В процессе функционирования рыночной экономики и осуществления функций государства по ее регулированию определенный набор услуг должно оказываться государством как бесплатные для потребителей. Их производство финансируется исключительно и непосредственно за счет бюджета. Предоставление таких услуг является следствием действия системы административного регулирования.
Со стороны государства необходимо определить набор услуг, которые предоставляются бесплатно, а также принципы и правила предоставления услуг государственными органами на возмездной основе.
В ряде случаев государственные органы совмещают функции государственного управления и хозяйственной деятельности в форме предоставления услуг.
Платные услуги предоставляются государственными органами в силу разных оснований: в соответствии с законодательством (в этом случае вопрос о целесообразности такого совмещения должен решаться законодателем);на основании подзаконных актов; (зачастую эти нормативные акты противоречат федеральному законодательству); без какой-либо юридической базы (например, практика торговли бланками заявлений).
Во всех случаях имеется тенденция к созданию закрытой монополии: определенные услуги предоставляет одно или ограниченное количество продавцов (сами государственные органы, предприятия с государственным участием, аффилированные лица), что позволяет поддерживать цены на подобные услуги значительно выше себестоимости и обеспечивать сверхвысокую рентабельность подобного рода деятельности
Заинтересованность в получении ренты ведет в возникновению сопротивления попыткам упростить систему административного регулирования и повысить ее прозрачность, в также стремление к введению новых механизмов регулирования и мер контроля. Соответственно растут и издержки проверяемых, связанные с непроизводительными затратами времени и “теневыми” выплатами. При этом вносятся искажения в механизмы конкуренции, т.к. цены на подобные услуги устанавливаются часто дифференцированно в зависимости от категории потребителей, особенно это заметно на региональном уровне.
Последствием совмещения хозяйственных и властных полномочий (в прямой или опосредованной форме) является создание административных барьеров, препятствующих нормальному функционированию экономики. Негативные последствия существования административных барьеров многократно описаны специалистами:
- дополнительные, денежные и неденежные издержки, связанные и преодолением административных барьеров, которые несут предприниматели и, соответственно, потребители;
- постоянный риск применения санкций из-за сложности, противоречивости и чрезмерности требований, снижает уровень предсказуемости деятельности предпринимателей
- снижение уровня конкуренции из-за трудностей входа на рынок новых субъектов предпринимательской деятельности. особенно небольших фирм
- смещение приоритетов в развитии системы государственного управления в сторону развития платных услуг
В то же время полное устранение практики применения таких услуг невозможно, хотя и должна быть сведена к минимуму и в основном осуществляться только на основе законодательства. Поэтому необходимо принятие системы стандартов оказания таких услуг государственными органами.
Выводы
- Проблема совмещения функций государственного управления и хозяйственной деятельности тесно связана с искусственным созданием рынков определенных услуг, получение которых со стороны государственных или аффилированных структур является обязательным условием ведения хозяйственной деятельности, иными словами, с созданием административных барьеров. В этих случаях речь должна идти не о способе предоставления подобных услуг, а о целесообразности существования подобного рынка. Проблема совмещения хозяйственных функций и функций государственного управления должна решаться в контексте общей политики дебюрократизации экономики.
В целях упорядочения системы предоставления платных услуг необходима разработка единого перечня (реестра) платных услуг, которые вправе оказывать тот или иной орган исполнительной власти в лице своих структурных подразделений (унитарных предприятий) и закрепление указанного перечня в Постановлении Правительства РФ. - В большинстве случаев при совмещении функций хозяйствования и государственного управления имеется тенденция к созданию закрытой монополии: определенные услуги предоставляет одно или ограниченное количество предприятий, Платежи за соответствующие услуги носят характер экономической ренты.
Рентоориентированный характер хозяйственной деятельности государственных органов приводит к “эффекту блокировки” (lock-in effect) [Норт Д., 1997]: любые попытки отменить определенные входные барьеры наталкиваются на сопротивление заинтересованных групп внутри государственного аппарата и коммерческих структур, делающих бизнес на “барьерах”. Неэффективность системы барьерного регулирования и прямая заинтересованность получателей рентного дохода приводит к мультипликации барьеров, введению дополнительных способы контроля и регулирования. Соответственно расширяется и участие государственных органов в хозяйственной деятельности. Для того, чтобы перейти к иным, более эффективным схемам государственного регулирования, требуется кардинальный пересмотр нормативной базы и общественное давление, ставящее препятствия на пути рентоориентированного поведения отдельных групп экономических агентов.
В частности, необходимо разработать порядок определения непосредственных исполнителей услуг, связанных с реализацией функций государственного управления. Услуги должны оказываться либо непосредственно государственным органом в соответствии с перечнем, либо исполнители должны выбираться путем открытой процедуры (аккредитации), причем право оказывать услуги (получить аккредитацию) должно иметь любое юридическое лицо, соответствующее заявленным требованиям (наличие персонала, оборудования, опыта работы и т.п.). В случае, если право предоставления платных услуг не может быть передано нескольким организациям, исполнитель должен выбираться на основании открытого тендера. - На сегодняшний день совмещение хозяйственных и властных функций, создающее предпосылки для неравных условий конкуренции и злоупотребления исключительным положением, обусловленным обладанием властными полномочиями, реализуется на всех уровнях государственного управления (федеральном, уровне субъектов федерации) и местного самоуправления, причем речь идет как о формальном нарушении ст. 7 Закона РФ “О конкуренции…”, прямо запрещающей хозяйственных и властных функций, так и о схемах, для которых такое нарушение неочевидно. Формы такого совмещения многообразны. В ряде случаев подобное совмещение опирается на нормативно-правовую базу, в некоторых же случаях платные услуги предоставляются органами государственной власти без какой-либо правовой базы.
В значительном числе случаев практика предоставления платных услуг со стороны государственных органов или аффилированных структур может быть оспорена в установленном законом порядке. Инициатором подобных действий могут выступать МАП РФ и его территориальные управления, а также непосредственно хозяйствующие субъекты. И на федеральном уровне, и на уровне регионов имеется опыт подобной борьбы с административными барьерами, который необходимо расширять. Целесообразно, с одной стороны, совершенствовать работу МАП РФ и его территориальных управлений по расследованию случаев, имеющих признаки нарушения ст.7 Закона РФ “О конкуренции…”, а с другой стороны, обеспечить методической, информационной и правовой помощью предпринимателей, готовых в административном и судебном порядке обжаловать нормативные акты и действия должностных лиц, связанные с навязыванием платных услуг.
Хозяйственные функции, реализуемые органами государственной власти и управления и органами местного самоуправления на основании нормативных актов (ведомственных, региональных и т.п.). В данном случае существуют, хотя и не всегда используются, многочисленные способы борьбы с подобной практикой: предписания МАП РФ (в частности, если усматриваются признаки нарушения ст.7 Закона “О конкуренции…”), протесты прокурора, судебные иски предпринимателей, потребителей и их объединений.