определения, полномочия национального органа по стандартизации и состав технических комитетов, документы в области стандартизации, правила разработки и утверждения стандартов, содержится в Законе "О техническом регулировании". Причем в отдельных случаях положения Закона № 184-ФЗ практически дословно копируются в законопроекте - например в части процедуры разработки и утверждения документов по стандартизации. По нашему убеждению, более логичным и конструктивным выглядит внесение изменений в соответствующие статьи действующего закона и при необходимости дополнение его статьями, посвященными государственной политике в области стандартизации, национальной системе стандартизации, полномочиям ее участников.

При этом описание функций участников национальной системы стандартизации должно быть на порядок компактнее. Чего стоит один только перечень полномочий национального органа по стандартизации, которых насчитано более 30, включая, в частности, функции государственного заказчика. Очевидно, что это предмет регулирования подзаконных актов, в данном случае, положения о соответствующем органе. Аналогичные претензии и к полномочиям других органов и организаций. Например, функции органов исполнительной власти типа "определяют структурные подразделения, ответственные за проведение работ по стандартизации", "вносят предложения о создании технических комитетов", "участвуют в работе технических комитетов и совещательных органов" не прошли бы фильтр использовавшихся в рамках административной реформы критериев для включения в положения. Не говоря уже об уровне законодательного акта.

Еще раз повторим, что вопрос состоит не в кардинальной переработке и доработке положений законопроекта, а в необходимости отказа от такого варианта решения проблем в области стандартизации. Прежде всего, потому, что декларируемая цель - создание правовой основы для развития стандартизации - достигается за счет совершенствования отдельных положений Федерального закона "О техническом регулировании". Но ведь разработчикам необходимо совсем другое - вернуть обязательные стандарты. При этом за скобки общественной дискуссии выносится то, что по своей природе стандарт - это, в первую очередь, стимул, а не директива; что существующие экономические основы стандартизации подрывают конкурентоспособность обязательных стандартов; что добровольные стандарты являются принципиально более мощным стимулом для модернизации промышленности, создания и внедрения инноваций. Проблема не решается созданием в каждом ведомстве структурного подразделения, отвечающего за стандартизацию - инновационные решения от этого не появятся, а темпы актуализации и качество стандартов не повысится. И главное, зачем тратить деньги, особенно в период кризиса, на то, что бизнес сделает самостоятельно, более ответственно и качественно. Стоит лишь устранить административные препятствия и созданы необходимые предпосылки. Специально подчеркнем, что это отнюдь не значит уменьшения участия государства в работах по стандартизации, наоборот, роль государства в создании и обеспечении функционирования системы стандартизации должна возрасти, но на иных экономических и функционально-структурных основаниях. Только в таком случае система стандартов станет эффективным инструментом повышения конкурентоспособности российских предприятий и экономики в целом.

Было бы крайне наивно предполагать, что принятие еще одного закона, кстати, далеко не безупречного с точки зрения юридической техники, да к тому же вступающего в противоречие с нормами законодательства о техническом регулировании, в отсутствие сколь-нибудь действенных механизмов реализации, в корне изменит ситуацию в области стандартизации. Наверное, объяснение следует искать не в наивности, и не в слепой вере в то, что стоит лишь принять закон - не вдаваясь в вопросы глубины проработки и подмены стимулов антистимулами - и наступит светлое будущее. Рискнем предположить, что истинные цели разработчиков лежат совершенно в иной плоскости и направлены на дальнейшее торпедирование реформы технического регулирования и очередную ревизию Закона "О техническом регулировании".

Представляется, что это очередная ширма, позволяющая прикрыть бездействие лиц, ответственных за развитие стандартизации, а, возможно, и их неспособность создавать качественные документы. Показательным в этом смысле примером является анализ трех проектов национальных стандартов в сфере общественного питания, разработанных, между прочим, головным институтом Ростехрегулирования - ОАО "ВНИИС". По итогам независимой экспертизы, проведенной Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства в конце 2007 года, было подготовлено заключение, свидетельствующее об их неудовлетворительном качестве, негативном влиянии на отрасль и возникновении дополнительных административных, экономических и организационных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности в сфере ресторанного и гостиничного бизнеса.4

Резюмируя, в явном виде сформулируем то, к чему так или иначе сводится критика законопроекта - это большой шаг назад. Думается, возвращение в прошлое не имеет ничего общего с решением задачи эффективного развития национальной системы стандартизации (отягощенной, к тому же, усугубляющимися проблемами настоящего) и достижения современными методами ее стратегических целей. И не о воспроизводстве "барьерных" форм регулирования заботилось Правительство, принимая решение о реформировании экономических основ стандартизации.


1 На официальном сайте Ростехрегулирования проект размещен в редакции от 24.12.2008.

2 Статья 21 в редакции проекта федерального закона "О стандартизации" от 24.12.08.

3 П.9 статьи 16 Федерального закона "О техническом регулировании".

4 Результаты предварительного анализа регулирующего воздействия проектов национальных стандартов в сфере общественного питания обобщены в статье, подготовленной на основе экспертного заключения на проекты национальных стандартов "Общественное питание. Классификация предприятий", "Общественное питание. Продукция общественного питания, реализуемая населению. Общие технические условия", "Общественное питание. Требования к персоналу" по обращению Федерации рестораторов и отельеров в Экспертное управление Администрации Президента РФ, и приведены в работе: Мигин С.В. Актуальные вопросы реализации реформы технического регулирования в Российской Федерации. - М.: НИСИПП, 2008.

Честная конвертация участникам ВЭД
Страна без барьеров.
Учебник "Национальная экономика"
Литературный совет

Поделиться

Подписаться на новости