Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

К вопросу о дерегулировании (дебюрократизации) экономики (аналитическая записка)

Владимир Буев, Алексей Сушкевич

I. Что хотели сделать?

Цели, которые ставились в так называемой “программе Грефа”, разработанной в 2000-2001 гг. в области дерегулирования экономики (Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу) формулировались как “коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования (ослабление бюрократического давления на бизнес) и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо”.

В качестве основных назывались следующие меры:

  • снижение барьеров входа бизнеса на рынок (упрощение процедуры регистрации юридических лиц по принципу “единого окна”; сокращение перечня лицензируемых видов деятельности и ведение единого порядка лицензирования; упрощение процедуры согласования инвестиционной документации/экспертизы по принципу “единого окна”);
  • устранение технических барьеров в процессе производства и торговли (реформа системы стандартизации и сертификации);
  • устранение излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности (упрощение системы формальных административных требований к бизнесу, “радикальное” сокращение числа контрольно-разрешительных органов и упорядочение их работы, устранение практики дублирующих проверок и снижение общего числа проверок, исключение возможности совмещения государственными органами власти функций участия в хозяйственной деятельности, ограничение ведомственного нормотворчества и т.д.);
  • обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов власти (формирование механизма представления интересов граждан и организаций через саморегулируемые организаций, ревизия нормативных актов на предмет кодификации санитарных норм, норм противопожарной охраны, дублирующих норм по охране труда, организации торговли и, общепита; нормативное разделение функций регулирующих и надзорных органов т.д.);

Предполагалось, что для решения этих задач будет разработан и принят ряд федеральных законов, в соответствии с которыми будет приведено все иное законодательство, в той или иной степени связанное с регулированием (администрированием) предпринимательской деятельности. Ключевыми должны были стать следующие законы:

  1. “О государственной регистрации юридических лиц”
  2. “О лицензировании отдельных видов деятельности” (новая редакция);
  3. “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” (и соответственно новая редакция закона “О защите прав потребителей”;
  4. “О стандартизации и подтверждении соответствия” (первый вариант названия закона);
  5. “Об организациях саморегулирования в Российской Федерации”.

II. Что сделали?

К настоящему времени разработано и принято три закона: “О государственной регистрации юридических лиц”, “О лицензировании отдельных видов деятельности”, “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” (приняты в августе 2001 года).

В августе прошлого года начал действовать только закон “О защите прав юридических лиц…”. В феврале 2002 года – “О лицензировании отдельных видов деятельности”. С 1 июля 2002 года – “О государственной регистрации юридических лиц”. Реальная практика применения данных законов в настоящее время или отсутствует или минимальна (после 9 месяцев действия закона “О защите прав юридических лиц…” в России нет случаев его арбитражного применения).

Разработан проект закона “Об основах технического регулирования в Российской Федерации”. В настоящее время проект закона внесен в Государственную Думу. Его суть: будущий закон изменяет всю правовую основу разрешительной и контролирующей функции государства (в части установления обязательных требований к самой продукции, процессам ее производства, эксплуатации, транспортировки, хранения, реализации). Согласно будущему закону, государство отказывается от контроля за качеством как таковым и ограничивает свое вмешательство в процессы от производства до реализации продукции только контролем за “нижним порогом” качества, а именно – за безопасностью продукции для жизни и здоровья человека. Предполагается, что перечень обязательных требований, связанных с безопасностью, будет содержаться в специально разрабатываемых и принимаемых законами технических регламентах – соблюдение именно этих требований должно жестко контролироваться государством. Все существующие стандарты (ГОСТы) станут рекомендательными и необязательными для исполнения, что должно повлечь за собой существенное сокращение сферы обязательного сертифицирования. Проблемы качества продукции, согласно закону, должны решаться через рыночный механизм (через платежеспособный спрос, организации общества потребителей, саморегулируемые организации предпринимателей и т.д.).

Первоначально “программой Грефа” не предполагалось решение проблемы, связанной с добровольным выходом предприятий с рынка (по данным исследований, процедура ликвидации бизнеса для добросовестных субъектов рынка составляет срок от 6 месяцев до 1,5 лет). Эта проблема по своей сути является гораздо более острой, чем процедура регистрации. Тем не менее в процессе реализации программы было принято решение о подготовке о разработке законопроекта “О реорганизации и ликвидации коммерческих организаций”. Такой проект к настоящему времени разработан, но на наш взгляд он не решает проблему упрощенного вывода неэффективного бизнеса (прежде всего – малых предприятий) с рынка.

III. Что не сделано и что предстоит сделать?

Подход, который первоначально декларировался Министерством экономического развития и торговли РФ в начальной стадии разработки “пакета по дерегулированию”: “Принципиально важно рассмотрение единого пакета документов, включающего все названные выше законопроекты. Иной подход неизбежно приведет к рассогласованности предлагаемых мер и не позволит кардинально улучшить систему регулирования предпринимательской деятельности”. Речь шла о том, что скоррелированные друг с другом законопроекты единым пакетом пройдут через правительство и будут внесены в ГосДуму. Это подход не был выдержан. Даже первые три закона были “разорваны” по времени их разработки и внесения в Думу, поэтому потеряли “единство” и “согласованность”.

Действие закона “О защите прав юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при проведении государственного контроля (надзора)” носит достаточно локальный характер: закон не распространяется на правоотношения, связанные с проведением налогового контроля; валютного контроля; финансового контроля; банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью на финансовом рынке; транспортного контроля; государственного контроля администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территории портов; таможенного контроля; иммиграционного контроля; лицензионного контроля; государственного метрологического контроля (надзора); санитарно-карантинного, карантинного, фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации; контроля за объектами, признаваемыми опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации; оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия и т.д. Существенных изменений в действующую систему контроля (надзора) и проверок субъектов предпринимательства данный законопроект не вносит, формально ограничивая лишь продолжительность и периодичность проведения плановых проверок.

Необходимо:

1. Доработать и принять закон “Об основах технического регулирования в Российской Федерации”.

Следующий шаг – разработка собственно технических регламентов, на которые, как предполагается, может потребоваться до 7 лет. О числе этих регламентов разработчики еще “не договорились” (речь идет о цифрах от 500-600 регламентов до 6000-7000). Поскольку очевидно, что закон “Об основах технического регулирования…” в значительной степени носит рамочный характер, но будет принят ГосДумой не позднее осени 2002 года, разработку технических регламентов необходимо интенсифицировать. Серьезной работы над ними практически еще не начиналось.

По мере разработки технических регламентов, станет очевидной также и избыточность ряда контрольно-разрешительных органов и возможность их объединения в единый с сокращенными полномочиями, связанными с контролем за безопасностью (например, органов, в функции которых в настоящее время входит контроль за качеством: Госторгинспекция, хлебная инспекция, орган ветеринарного контроля, ряд органов контроля субъектов РФ, которые в настоящее время в соответствии со ст.7 закона “О качестве и безопасности пищевых продуктов” имеют право организовывать контроль за качеством пищевых продуктов, материалов и изделий, изготавливаемых и находящихся в обороте на территориях субъектов Российской Федерации). Станет очевидным и возможность упразднения ряда функций и полномочий контроля у тех органов, которые в настоящее время их имеют или же консолидация этих функций (МАП России, Госстандарт России и т.д.)

2. Разработать и принять закон “О саморегулируемых организациях”, который в законодательном порядке позволит передавать часть полномочий государства обществу (включая различные группы предпринимательского сообщества). Особенно это становится актуальным в связи с принятием закона “Об основах технического регулирования…” и отказа государства от контроля за качеством продукции.

В законе необходимо предусмотреть, что участники саморегулирования (субъекты предпринимательской деятельности):

  • вырабатывают общие и обязательные для всех субъектов саморегулирования стандарты и правила делового поведения;
  • создают и поддерживают процедуры контроля за исполнением таких стандартов и правил, процедуры применения санкций за нарушение правил в соответствии с утвержденными ими же нормами об ответственности за нарушения правил;
  • предоставляют третьим лицам, круг которых субъекты саморегулирования определяют самостоятельно, дополнительные гарантии и механизмы определения и возмещения причиненного им вреда субъектами саморегулирования;
  • ходатайствуют перед органами государственного контроля об изменении государственного контроля в отношении субъектов саморегулирования, т.е. об уменьшении объема контроля в отношении субъектов саморегулирования и об осуществлении государством контроля в отношении нового объекта контроля - представителя коллектива субъектов саморегулирования; такое ходатайство подразумевает, что у государства есть набор критериев оценки внутренних норм саморегулирования, принятых субъектами саморегулирования в качестве обязательных, на основе которых может быть вынесено однозначное суждение о возможности или невозможности изменения государственного контроля;
  • в обязательном порядке исполняют публичные функции, выполнение которых предписано коллективу субъектов саморегулирования законом или иным нормативным актом; в данном случае наделение правом осуществлять определенную деятельность обуславливается обязательностью участия в саморегулировании, что, как правило, связано с публичным характером деятельности самих субъектов саморегулирования.

3. Внести отдельные изменения и дополнения в закон “О защите прав юридических лиц…”. В частности, необходимо распространить его действие на лицензионные органы в части реализации ими контрольных функций, разработать ряд новых норм прямого действия (в настоящее время закон практически не работает, совершенно отсутствует арбитражная практика его применения).

4. Осуществить “чистку” (корректировку и изменение) действующего “ведомственного” законодательства, регулирующего проведение контрольных/надзорных мероприятий в сфере предпринимательской деятельности на предмет приведения более раннего законодательства в соответствие с законом “О защите прав юридических лиц…” и будущим законом “Об основах технического регулирования…” (речь идет о законах “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”, “О ветеринарии”, “О пожарной безопасности”, “О качестве и безопасности пищевых продуктов”, “О защите прав потребителей” и т.д.). Эта работа ведется слабо. До того, как она будет завершена, не будет решена проблема дублирующих проверок предприятий, пересечения функций и полномочий контрольно-разрешительных органов и реального снижения их числа.

5. Разработка специального закона “О государственной регистрации индивидуальных предпринимателей” или внесение соответствующих изменений и дополнений в закон “О государственной регистрации юридических лиц”. С упразднением регистрационных палат и передачей функций регистрации юридических лиц налоговым органам, которые стали “единым окном”, в законодательстве образовалась “дыра”, связанная с отсутствием регулирования регистрации индивидуальных предпринимателей.

6. Доработать и принять закон, связанный с упрощением процедуры выхода неэффективного бизнеса с рынка (ликвидация юридических лиц).

Предлагается дополнить законопроект упрощенной процедурой ликвидации малых предприятий, которые в подавляющем большинстве организованы в форме обществ с ограниченной ответственностью. Такая упрощенная процедура ликвидации коммерческих организаций могла бы применяться в случае:

  • Субъект хозяйственной деятельности является субъектом малого предпринимательства, определенного действующим законодательством. Для крупных (и большей частью средних) предприятий упрощенный порядок ликвидации не может быть применим в силу специфики и значительного объема их деятельности;
  • Субъект малого предпринимательства добровольно желает юридически ликвидироваться (подает соответствующее заявление);
  • Субъект малого предпринимательства функционирует на рынке не более 3-5 лет (в этом случае объем его финансово-бухгалтерской, договорной и иной документации не может быть слишком велик и трудоемок для комплексных проверок);
  • Субъект малого предпринимательства на момент подачи заявления о ликвидации в уполномоченный регистрирующий орган свободен от любых обязательств перед бюджетами всех уровней, внебюджетными фондами, работниками (штатными и внештатными), партнерами, любыми иными юридическими и физическими лицами;
  • К субъекту малого предпринимательства к моменту подачи заявления о ликвидации нет не снятых претензий со стороны правоохранительных, контролирующих и проверяющих органов;
  • От имени ликвидируемого юридического лица в качестве ответственного руководителя (председателя) ликвидационной комиссии выступает (а также занимается оформлением всех необходимых документов) генеральный директор лично (или иное первое лицо), который руководил данным малым предприятием сроком не менее года, предшествовавшего дате подачи заявления о ликвидации, либо (в случае, если предприятие просуществовало менее 1 года) весь предшествующий ликвидации период.

При введении в действие упрощенного порядка ликвидации субъектов малого предпринимательства к малому предприятию должен применяться принцип “презумпции невиновности”. Не сам предприниматель должен документально подтверждать те или иные позиции, а уполномоченные органы (в случае необходимости) должны доказывать обратное. При закрытии фирмы предприниматель должен заполнить нечто вроде “декларации”, ответив при этом на ряд вопросов (“да” или “нет”), сдать всю необходимую документацию “в одно окошко” (регистрационную палату) и через месяц получить свидетельство о ликвидации юридического лица. Все остальные процедуры должны осуществляться “внутри” уполномоченной системы власти (государственной и местной).

При этом понятно, что в случае если при заполнении “декларации” предприниматель заведомо исказил информацию, то даже по истечении значительного количества времени (если по законодательству не истек срок давности) его можно было бы привлечь к строгой ответственности (в том числе и уголовной).

Упрощенный порядок регистрации позволит как сквозь сито просеять тех добросовестных предпринимателей, кто сейчас составляет с недобросовестными одну кластерную группу (тем, кому нечего бояться, пойдут на упрощенную систему). После этого все усилия уполномоченных (и правоохранительных) органов можно будет сосредоточить на тех фирмах, которые ни ликвидировались как следует, ни отчетность не сдают.

Аргумент противников упрощенной системы ухода предпринимательских структур с рынка относительно того, что таким образом с рынка в массовом порядке начнут уходить те, кто уклоняется от своих обязательств, не может считаться убедительным – они и сейчас очень легко в случае необходимости неофициально уходят с рынка, продолжая его “засорять”.