А.А.Яковлев, Директор Института анализа
предприятий и рынков ГУ-ВШЭ 

О.А.Демидова, Доцент кафедры математической
экономики и эконометрики ГУ-ВШЭ

Данная статья подготовлена на основе результатов НИР, выполненных в рамках программы фундаментальных исследований ГУ-ВШЭ в 2009-2010 годах.

Аннотация

Проведение в 2005 году радикальной реформы госзакупок стало реакцией на нарастание с начала 2000 годов коррупции в системе закупок для государственных нужд. Поэтому в качестве главных целей нового закона о госзакупках (94-ФЗ), принятого в 2005 году, были провозглашены борьба с коррупцией и расширение доступа к торгам для новых участников в лице малых и средних предприятий. В данной статье рассматриваются изменения в практике отбора поставщиков для госнужд. Анализ проводится на основе данных двух больших обследований предприятий обрабатывающей промышленности в 2005 и 2009 году, дающих уникальную возможность сравнить ситуацию до и после радикального изменения законодательства.

Проведенный регрессионный анализ подтвердил гипотезы о преимуществах в доступе к государственным заказам для фирм с госучастием, старых фирм (созданных до 1991 года) и более крупных фирм в 2004 году. Анализ на данных опроса 2009 года показал, что в 2008 году доля фирм, участвующих в госзакупках, существенно выросла. При этом крупные фирмы по-прежнему сохраняют преимущества в доступе к госзаказам. Для фирм с госучастием и старых фирм соответствующие коэффициенты стали незначимыми. Одновременно преимущества в доступе к госзаказам получили фирмы, расположенные в более развитых регионах России. Эти результаты были устойчивы на полных данных обоих обследований и на панельных данных.

Анализ на данных 2009 года также показал, что факторы модернизационной активности предприятий (наличие крупных инвестиционных проектов в 2005-2008 годах, экспорт, наличие сертификации по ISO) не влияли на доступ фирм к госзаказам. Вместе с тем значимым фактором получения госзаказов в 2008 году было участие предприятия в госзакупках в 2004 году. При этом оценки поставщиками масштабов коррупции в госзакупках не изменились.

Результаты проведенного анализа позволяют утверждать, что основные цели радикальной реформы 2005 года не были достигнуты. В заключении статьи рассматриваются причины данной ситуации и формулируются рекомендации для политики.

1. Введение

В 2000е годы с ростом доходов государственного бюджета в России существенно выросли объемы государственных заказов, размещаемых федеральными и региональными органами власти среди предприятий. Так, по данным, приводимым в докладе Всемирного Банка (2006), если в 2002 году объем госзакупок составлял примерно 12 млрд. долларов или 8,7% расходов консолидированного бюджета, то к 2004 году соответствующие цифры выросли до 22 млрд. долларов и 11,7% расходов бюджета.

При этом в отличие от ситуации 1990е годов государство стало исполнять свои обязательства по оплате продукции и услуг, поставленных по госзаказам. В результате государственные заказы превратились в важный источник доходов для многих фирм. Так, по данным обследования 500 предприятий, проведенного ГУ-ВШЭ и Т.Фраем в 2007 году в 8 регионах европейской части России, свыше половины фирм-респондентов реализовывали свою продукцию или услуги государственным предприятиям и учреждениям. Причем для 23% промышленных компаний и 30% предприятий сферы услуг, участвующих в таких поставках, их доля в общем объеме реализации превышала 25% (Яковлев, Фрай, 2007).

Однако одновременно в начале 2000х годов в системе госзакупок в РФ стало наблюдаться нарастание коррупции. Так, среднее количество организаций, участвующих в контрактных закупках на федеральном уровне снизилось с 4,2 в 2003 году до 3,1 в 2004 г. (World Bank, 2006).

Эта тенденция вызывала нарастающее беспокойство со стороны правительства РФ и стала поводом к внесению радикальных изменений в нормативно-правовое обеспечение процесса государственных закупок. Данные изменения были инициированы Федеральной антимонопольной службой (ФАС) и реализованы в Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (№ 94-ФЗ от 21 июля 2005 года), который вступил в силу 1 января 2006 года.

Как отмечается в докладе [ВШЭ, 2010], повышение эффективности госзакупок в рамках реформы должно было достигаться путем реализации следующих ключевых идей:

• Создание условий для конкуренции - через обеспечение свободного доступа к участию в госзакупках для всех хозяйствующих субъектов. Прежде всего, речь шла о малых и средних предприятиях (МСП). Доступ к торгам для новых участников обеспечивался через запрет на установление квалификационных требований и резкое ограничение веса «качественных» характеристик поставщика (связанных с наличием у потенциальных исполнителей квалификации и деловой репутации) при оценке и отборе заявок. Входу МСП на рынок госзакупок также должны были способствовать установленные 94-ФЗ очень низкие стоимостные пороги, начиная с которых для госзаказчиков становилось обязательным проведение конкурентных закупочных процедур (60 тысяч рублей в 2006-2007 годах, 100 тысяч рублей – до настоящего времени).
• Обеспечение максимальной прозрачности закупок. Если до появления 94-ФЗ объявление о торгах достаточно было напечатать в многотиражной газете, а формат таких объявлений был почти произвольным, то с принятием 94-ФЗ вся информация о закупках была унифицирована и стала размещаться на едином официальном сайте www.zakupki.gov.ru. Инструментом обеспечения прозрачности госзакупок стала также сознательная ориентация на отбор заявок-победителей по критерию минимальной цены, что должно было ограничить возможности манипулирования результатами торгов со стороны госзаказчиков.
• Преодоление коррупции. В момент разработки и принятия 94-ФЗ коррупция воспринималась как главная проблема госзакупок. Наряду с обеспечением прозрачности госзакупок преодолению этой проблемы должны были способствовать максимальная формализация и унификация всех закупочных процедур с резким ограничением возможностей госзаказчика – и его сотрудников, проводящих закупки – повлиять на отбор поставщиков. Важным элементом создаваемой системы по борьбе с коррупцией также была ориентация на простые инструменты контроля – что предполагало использование простых процедур закупок, легче поддающихся контролю с позиций регулятора.

Реализация этих идей опиралась на набор санкций, закрепленных в Кодексе об административных правонарушениях (КоАП). При несоблюдении требований 94-ФЗ контролирующие инстанции в лице Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов могли отменить результаты проведенных торгов, наложить штрафы на должностных лиц, ответственных за проведение закупок в организациях-госзаказчиках. В дальнейшем 94-ФЗ стал трактоваться как часть антимонопольного законодательства и в соответствии с Федеральным законом «О защите конкуренции» (135-ФЗ) санкции за нарушение 94-ФЗ были расширены вплоть до уголовной ответственности.

Однако те способы, которыми ФАС предлагал решать эти задачи (максимальная унификация и формализация условий проведения конкурсов на поставки для госнужд, а также приоритет цене как главному критерию отбора поставщиков), с самого начала вызывали серьезные сомнения у экспертов – включая международных [World Bank, 2006]. Эксперты Всемирного Банка отмечали риски упрощенных процедур и подчеркивали необходимость предквалификации поставщиков и иные процедуры «качественного отбора» поставщика для всех закупок «сложных» товаров и услуг.

В дальнейшем практическое применение 94-ФЗ выявило многочисленные объективные проблемы, затруднявшие выполнение государственными заказчиками их основных функций (более подробно об этом см. [ВШЭ, 2010]). Реакцией на эти проблемы стало многократное изменение закона. С момента принятия 94-ФЗ в июле 2005 года и до конца 2009 года в него было внесено 19 пакетов поправок. Эта законотворческая активность нарастала во времени – если в 2005-2006 годах в 94-ФЗ было внесено 2 пакета поправок, а в 2007-2008 годах – 7 пакетов поправок, то в течение одного 2009 года поправки в закон вносились 10 раз. Одновременно в 2008-2009 годах процедуры 94-ФЗ стали объектом нарастающей публичной критики.

В этой связи в данной статье на материалах двух больших эмпирических исследований, проведенных ГУ-ВШЭ в 2005 и 2009 годах (то есть накануне принятия закона и через 3 года после его вступления в силу), мы хотим проверить, насколько российскому правительству удалось реализовать задачи ограничения коррупции и расширения участия МСП в госзакупках.

Статья организована следующим образом. В разделе 2 сделан обзор предшествующих исследований, в разделе 3 охарактеризованы использованные нами эмпирические данные, в разделе 4 сформулированы основные гипотезы и методология исследования, в разделе 5 обсуждаются результаты анализа данных, раздел 6 содержит основные выводы и рекомендации для политики.

2. Предшествующие исследования

По проблемам коррупции в госзакупках существует немало теоретических (Lambert-Mogiliansky & Sonin, 2006; Auriol, 2006; Evenett, 2005) и описательных работ (Handbook for curbing corruption in public procurement, 2006). Существуют работы, анализирующие эти проблемы для развитых экономик. Например, Soreide (2006) на примере норвежских экспортирующих фирм доказывает, что крупные фирмы имеют больше возможностей, в том числе нелегальных, повлиять на исход тендера в госзакупках.

В работе (Hyyitinen et al, 2006) с помощью логит-моделей показано, что при проведении муниципалитетами Швеции в 1990-1998 годах аукционов по предоставлению услуг по уборке помещений (cleaning services) преференции имели национальные фирмы.

Вместе с тем, очевидно, что проблемы коррупции в госзакупках более актуальны для развивающихся и переходных экономик. Для переходных экономик одним из главных источников эмпирических данных в этой области является Business environment and enterprise performance survey (BEEPS). Это совместная инициатива Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и Всемирного банка. Первый опрос BEEPS, ставивший своей целью оценку бизнес-среды и условий для развития частных предприятий, был проведен в 1999–2000 годах. Он охватил около 4000 фирм из 26 стран Восточной Европы и Центральной Азии, включая Турцию (см. http://www.ebrd.com/country/sector/econo/surveys/beeps.htm). Обследование проводится каждые 3 года, число стран, участвующих в нем, возросло до 29.

Уже первое обследование BEEPS показало, что наряду с текущей «административной» коррупцией и феноменом «захвата государства» (state capture) в переходных экономиках очень распространенной является коррупция в госзакупках. Ее измерителем в рамках BEEPS служили ответы респондентов на вопрос: «Если фирмы в вашей отрасли работают по заказам правительства, какой процент от стоимости контракта обычно выплачивается в их отрасли в виде дополнительных платежей или подарков для того, чтобы гарантировать получение контракта?». Кроме того, респондентам задавался вопрос о том, насколько распространенной является подобная практика и как часто фирмам в их отрасли приходится платить «откаты» за государственные контракты.

По данным первого раунда BEEPS в 1999 году 12% всех фирм-респондентов полагали, что поставки для государства и государственных организаций часто связаны с «откатами». При этом на практике бизнес с государством вели 52% опрошенных предприятий и среди этой группы фирм доля тех, кто считал «откаты» частым явлением, возрастала до 24%. Для России соответствующие цифры были близки к средним по выборке и составляли 12%, 56% и 22%.

Более детальный анализ собранных данных показывал, что фирмы, вовлеченные в коррупционные практики в системе госзакупок, имели более высокие текущие показатели продаж, инвестиций и занятости, а также демонстрировали большую уверенность в прогнозах развития своего бизнеса в ближайшие три года. Причем это происходило как в странах СНГ, так и в Восточной Европе – в отличие от ситуации с «захватом государства», где наблюдались существенные отличия между этими двумя регионами (Hellman et al, 2000).

Последующие обследования BEEPS свидетельствовали о том, что если в других сферах в целом по наблюдаемым странам имел место относительный прогресс, то в сфере госзакупок произошло ухудшение показателей. Так, в 2002 году в России 14% фирм-респондентов отмечали, что «откаты» являются частым явлением. В 2005 году такой ответ дали уже 22% из 599 опрошенных в рамках BEEPS фирм (Anderson & Gray, 2006). Для сравнения можно отметить, что в Испании в 2004-2005 годах такой ответ дали 4% фирм, в Турции – 9%, а в Германии – 13% респондентов.

Регрессионный анализ, проведенный на данных 2005 года, показал, что новые частные предприятия и фирмы, относящиеся к обрабатывающей промышленности, чаще оказывались вовлечены в коррупционные отношения в системе госзакупок. Напротив, фирмы с участием иностранных инвесторов были менее склонны давать «откаты» за госконтракты (Anderson & Gray, 2006).

Вместе с тем данные четвертого раунда BEEPS в 2008-2009 годах свидетельствовали о расхождении тенденций, наблюдаемых в России и в других странах с переходной экономикой. Если в среднем в странах, охваченных обследованием (без учета России), 12% респондентов говорили о практике «откатов» при выполнении госзаказов, то в России доля таких фирм составляла 28%.

К числу немногих эмпирических работ по России можно отнести статью [Яковлев, 2009], в которой на материалах двух эмпирических исследований, проведенных ГУ-ВШЭ в 2005 и 2007 годах, рассматривались различия в характеристиках предприятия, участвовавших в поставках для госнужд до и после внесения изменений в закон о госзакупках. Общий вывод этой статьи сводился к тому, что реформа не привела к отбору более эффективных фирм в качестве поставщиков для госнужд.

Все эти результаты давали основание усомниться в эффективности новой системы регулирования закупок в России. Вместе с тем, выборка четвертого раунда BEEPS в 2008-2009 в России включала относительно малую панельную составляющую – число фирм, по которым были доступны данные предшествующих раундов, составляло около 300. А для обрабатывающей промышленности, для которой по данным [Anderson & Gray, 2006] были более типичны коррупционные практики, таких фирм было менее 200. В статье [Яковлев, 2009] анализ характеристик поставщиков для госнужд до и после реформы регулирования проводился на двух разных выборках. При этом к моменту проведения второго опроса (весна 2007 года) новые правила проведения закупок могли еще не оказать достаточного влияния на поведение госзаказчиков и фирм-поставщиков – так как с вступления 94-ФЗ в силу прошло не многим более года.

С учетом этих обстоятельств в данной статье для целей нашего анализа мы использовали результаты двух обследований предприятий обрабатывающей промышленности в России, которые были проведены ВШЭ осенью 2005 года и весной 2009 года по одной и той же исходной выборке. При этом достаточно острая критика 94-ФЗ, развернувшаяся с 2008 года, давала основание считать, что к этому времени новая система регулирования в полной мере отразилась на деятельности госзаказчиков и фирм-поставщиков.

3. Источники данных для анализа

В нашем анализе мы опирались на результаты опроса руководителей тысячи предприятий, который был проведен в феврале–июне 2009 года Институтом анализа предприятий и рынков ГУ–ВШЭ и Левада-Центром по заказу Минэкономразвития в рамках второго раунда мониторинга конкурентоспособности обрабатывающей промышленности. (Основные результаты первого раунда мониторинга изложены в работах [Голикова и др., 2007], [Desai & Goldberg, 2007] и [Гончар и Кузнецов, 2008].)

В соответствии с программой мониторинга в анкету обследования в 2009 г. входили вопросы об интенсивности конкуренции, инвестициях, экспортной и инновационной активности фирм, структуре собственности и контроля, взаимодействии предприятий с властями, состоянии рынка труда и других факторов производства, основных барьерах для ведения бизнеса.

Опрошенные предприятия были расположены в 48 регионах и представляли восемь подотраслей обрабатывающей промышленности (по ОКВЭД): производство пищевых продуктов; текстильное и швейное производство; обработка древесины и производство изделий из дерева; химическое производство; металлургическое производство и производство изделий из металла; производство машин и оборудования; производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования; производство транспортных средств и оборудования. Среди наших респондентов 67,5% составляли генеральные и исполнительные директора компаний, 31% - заместители ген.директоров по экономике или финансам и лишь на 14 предприятиях респондент занимал иную должность.

Характеризуя параметры выборки, отметим, что в среднем на обследованных предприятиях число работников составляло 587 человек, 73% предприятий было создано до 1992 г., 10% – после 1998 г. В выборке было 11% фирм с участием государства и 10% – с участием иностранных акционеров. В регионах с инвестиционным потенциалом «ниже среднего» (по классификации «Эксперт РА») расположено 41% предприятий и 30% – в регионах с потенциалом «выше среднего». Из общего числа опрошенных фирм 28% входили в состав бизнес-групп, 54% осуществляли поставки на экспорт в 2008 г., почти 2/3 фирм контролировались одним доминирующим акционером или консолидированной группой собственников. На предприятиях выборки было занято примерно 8% от среднесписочного числа занятых на предприятиях генеральной совокупности и в 2007 г. они произвели около 6% продукции обрабатывающей промышленности.

Анкеты обоих обследований ГУ-ВШЭ включали в себя вопросы об участии предприятий в поставках для государственных нужд и о распространенности «откатов» в системе госзакупок. Вместе с тем, анкета 2009 года была расширена за счет вопросов, характеризовавших взаимоотношения фирм-респондентов с органами госуправления.

499 фирм участвовали в обоих раундах опросов. При этом распределение этих фирм по регионам и отраслям промышленности не имело статистически значимых отличий от распределения всех фирм соответственно по отраслям и регионам в 2005 и 2009 годах. Это позволило сформировать панельную выборку, репрезентативную для обрабатывающей промышленности, и мы получили уникальную возможность провести оценку общих последствий изменений в законодательстве о закупках с точки зрения поставщиков.

4. Ключевые гипотезы и методология исследования

Отправной точкой для принятия нового закона о госзакупках, жестко формализовавшего закупочные процедуры, являлась неэффективность прежнего механизма распределения госзаказов и неравные условия участия в закупочных аукционах для разных категорий фирм. В частности, разработчики 94-ФЗ утверждали, что до принятия этого закона при распределении госконтрактов существовали преференции для фирм с гос.участием, более старых фирм и более крупных фирм. Эти утверждения стали базой для нашей первой гипотезы – на данных опроса 2005 года мы хотели проверить, насколько справедливы были такие представления.

Вторая гипотеза касалась изменений, произошедших после принятия закона 94-ФЗ. Если декларируемые в нем цели в полной мере удалось реализовать, то факторы, характеризующие форму собственности, размер предприятия и период его создания должны были утратить свое значение.

Третья гипотеза была связана с оценкой эффективности предприятий, отбираемых в качестве поставщиков по госзаказам. В идеальном случае, если система конкурсного отбора действительно нацелена на лучшее соотношение цена и качества, это должны быть наиболее эффективные предприятия. Однако здесь возникает проблема с индикаторами эффективности. В ходе формализованных опросов респонденты традиционно не любят раскрывать финансовые показатели деятельности своих фирм, и даже, если такие цифры называются, очень часто они оказываются искаженными. В этой связи мы использовали ряд индикаторов, которые описывали процессы реструктуризации и модернизации предприятий и косвенно могли характеризовать их эффективность.

В таком качестве мы использовали вопросы анкеты 2009 года о масштабе инвестиций, осуществленных фирмами-респондентами в 2005-2008 годах, о наличии у них сертификации по ISO и осуществлении ими в 2008 году поставок на экспорт. С учетом ряда предшествующих исследований (см. [Долгопятова и др., 2009]) сертификация по ISO рассматривалась нами как индикатор организационно-управленческих инноваций, а факт экспорта – как индикатор более высокой общей конкурентоспособности. Кроме того, дополнительно мы использовали факт получения предприятием банковских кредитов как индикатор его большей финансовой устойчивости.

Четвертая гипотеза касалась взаимоотношений предприятий с властными структурами. В русле работ о politically connected firms ([Bertrand et al, 2004], [Faccio, 2006]) мы предположили, что предприятия связанные с властями, скорее могут рассчитывать на получение госзаказов. В качестве индикаторов связи с государством, помимо участия государства в капитале предприятия, мы рассматривали помощь властям со стороны предприятий в социальном развитии региона. Такого рода помощь является распространенной в России и часто воспринимается как элемент в системе обменов между предприятиями и властями ([Frye, 2002], [Haaparanta et al, 2003]). Также мы учитывали факт членства фирм-респондентов в бизнес-ассоциациях, поскольку такие ассоциации в России традиционно выступают в качестве посредников между предприятий и органами власти ([Pyle, 2006], [Зудин, 2010]).

Пятая гипотеза состояла в том, что факт участия предприятия в госзакупках в 2004 году положительно влиял и на участие предприятия в госзакупках в 2008 году.

Все эти гипотезы были проверены с помощью логит-моделей, в которых в качестве зависимой переменной был выбран факт наличия у фирм-респондентов госзаказов в 2004 или в 2008 году. Первая гипотеза была протестирована по данным 2005 года, вторая, третья и четвертая – по данным опроса 2009 года. Для проверки устойчивости полученных результатов мы протестировали четыре гипотезы по панельным данным. При этом для гипотез 2-4 в уравнение регрессии на панельных данных был добавлен фактор участия фирмы в госзакупках в 2004 году. Тем самым мы дополнительно проверили гипотезу №5 – о том, что фирмы, участвовавшие в госзакупках в 2004 году, имели больше шансов на получение госзаказов в 2008 году.

Еще одна, шестая гипотеза касалась оценки изменений в уровне коррупции. Отталкиваясь от скептических комментариев экспертов Всемирного банка, высказанных еще в 2006 году, а также от упоминавшихся выше данных четвертого раунда BEEPS, мы предположили, что ситуация с коррупцией в госзакупках в России не претерпела качественных изменений после принятия 94-ФЗ. Эта гипотеза была проверена с использованием непараметрических критериев Wilcoxon signed-rank-test и Marginal Homogeneity Test, поскольку переменная Kickback, характеризующая ответы на вопрос «Как часто предприятиям Вашей отрасли при получении государственных или муниципальных заказов приходится давать взятки или "откаты"?», являлась категориальной.