Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Анализ нормативно-правовой базы, регламентирующий микрофинансовую деятельность в России

Некоммерческая организация
“СМОЛЕНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ ФОНД ПОДДЕРЖКИ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА”

Некоммерческая организация
“ЖЕНСКИЙ ПОТРЕБИТЕЛЬСКИЙ КООПЕРАТИВ ФИНАНСОВОЙ ВЗАИМОПОМОЩИ “СОДЕЙСТВИЕ”


Серия: “БИБЛИОТЕКА МИКРОФИНАНСИРОВАНИЯ”. Выпуск 2.

Содержание

Введение

1. Обзор факторов, обусловливающих необходимость законодательного оформления услуг микрофинансирования

2. Характеристика проблемных ситуаций, нуждающихся в специальной правовой регламентации

2.1. Условия учреждения

2.2. Стандарты надежности и нормы контроля

2.3. Операционные правила

2.4. Финансовое законодательство

2.5. Обзор регионального законодательства

Матрица нормативно-правовых актов, регламентирующих микрофинансирование в России

Выводы

Авторы: Елена Николаевна Васильева

Марат Ригоевич Овчиян

Валентина Викторовна Ломовцева

Настоящий материал подготовлен в рамках проекта, финансируемого за счет средств гранта фонда “Евразия” № М 00-0739 “Распространение в регионах России новых финансовых инструментов поддержки малого предпринимательства”. Тематическая направленность материала соответствует целям гранта Института “Открытое общество” № CAD 003, полученного Смоленским областным фондом поддержки малого предпринимательства на осуществление проекта

Основные направления исследования и практические рекомендации соответствуют мероприятиям раздела II.4. Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000-2001 годы, выполняемой авторами в рамках соглашения о сотрудничестве с Федеральным Фондом поддержки малого предпринимательства от 26 июня 2000 года № 16-1/ФП-06/00.

Выводы и рекомендации по настоящему исследованию отражают мнения авторов и могут не соответствовать официальной точке зрения фонда Евразия и Федерального фонда поддержки малого предпринимательства

Смоленск, 2001 год

Аннотация

Материалы настоящей брошюры содержат развернутый обзор и аналитические обоснования по основным компонентам действующего законодательства, регламентирующих микрофинансовую деятельность в России. Материалы включают также сравнительный анализ с элементами нормативно-правового регулирования микрофинансирования за рубежом, анализ регионального законодательства.

Настоящий документ базируется на материалах собственных исследований, дискуссий, конференций, а также труды:

  • “Состояние микрофинансирования в России” – Менас Савафьян, Дуглас Грэм, Клаудио Гонсалес-Вега, Денис Вилан, Университет штатат Огайо по заказу FINCA International, 2000 г.
  • “Анализ состояния предложения и спроса на рынке микрофинансовых услуг в России” - Ресурсный центр малого предпринимательства по заказу FINCA International, 2000 г.
  • Программный документ “Микрофинансирование в России” - Иоост де ла Рив Бокс, проект TACIS “Поддержка развития малого предпринимательства”, СМЕРУС 9803, Апрель 2001 г.
  • Patrick Meagher. The Institutional Framework for Microfinance in Zambia: Comparative Legal / Regulatory Review and Recommendations The IRIS Center, University of Maryland, February 1999);
  • Руководство по микрофинансовой деятельности в России – Виктория Тагирова, Кооператив “Возможность-Доверие”, Н.Новгород.

Выражение признательности:

Авторы выражают признательность иностранным экспертам, консультантам и менеджерам российских институтов микрофинансирования, фонда “Евразия”, Федерального фонда поддержки малого предпринимательства, с которыми они имели удовольствие взаимодействовать в ходе подготовки настоящего отчета.

Мы особенно благодарны господам Джону Нильсону (IRIS), Теодоре Турулле и Бетти Вилкинсон (Университет штата Мериленд), Стивену Маклеоду и Ирине Фрадковой (FINCA), Стейси Шрейдер, Галине Ванчиковой (Opportunity International), Виктории Тагировой и Татьяне Балабиной (кооператив “Возможность-Доверие”, Н.Новгород), Людмиле Скляренко (Калужский фонд “Микрозайм”), Александру Саркисову (USAID, Москва), Ольгу Голишникову (Московское представительство фонда Евразия) за содействие в предоставлении материалов, использованных в настоящем отчете, высказанные в процессе разработки предложения и рекомендации.

Мы благодарим консультантов Всемирной Женской Банковской Сети Анну Гинчерман и Лису Вилсон-Шрайдер, способствовавших приобретению нами навыков практического микрофинансирования, достижению стабильности операций.

Введение

Текущая ситуация в России характеризуется, с одной стороны, расширением корпуса малых и средних предпринимателей, высказывающих заинтересованность в потреблении легкодоступных и оперативных финансовых услуг, а с другой – умножением прецедентов успешных программ микрофинансирования, развиваемых как при поддержке иностранных доноров, так и собственными силами российских институтов микрофинансирования в различных регионах страны.

Наряду с практической апробацией программ микрофинансирования, доказавшей состоятельность и востребуемость подобных услуг, проблема вызвала заинтересованность со стороны официальных кругов. Достаточно упомянуть, что различные компоненты микрофинансирования (образовательный, консультационный, организационно правовой и практический) включены в состав мероприятий Федеральной программы поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000-2001 годы.

Весьма активны в постановке и продвижении этих мероприятий Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, исполнительные органы власти государственного и муниципального уровней на местах. Демонстрация социальной отдачи услуг микрофинансирования, выраженная в реальном повышении текущих доходов, социальной адаптации и самоутверждении человека в новых экономических условиях, расширении неофициальной системы занятости в первую очередь в депрессивных регионах и сферах деятельности обусловливает заинтересованность в применении этого инструмента социальной политики со стороны Министерства труда, национальной политики и их региональных подразделений. С другой стороны, ряд депутатов Государственной думы федерального собрания Российской Федерации также проявляют интерес к этому нетрадиционному для России, но весьма эффективному в сегодняшней ситуации, виду услуг, отвечающего как потребностям развития малого бизнеса, так и социальной стабилизации.

Намечающиеся в России тенденции в целом характерны для мировой практики, где за последние десять лет значительно увеличилось число микрофинансовых институтов и расширились уровни охвата населения нетрадиционными финансовыми услугами. Правда, в основном, это касается развивающихся стран и бедных слоев населения, а само микрофинансирование рассматривается, прежде всего, как инструмент борьбы с бедностью. В определенной степени, этим объясняется широкое распространение микрофинансовых институтов в странах Азии, Африки, Латинской Америки, впрямую или косвенно поддерживаемое протекционизмом властей, сравнительно развитыми нормативно-правовыми системами, постоянно повышающимися параметрами охвата.

На этом фоне, опыт микрофинансирования в странах с переходной экономикой (страны Центральной и Восточной Европы, СНГ) следует классифицировать как стартовый, а процессы его эволюции – как отягощенные несовершенством и несогласованностью действующего законодательства. Приходится констатировать, что Россия, определяющая основной объект настоящего исследования, пока не продемонстрировала сколько-нибудь существенных сдвигов в этой сфере. Микофинансирование здесь сохраняет свой полуофициальный статус, базирующийся на косвенных законах, нормативных актах, правилах и согласованиях, что создает возможность их двоякого толкования и повышает степень уязвимости микрофинансовых институтов.

В то же время, несмотря на неопределенность правового статуса, неблагоприятность и запутанность налоговых режимов, сеть микрофинансовых институтов в России постоянно развивается, обогащая текущую практику, методологические подходы и системы нормативных стандартов. По сравнению с ситуацией 1994-1997 годов, когда в России только начинались первые опыты микрофинансирования, очевиден прогресс как в степени детализации операционной политики и процедур, разрабатываемых самими микрофинансовыми институтами, так и в формировании нормативно-правовой базы микрофинансирования.

Можно утверждать, что в России уже сформирована достаточно обширная прецедентная база, позволяющая систематизировать подтвержденные практикой продуктивные аспекты микрофинансирования, круг правовых и организационных проблем, оценить обусловленные ими прямые и косвенные ограничения, уровни воздействия на развитие программ микрофинансирования, возможные направления и прикладные методы их нивелирования и преодоления. В сущности, этим и определяются цели настоящего исследования.

Стратегическая направленность настоящей работы состоит в обзоре действующих нормативно-правовых актов, оценке возможностей их применения к регулированию микрофинансовой деятельности, ранжировании по прямому, косвенному или ассоциативному использованию в построении нормативной политики микрофинансового института. Специальный компонент работы посвящен оценке проблемных ситуаций, опасностей и угроз, связанных с несовершеством действующего законодательства и отсутствием прямых регламентов микрофинансирования. В целом, круг предпринятых обоснований подчинен доказательству легитимности микрофинансирования и предварительному выбору рациональных организационно-правовых моделей.

1. Обзор факторов, обусловливающих необходимость законодательного оформления услуг микрофинансирования

За период экономического реформирования была создана и постоянно уточняется нормативно-правовая база, регламентирующая формирование и функционирование банковской системы. Определяя рациональные с макроэкономических позиций, стандарты построения платежной системы, организующей и проводящей финансовые потоки, нормы банковского законодательства объективно не могли отразить существенно более локальные, ограниченные как отдельными регионами и социальными группами, так и умеренными финансовыми показателями, аспекты микрофинансирования. Поэтому, априорно, можно сделать вывод о неадекватности действующих норм банковского регулирования особенностям микрофинансирования.

В то же время, уже сегодняшний уровень распространения и, тем более, доказанный потенциал развития услуг микрофинансирования требуют придания им официального статуса и разработки специальных систем нормативно-правового регулирования. В этом смысле, ситуация в России, где еще сохраняется множество “ниш” в нормативной базе хозяйственной и финансовой деятельности, представляется предпочтительнее ситуации, существующей в развитых и развивающихся странах, где формирование правового пространства имеет длительную историю (восходящую, в том числе, к колониальному периоду) и его модификация в соответствии с особенностями микрофинансирования требует пересмотра и согласования значительного числа законодательных актов.

В настоящее время, в России сформировались две тенденции правового обоснования микрофинансовой деятельности:

  • Первая направлена на применение норм банковского законодательства с включением в него либеральных подходов по отношению к микрофинансовым институтам. Главным мотивом здесь выступает признание общей легитимности микрофинансирования, в качестве одного из видов банковской деятельности и распространение на операции микрофинансовых институтов банковского режима налогообложения добавленной стоимости. Однако при этом опускается то обстоятельство, что при распространении правил банковского регулирования на микрофинансовую деятельность актуализируются более детальные ограничения, как то: правила резервирования, нормы регулярной отчетности, требования к структуре капитала, операционные стандарты и правила, следующие более консервативной политике банков и во многом несоответствующие или непосильные для микрофинансовых институтов. Как бы то ни было, действующая система банковского законодательства, сейчас достаточно детализирована и сбалансирована и возможность ее модификации в пользу микрофинансовых институтов представляются весьма проблематичной. Вместе с тем, следование этой тенденции, устанавливает приоритет законотворчества, откладывая возможность практического осуществления услуг микрофинансирования на сравнительно отдаленную перспективу.

  • Вторая тенденция, на наш взгляд, более прагматична и строится на выделении фактических отличий микрофинансирования от банковской деятельности с соответствующими подходами к обоснованию легитимности микрофинансирования по действующим и ассоциативным нормам небанковского законодательства. Отдавая необходимость формированию специальной законодательной базы микрофинансирования, мы, тем не менее, придерживаемся второй тенденции, разрешающей практическое осуществление услуг микрофинансирования, популяризацию и распространение этих программ в регионы России, т.е. формирование прецедентов, следующих прямым и смежным нормативом действующего хозяйственного законодательства. Поэтому аналитические оценки и заключения, приведенные в настоящей работе, преимущественно следуют второй тенденции, принципиально направленной на вывод микрофинансирования из сферы банковского законодательства.

Факторы, обусловливающие необходимость законодательного оформления микрофинансирования, можно условно сгруппировать по двум уровням. Факторы первого порядка вызваны ассоциативной связью микрофинансирования с банковской деятельностью и необходимостью введения четких статутных разграничений между банковским кредитованием и услугами микрофинансовых институтов. В настоящее время в России именно эта группа факторов является превалирующей и составляет основной предмет дискуссий о легитимности микрофинансирования. К ним относятся:

1. Сфера распространения на микрофинансовые институты законодательства “О банках и банковской деятельности”, в том числе:

  • Вопросы лицензирования деятельности микрофинансовых институтов, в частности права систематической выдачи займов в качестве основного предмета деятельности;
  • Порядок отчетности и осуществления надзора за деятельностью институтов микрофинансирования.

2. Согласование некоммерческого статуса институтов микрофинансирования с возмездным и платным характером услуг по выдаче займов, в том числе:

  • Вопросы налогообложения микрофинансовых институтов;
  • Организационно-правовые формы микрофинансовых институтов;
  • Возможность привлечения микрофинансовыми институтами средств иностранной технической помощи с применением льгот, установленных действующим законодательством Российской Федерации.

В Западной практике выделяются факторы второго порядка, определяющие прямые регламенты микрофинансирования. Однако в силу того, что в России микрофинансирование пока не является самостоятельным объектом права, эти факторы не определены нормативно и проявляются на уровне внутренних регламентов, политики и процедур микрофинансовых институтов.

2. Характеристика проблемных ситуаций, нуждающихся в специальной правовой регламентации

2.1. Условия учреждения

Условия учреждения определяются правилами, по которым создается, преобразуется или реорганизуется микрофинансовый институт, его полномочия и ответственность в качестве юридического лица, требования к минимальному размеру уставного капитала, возможные организационно-правовые формы, отношения и ограничения прав собственности, порядок управления. Приняв за основу некоммерческую форму микрофинансового института, принципиальные требования этих правил можно определить из норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона “О некоммерческих организациях”.

Законом “О некоммерческих организациях” не регламентируются требования к размеру уставного капитала и есть случаи, когда государственные органы регистрируют некоммерческие организации без объявленной суммы уставного капитала. В то же время, действует Указ Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 года № 1482, устанавливающий минимальную величину уставного капитала при учреждении предприятий и организаций любых организационно-правовых форм, в сумме, эквивалентной 100 кратному минимальному размеру оплаты труда, установленному законодательством на момент регистрации.

Как бы то ни было, действующие ограничения по размеру уставного капитала нельзя считать сколько-нибудь существенными для учреждения институтов микрофинансирования, однако столь либеральные нормативы по отношению к организациям финансового профиля могут привести к неконтролируемому росту их численности, провоцирующем крах большинства МФИ уже на первых этапах деятельности.

Для преодоления этой проблемы в мировой практике используется поэтапный способ перехода микрофинансового института от неформальной организации в статус юридического лица, привязанный к системе контрольных значений, определяемых по доле собственных средств в общей массе кредитного портфеля. Аналогичная, по сути, норма предусмотрена статьей Гражданского Кодекса Российской Федерации, предусматривающая ликвидацию предприятия при отрицательном балансе активов (превышении обязательств над активами). Однако эта норма определяет граничные условия регулирования в отличие от гибких подходов, предлагаемых западными аналитиками.

Организационно-правовые формы некоммерческих организаций можно условно подразделить на две группы по способам осуществления прав собственника. К первой группе относятся фонды и автономные некоммерческие организации, где учредители утрачивают права собственника, а ко второй – некоммерческие партнерства, где обособляются права собственности на переданные в уставной фонд денежные средства и имущество (за исключением членских взносов).

Поскольку речь идет о некоммерческих организациях, и в том и в другом случаях отношения собственности рассматриваются не через призму эффективности вложений и владения активами, а как средство влияния на процессы управления, контроля, обеспечения эластичных возможностей вхождения в рынок и привлечения средств из сторонних источников. Очевидно, что в группе организаций с обособленным членством эти вопросы впрямую соотносятся с волей учредителей, но и в организациях не имеющих членства сохраняется возможность влияния учредителей через участие в попечительском совете, формирования дополнительных условий донорских привлечений и пр.

Так как большинство некоммерческих организаций в России используют целевое финансирование доноров принципиально важна статья закона, запрещающая распределение доходов от деятельности организации между членами, а также статья, предусматривающая, в случае ликвидации организации, передачу ее активов другой некоммерческой организации или государственному учреждению для осуществления уставных целей.

Особое место в ряду некоммерческих организаций занимают потребительские кооперативы, легитимность которых определена статьей 116 Гражданского Кодекса РФ и на которые не распространяются нормы Закона “О некоммерческих организациях”. Таким образом, имея статус некоммерческих организаций, они не испытывают правовых запретов на распределение доходов между членами, что позволяет им формировать кредитный портфель за счет паевых взносов и начислять доходность на привлеченные средства. Успешный опыт функционирования в России кредитных союзов, кредитных кооперативов, обществ финансовой взаимопомощи, взаимного финансирования, создаваемых в форме потребительских кооперативов, подтверждает жизнеспособность этой формы, ее сравнительно малую зависимость от внешнего донорского финансирования, возможности мягкого вхождения, утверждения и развития на рынке микрофинансовых услуг в соответствии с собственными финансовыми возможностями и потребностями своих членов.

В подтверждение этого вывода из примеров мировой практики можно привести негативный опыт Гондураса, где ограничения прав участия индивидуальных пайщиков, принятое в связи с опасениями возможностей “отмыва денег”, фактически сделало невозможным приобретение официального статуса большинства микрофинансовыми институтами..

Тем не менее, отсутствие законодательства прямого действия, регулирующего деятельность кредитных кооперативов, повышает их уязвимость. Поэтому при выборе организационно-правовой формы микрофинансового института должны быть тщательно выверены соотношения между легитимностью и эластичностью операций в контексте различных правовых норм и их вероятных последствий.

2.2. Стандарты надежности и нормы контроля

Этот блок включает стандарты управления, обеспечивающие стабильное функционирование и потребности текущего контроля состояний микрофинансовых институтов. Российское законодательство, регламентирующее деятельность хозяйствующих субъектов (за исключением банковского), не оговаривает специальных параметров контроля, а ограничивается структурой органов управления, порядком распределения компетенции и принятия решений.

В то же время, многие действующие в России микрофинансовые институты включают в состав своей операционной политики следующие нормативы:

  • Текущие нормы резервирования. В отличие от общих подходов к формированию обязательных резервов в процентах от оборотных активов, институты микрофинансирования применяют более точные методики формирования резервов в привязке к текущему уровню просрочек в погашении. С одной стороны, это позволяет оперативно восполнять потери от текущих невозвратов по с тем, чтобы сохранить регулярность обслуживания клиентов, а с другой – не отвлекать из оборота существенные суммы формально обоснованных резервов. Тем более, что финансовый рынок в России сейчас не изобилует предложениями реально ликвидного и выгодного размещения резервируемых активов. Принципиально, методология резервирования, применяемая микрофинансовыми институтами соответствует Положение по бухгалтерскому учету № 8/98.

    • Нормы предупреждения потерь от невозврата займов обеспечиваются текущим мониторингом операций. При этом система учитываемых показателей привязывается к особенностям кредитного продукта (на потребительские и предпринимательские цели), режиму исполнения обязательств (например еженедельно), отраслевым циклам оборота и показателям социальной отдачи от микрозаймов (повышение семейных доходов, рост бизнеса, сохранение и создание новых рабочих мест). Данные текущего мониторинга определяют основу для текущих и стратегических управленческих решений, а также формируют базу для внутреннего и внешнего аудита. Причем, если методики банковского аудита оценивают состояние крупнейших кредиторов, то для адекватной оценки института микрофинансирования необходим анализ тенденций, характеризующих состояния всего портфеля микрозаймов. Финансовый кризис 1998 года показал, что чем выше скорость обращения средств и чем чаще поступает информация о финансовых потоках, тем проще принимать управленческие решения (изменение процентных ставок, режимов выплат, реструктурирование задолженности и пр.), нивелирующие внешние факторы нестабильности. Поэтому микрофинансовые институты, распространявшие кратко и среднесрочные займы с регулярными графиками платежей оказались значительно менее подверженными издержкам кризиса, чем коммерческие банки. Аналогичный вывод делают Рок и Отеро по ситуации финансового кризиса в Перу. Многие из микрофинансовых институтов в России осуществляют ежедневный операционный контроль с подготовкой еженедельных или ежемесячных сводных отчетов. Представляется, что для потенциально неустойчивых систем микрофинансирования это оптимальный режим контроля. Следует отметить, что общие для всех юридических лиц обязанности по представлению текущей бухгалтерской и статистической отчетности во внешние надзорные органы исполняются микрофинансовыми институтами параллельно с задачами текущего мониторинга, так как параметры официальной отчетности весьма мало сочетаются со специальной системой показателей, отражающих состояния портфеля. На стартовых этапах, пока объемы операций МФИ незначительны, текущий мониторинг осуществляется без применения специальных программных систем. Однако при увеличении численности операций и количество портфельных клиентов многими МФИ внедряются оригинальные системы программного обеспечения, автоматизирующие текущие операции и синтезирующие информацию, используемую для целей мониторинга.

  • Требования к обеспечению займов, не регламентируются официально, однако то обстоятельство, что клиентами микрофинансовых институтов являются предпринимателями с низкими уровнями доходов, не располагающие ликвидными залогами, равно как и возможностью привлечь иные традиционные формы обеспечения (гарантии, поручительства, ипотека), многие МФИ применяют оригинальные формы обеспечения, как то: групповая ответственность по займам, залоги товаров в обороте, залог неликвидных активов, обеспечивающих бизнес клиента. Выбор средства обеспечения или их комбинации относится к исключительной компетенции микрофинансового института и не регламентируется внешними нормативами. При этом процедура истребования залога или принуждения к исполнению обязательств по солидарной ответственности связана с существенными судебными издержками. Поэтому микрофинансовые институты стараются предупредить возможный дефолт заемщиков тщательным исследованием бизнеса на стадии оформления займов, расчетными подтверждениями способности заемщика исполнять обязательства по займам, с учетом текущих расходов, норм капитализации и характерных рисков, выбором оптимального для заемщика графика платежей, а впоследствии – применением преференций, привязанных к кредитной истории заемщика. Процедурами некоторых МФИ (например, FINCA, кооператив “Содействие”) предусматривается использование в качестве обеспечения собственных средств заемщика или группы заемщиков, размещенных в фондах МФИ. Вероятной формой обеспечения займов может служить создание в параллель или в структуре микрофинансовых институтов обществ взаимного страхования, регламент которых определен статьей Гражданского кодекса РФ.

  • Пределы концентрации рисков. Как отмечает П. Мегхер, “большинство западных микрофинансовых институтов не признает условия групповой ответственности в качестве достаточного средства обеспечения займов”. При этом устанавливаются приемлемые для микрофинансовых институтов пределы концентрации рисков, выраженные либо в агрегатированных лимитах кредитного портфеля для необеспеченных залогами займов, либо в предельных суммах займов, размещаемые без залогового обеспечения. И тот, и другой метод не имеют ограничений в российской правовой системе и уже в некоторых элементах используются отечественными микрофинансовыми институтами. Однако следует признать, что залог и эффективный судебный механизм принуждения к исполнению обязательств сохраняют свое значение в качестве средства обеспечения займов. Поэтому совершенствование нормативно-правовой базы в этом контексте должно быть направлено на ускорение процедуры рассмотрения исков (возможно, силами третейских судов), исполнения судебных решений и перехода прав собственности на заложенное имущество.

  • Нормируемая доля собственного капитала в структуре активов. Пока этот показатель, определяющий возможность самостоятельного покрытия рисков и исполнения обязательств микрофинансовым институтом, не нормируется впрямую действующим российским законодательством. Только в проекте раздела налогового кодекса, намеченному к введению в действие в 2002 году, вводятся некоторые элементы регулирования доли собственного капитала в качестве базы для налогообложения обязательств по привлеченным средствам. В то же время на Западе этот показатель имеет принципиальное значение для стороннего инвестора как индикатор уровня кредитоспособности микрофинансового института и целесообразности вложений. Прогнозируя аналогичные подходы к оценке российских МФИ можно выделить следующие аспекты этой проблемы:
    • действующие нормативы собственных средств, определяемые необходимым минимумом уставного капитала при учреждении микрофинансового института очевидно недостаточны для целей микрофинансирования;
    • действующие в России налоговые режимы, в частности по налогообложению привлеченных (в том числе донорских) средств, инвестируемых в портфель микрозаймов, препятствуют накоплению микрофинансовыми институтами адекватной доли собственных средств даже в течение среднесрочного (двух- трехлетнего) периода реализации программы. Поэтому оценка доли собственного капитала может быть совмещена с финансовыми эквивалентами социальной эффективности программ микрофинансирования;
    • так как в силу специфики клиентской базы, высокой цикличности операций многие микрофинансовые институты могут быть отнесены в традиционных подходах к высокорискованным, закономерна привязка нормируемой доли собственных средств к выборочной оценке рисков по займам, либо требование к увеличению доли собственных средств по всем займам, сумма которых превышает среднее значение.

2.3. Операционные правила

Операционные правила в самом общем виде регламентируются законодательством в части определения иерархической структуры управления, распределения уровней компетенции и ответственности, порядку принятия решений, создания филиалов, исполнения отчетных обязательств. В некоторых аспектах законодательством регламентируются также стандарты оформления договорной документации, порядок представления судебных исков и т.д. Детальный свод правил, непосредственно устанавливающих процедуру микрофинансирования, устанавливается внутренним регламентом микрофинансового института. К ним относятся:

    • Правила выдачи займов и определения процентных ставок;
    • Требования к составу документации, оформляющей отношения займа;
    • Порядок распределения полномочий, ответственности и отчетности персонала;
    • Иные операционные правила и ограничения, как то: нормативы загрузки кредитного офицера, продолжительность рабочего времени, система оплаты труда и пр.

    • Правила определения процентных ставок. Если микрофинансовый институт действует в привязке к Закону № 88-ФЗ в форме государственного или муниципального фонда поддержки малого предпринимательства, общества взаимного финансирования, либо иного агента, включенного в состав соисполнителей государственной программы поддержки малого предпринимательства, он должен формально следовать условию льготного предоставления займов субъектам малого предпринимательства. Многие государственные и муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства, буквально следующие этому требованию, предоставляют субсидированные займы по ставке, исчисляемой в долях от действующей ставки Центрального Банка Российской Федерации. При этом утрачиваются собственные репродуктивные возможности микрофинансирования, ограничиваются объемы и темпы прироста клиентской базы, снижается степень диверсифицированности портфеля, как следствие, повышается общий уровень рисков.

Показательно, что правилами по предоставлению кредитов Агентством содействия малому бизнесу США (Small business administration) процентные ставки даже по долгосрочным займам устанавливаются не по уровню ставки рефинансирования а с некоторым превышением наименьшей ставки коммерческого кредита. При этом в качестве льготы рассматривается не ставка, а доступность займа.

Такие подходы к квалификации льготного характера микрозаймов в равной степени справедливы и для России, так как основная масса клиентов программ микрофинансирования не может пользоваться услугами банков и превалирующее значение для них приобретает оперативный и регулярный доступ к ресурсам программ микрофинансирования. Поэтому большинство микрофинансовых институтов устанавливают процентную ставку на уровне, существенно более высоком, чем ставка рефинансирования и ставки коммерческого кредитования, а постоянное расширение их клиентской базы свидетельствует о приемлемости этих ставок для большинства заемщиков.

Наиболее простым способом определения ставки по микрозаймам служит привязка ее к ставкам ростовщиков, ломбардов, неофициальным ставкам по займам в теневом секторе. Конъктурные преимущества микрофинансового института определяются в данном случае выбором приемлемого для клиента графика платежей, доверительными, партнерскими отношениями, комплексу консультационных и сопутствующих услуг, способствующем развитию бизнеса клиента.

Некоторые микрофинансовые институты (Фонд Фора, кооператив “Возможность-Доверие”, кооператив “Содействие”) применяют пониженные процентные ставки или устанавливают лимиты превышения процентных ставок в привязке к стандартным циклам оборота и нормам рентабельности в различных секторах предпринимательской деятельности, либо применяют практику последовательного снижения ставки по займам для заемщиков, подтвердивших свою кредитную историю.

Опыт номинирования обязательств по займам в валютном эквиваленте с применением пониженных процентных ставок (Новгородский филиал фонда Фора, Калужский фонд “Микрозайм”) показал свою неэффективность, в связи с дополнительными обязательствами по налогообложению курсовых разниц, отставанием официальных курсов конвертации от фактической инфляционной динамики и закономерными опасениями клиентов в признании валютных обязательств.

В последнее время, в регионах, где ощутимо конкурентное давление банков в микрофинансовом секторе (Новгородская, Нижегородская области, некоторые регионы Смоленской области), отмечается некоторое снижение процентных ставок, применяемых микрофинансовыми институтами, при сохранении их более высоких, чем банковские, значений.

Возможна также расчетная методика установления процентных ставок, но так или иначе она должна быть достаточно адаптивной. Излишняя жесткость правил определения процентных ставок может обернуться долговременными операционными сложностями для микрофинансовых институтов. Это связано с тем, что во многих случаях гибкость операционной политики обеспечивает текущую жизнеспособность микрофинансового института, но в то же время создает возможность злоупотреблений на стадиях, когда необходима ее детализация и ужесточение.

  • Аналогично, требования к составу документации, оформляющей отношения займа, должны, с одной стороны, отвечать действующим стандартам и учитывать перспективу судебного разрешения споров, а с другой – минимизировать затраты времени и средств заемщика. Например, необходимость нотариального оформления залогов установлена российским законодательством только для сделок с объектами недвижимости, поэтому следует ограничить требования нотариального оформления сделок только такими сделками, разъясняя заемщику необходимость несения им дополнительных расходов. Так же следует оценить действенность страхования сделок, сопоставляя стоимость страховых услуг, сложность и длительность процедуры возмещения убытков при наступлении страхового случая с действенностью иных форм обеспечения займов.

  • Порядок распределения полномочий, ответственности и отчетности персонала устанавливается из соображений рациональной загрузки, минимизации операционных расходов, обеспечения задач текущего управления и стратегического планирования. В дополнение к общим нормативам трудового законодательства он оформляется должностными инструкциями и системой внутренних нормативов и показателей, как то: продуктивность кредитного офицера, нормы затрат времени на нового клиента, нормы затрат времени на портфельного клиента, себестоимость займа, себестоимость денежной единицы, соотношения продуктивного и административного персонала. Для начинающих микрофинансовых институтов, обладающих ограниченными ресурсами для покрытия операционных затрат, целесообразно совмещение административных и операционных функций, помогающее оптимизировать текущие расходы. Порядок распределения обязанностей имеет также значение для построения рациональных моделей налогообложения микрофинансовых институтов, деятельность которых финансируется комбинированно – за счет средств доноров и доходов от текущих операций. Эти ситуации мы подробнее рассмотрим ниже.

2.4. Финансовое законодательство

  • Обоснование прав микрофинансовых институтов на выдачу займов.

В целом, круг перечисленных законов направлен на определение правового положения микрофинансовых институтов, легитимности осуществляемых ими операций, правомочности привлечения средств из сторонних источников, исполнения обязательств и ответственности. В действующей правовой системе эти условия наиболее полно отражены в законодательстве “О банках и банковской деятельности”, что неприменимо для микрофинансовых институтов в силу следующих особенностей:

В отличие от коммерческих банков, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, микрофинансовые институты являются по своему статусу и характеру деятельности некоммерческими организациями, осуществляющими “предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы”.

Будучи некоммерческой организацией, микрофинансовые институты выпадают из сферы государственного лимитирования величины минимального уставного капитала (за исключением случаев, оговоренных в статьях 74, 89, 99, 102 Гражданского Кодекса Российской Федерации и Указе Президента № 1482). Таким образом, некоммерческие организации утрачивают базу, по которой в соответствии с банковским законодательством, осуществляется лицензирование банковской деятельности.

В отличие от банка, осуществляющего “привлечение денежных средств юридических и физических лиц во вклады … и размещение привлеченных средств от своего имени и за свой счет”, институты микрофинансирования выдают займы за счет собственных средств и потому не попадают под регламентацию Центрального Банка России.

Гражданским кодексом также определено различие в понятиях “кредит” и “заем” в зависимости от источников формирования оборотных средств. Причем функции кредитования логично связаны с финансовым посредничеством, т.е. с банковской деятельностью, а выдача займов а отнесена к обычным хозяйственным операциям, осуществляемым на свой страх и риск. Комментариями к Гражданскому кодексу определено, что “заимодавцем может быть любое как юридическое, так и физическое лицо”, причем если гражданин предоставляет свое имущество взаймы систематически, то в соответствии со статьями 2, 23 ГК, он должен быть зарегистрирован как предприниматель. Следует отметить, что классификация предпринимательской деятельности как систематической, определенная в ст. 2 Гражданского кодекса, в равной степени относится и к юридическим лицам, а нормы регистрации для осуществления ими такой деятельности, определены в статьях 50,69,82 части первой ГК Российской Федерации.

Мы сознательно акцентируем понятие “систематический”, поскольку письмом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 августа 1994 года № С1-7/ОП-555 “О различных рекомендациях в ходе юридической и арбитражной практики” признается право организаций передавать заемщику свободные средства по договору займа и получать оговоренные договором проценты без получения лицензии Центрального Банка, в случаях, если эта деятельность не носит систематического характера. М. Сафавьян в исследовании о состоянии микрофинансирования в России относит эту оговорку к разряду принципиальных и делает вывод о необходимости получения микрофинансовми институтами банковской лицензии. Мы позволим себе оспорить это заключение исходя из следующих соображений:

Письма Высшего Арбитражного Суда носят справочный характер и в силу недейственности в России прецедентного права, не могут дополнять действующее законодательство. В соответствии с Федеральным Конституционным Законом №1-ФКЗ, Высший Арбитражный Суд “…дает разъяснения по вопросам судебной практики”, но его решения не имеют силы закона

В письме ВАС делается ссылка на статью 112 Основ Гражданского Законодательства. Принятая впоследствии часть II Гражданского Кодекса Российской Федерации в упоминавшейся выше статье 807, квалифицирующей заем как вид хозяйственной операции, не делает аналогичных оговорок о “систематическом” характере деятельности, следовательно, условие, изложенное в письме ВАС можно считать ничтожным.

По принципу ассоциации, термин “систематическая деятельность” применяется в законодательстве для классификации основных видов деятельности. Так, например, предпринимательской признается деятельность, направленная на “систематическое извлечение дохода”, из чего определяются налоговый статус, режимы налогообложения и пр. Применив эту аналогию к определению микрофинансового института, в качестве некоммерческой организации, систематически осуществляющую выдачу займов на возвратной и платной основе можно придти к выводу об определенной законодательством необходимости налогообложения доходов некоммерческой организации от предпринимательской деятельности, но не о приобретения банковской лицензии.

Таким образом, можно считать доказанным право микрофинансового института выдавать займы без приобретения лицензии Центрального Банка. При этом, поскольку выдача займов на платной основе носит является основной деятельностью МФИ и носит систематический характер, он попадает в сферу налогообложения, определенную законодательством для хозяйствующих субъектов. Таким образом, проблема легитимности выдачи займов без лицензии Центрального Банка сводится к различным режимам налогообложения, установленных действующим законодательством для банков и прочих хозяйствующих субъектов.

Особенности и вариантные модели налогообложения микрофинансовых институтов мы подробнее рассмотрим ниже, но в данном разделе следует отметить некоторые элементы налогового законодательства, косвенно свидетельствующие в пользу приведенных выше обоснований. Так, поправками в закон об НДС от 2 января 2000 года № 36-ФЗ введено освобождение от обложения налогом на добавленную стоимость “процентов по краткосрочным займам, выдаваемым фондами поддержки малого предпринимательства субъектам малого предпринимательства”. Частью II Налогового Кодекса, введенной в действие с 01.01.2000 года от НДС освобождаются “оказание финансовых услуг по предоставлению займа в денежной форме”. Таким образом, законодатель как бы подтверждает право организаций выдавать займы, не относя эту деятельность к банковской. Кроме этого существует множество разъяснений Министерства финансов Российской Федерации, Министерства по налогам и сборам, относящих операции, в частности кредитных кооперативов, к разрешенному законом виду предпринимательской деятельности некоммерческой организации.

Определяя круг обоснований по праву микрофинансовых институтов выдавать займы без получения лицензии Центрального Банка, следует отметить специальные формы – государственные и муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства, общества взаимного кредитования субъектов малого предпринимательства, для которых это право впрямую установлено законом № 88-ФЗ “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”.

    • Финансовые ресурсы институтов микрофинансирования.

Обоснованное выше право микрофинансовых институтов выдавать займы за счет собственных средств, вызывает проблему квалификации собственных и привлеченных средств организации. В соответствии со статьей 26 закона “О некоммерческих организациях”, средства некоммерческих организаций формируются из регулярных и единовременных поступлений от учредителей (участников, членов), добровольных имущественных взносов и пожертвований, выручки от реализации работ (услуг), дивидендов, доходов, получаемых от собственности, других, не запрещенных законом, поступлений.

Понятно, что большинство некоммерческих организаций, особенно на стартовом этапе развития, не располагают возможностями консолидации средств из перечисленных источников для формирования достаточного кредитного портфеля. Поэтому большинство из них использует заемные средства, либо средства иностранных доноров. В связи с этим возникают следующие проблемы:

  • Правомочно ли относить заемные средства к собственным средствам организации?
  • Возможен ли коммерческий оборот средств иностранной технической помощи?

В связи с первой проблемой сейчас разворачивается дискуссия между юристами и практиками микрофинансирования. Первые считают, что привлеченными средствами являются все средства, увеличивающие кредиторскую задолженность организации. Вторые мотивируют свою позицию определением статьи 87 Гражданского Кодекса о том, что “По договору займа … заимодавец передает в собственность … заемщику деньги …”. Кроме этого, они считают некорректными отсылки к банковскому законодательству, поскольку оно регламентирует порядок оборота средств, “привлеченных во вклады”, а не в форме кредитов, займов, инвестиционных вложений.

Возникновение этой проблемы связано с отсутствием в Российской правовой системе четкого определения понятия “привлеченные средства”. При этом позиция менеджеров микрофинансовых институтов, классифицирующих правовое положение заемных средств в качестве собственных, представляется существенно более обоснованной, чем позиции оппонентов, строящихся на ассоциациях с нормативами бухгалтерского учета.

Другая проблема вызвана нормой закона “О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетный фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации”, запрещающая продажу безвозмездной помощи. Это ограничение актуально для микрофинансовых институтов, кредитный портфель которых формируется за счет средств грантов иностранных благотворительных организаций. В настоящее время USAID ведет консультации с комиссией Министерства экономического развития и торговли, о возможности квалификации грантов USAID, направляемых на поддержку российских микрофинансовых программ.

Впрямую разрешено законодательством формирование средств некоммерческой организации за счет членских взносов, что открывает возможность привлечения в портфель микрокредитования средств участников программы на условиях частичного залогового покрытия полученных займов, регулярных платежей, дающих право участия в программе либо персонифицированных взносов, по существу являющихся сбережениями. Таким образом, обозначаются логические взаимосвязи между выдачей займов и привлечением сбережений, баланс которых определяет возможности стабильного функционирования микрофинансовго института и постоянного расширения операций.

Вопрос привлечения сбережений впрямую ассоциируется с банковской деятельностью и также может быть оговорен условием получения лицензии. Однако, Указом Президента от 11 июня 1994 года № 1233 устанавливается, что “юридические лица могут осуществлять привлечение на условиях срочности, возвратности и платности, а также публично предлагать осуществить такое привлечение денежных средств граждан и юридических лиц (далее именуются - инвесторы), круг которых не ограничивается и персональный состав которых не может быть заранее определен, только при наличии соответствующей лицензии, предусмотренной законодательством Российской Федерации для банков и кредитных учреждений или страховщиков или инвестиционных институтов”. Микрофинансовые институты работают в сравнительно ограниченных и предварительно идентифицируемых адресных социальных группах клиентов, круг, количественный и персональный состав которых можно, с определенными допущениями, установить заранее. Поэтому, приведенную в Указе оговорку можно, в некотором смысле, считать обоснованием права микрофинансовых институтов привлекать средства участников программы как безвозмездно, так и на условиях срочности, возвратности, платности. Оптимальной формой такого привлечения являются различные категории членских взносов, подчеркивающие непубличный характер и ограниченный состав контрагентов, размещающих свои денежные средства в фондах некоммерческой организации.

При этом следует учитывать следующие, установленные законодательством ограничения:

    • Пунктом 1 статьи 2 Закона № 7-ФЗ запрещается распределение доходов некоммерческой организации между членами.
    • Участники некоммерческих организаций утрачивают права собственности на членские взносы;
    • Учредители не имеющих членства некоммерческих организаций (фонды, автономные некоммерческие организации) не сохраняют прав собственности на имущество, переданное ими в собственность этой организации;
    • Члены некоммерческого партнерства “вправе получать при выходе из некоммерческого партнерства часть его имущества или стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, за исключением членских взносов”.

Практически, официальное право привлекать членские взносы н возвратной и платной основе имеют только некоммерческие организации, созданные в форме потребительских кооперативов (кредитные союзы, кредитные кооперативы, общества взаимного кредитования), в соответствии с п.5 статьи 116 Гражданского Кодекса Российской Федерации и пунктом 3 статьи 1 Закона “О некоммерческих организациях”, ограничивающем распространение этого закона на потребительские кооперативы. При этом применяемая потребительскими кооперативами схема приема членских сбережений, актуализирует условия солидарной субсидиарной ответственности пайщиков по обязательствам кооператива, приводит к расширению членства. В свою очередь, поскольку политика принятия решений в кооперативе строится по принципу “один пайщик – один голос” (вне зависимости от величины паевого взноса), это приводит к усложнению процедуры принятия решений, что многими аналитиками рассматривается как негативный фактор. Тем не менее, положительный опыт функционирования многих кредитных кооперативов, формирующих свой кредитный портфель преимущественно или исключительно за счет сбережений пайщиков (например, кооператив “Родина”, Владивосток), убеждает в жизнеспособности этой схемы.

Аналогичная норма, разрешающая “аккумулирование временно свободных денежных средств своих участников в целях оказания им финансовой взаимопомощи” предусмотрена для обществ взаимного кредитования (организационно относящихся к потребительским кооперативам) Законом “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”

Несмотря на приведенные выше ограничения, в некоммерческих организациях иных форм возможно привлечение членских взносов, мотивированное применением ступенчатых льгот по ставкам и условиям пользования займами. Однако в целом это достаточно громоздкая модель, вызывающая сложности в бухгалтерской отчетности и не позволяющая в полной мере компенсировать участнику программы оплаченные членские взносы и долю дохода от их оборота в портфеле микрозаймов. Гораздо более рациональными представляются комбинированные схемы создания в структуре или в параллель микрофинансовым институтам обществ взаимного страхования, организованных по кооперативному принципу и аккумулирующих страховые взносу участников программы микрофинансирования на условиях платности и возвратности. В определенной степени, такая схема позволит решить проблему обеспечения займов и пополнения текущих резервов. Вариантные модели взаимодействия таких структур с институтами микрофинансирования будут предметно рассмотрены ниже.

    • Защита заемщиков.

Поскольку микрофинансирование распространяет свои услуги на уязвленные категории заемщиков, повышается важность открытого и честного информирования об условиях предоставления микрозаймов. Основными принципами, в данном случае, являются четкие и достоверные стандарты кредитования, открытость и объективность текущей отчетности по операциям микрофинансирования.

К элементам этих требований в Российском законодательстве можно отнести статью 809 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющую порядок начисления процентов на фактически выданную сумму займа (без учета капитализированной задолженности), что фактически нивелируют возможность применения сложных процентов, рекомендации по объявлению процентных ставок в годовом исчислении, требование к некоммерческой организации, учрежденной в форме фонда, ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

В дополнение к этим требованиям многие микрофинансовые институты применяют в своей операционной стратегии правила прозрачности процедур и открытости документации с тем, чтобы сделать максимально доступными для восприятия заемщика условия получения и исполнения обязательств по займам. Более того, консультации персонала микрофинансовых институтов по построению прогноза и выбору оптимального варианта потока денежных средств, учитывающего график исполнения обязательств по займу, комментарии по предлагаемым моделям кредитным продуктов, вариантным процентным ставкам, составу и суммам вмененных платежей, максимально раскрывают условия взаимодействия с микрофинансовым институтом и расширяют свободу выбора заемщика в применении той или иной кредитной модели.

Например, группа организаций в Смоленской области, распространяющая услуги микрофинансирования и лизинга, проводит тщательный анализ кредитных заявок и, если привлечение заемных средств связано с намерениями приобрести оборудование, рекомендует заемщику воспользоваться услугами лизинговой программы, условия которой являются значительно более мягкими, чем условия предоставления микрозаймов на пополнение оборотных средств. Таким образом, в ущерб текущим доходам программы микрофинансирования, обеспечиваются приемлемый для заемщика режим предоставления финансовых услуг.

Несмотря на то, что не существует прямого требования предоставлять отчетность по операциям микрокредитования, многие микрофинансовые институты самостоятельно формируют и публикуют отчетность по текущим операциям с выделением среднемесячной процентной ставки, объема выданных микрозаймов, дебиторской задолженности, показателей операционной, экономической и социальной эффективности. Наиболее отлажена система текущей отчетности, в группах организаций, взаимодействующих по сетевому принципу (партнерские организации Российской Женской Микрофинансовой Сети, Сеть филиалов Фонда Фора, Лига Кредитных Союзов). Формы отчетности варьируются от формализованных внутренними правилами сетей, до невормальных, в рамках горизонтальных обменов информацией между различными организациями, публикаций информационных бюллетеней.

Методы защиты заемщиков инициируются микрофинансовыми институтами в соответствии с развиваемой ими стратегией содействия достижению успеха деловых отношений заемщика, формирования с ним долговременных партнерских отношений сотрудничества, что в конечном счете приводит к формированию долговременного эффекта стабильности.

Важным компонентом финансового законодательства, применяемого в оформлении и исполнении микрозаймов, являются стандарты оформления, процедура регистрации и истребования залогов регулируемые, в целом, соответствующими положениями Гражданского Законодательства.

Критическое значение для этой системы имеет степень реализуемости положений контракта и, как следствие, действенность судебных правил и процедур, либо эффективность альтернативных систем, таких как собственные подразделения по истребованию долгов, третейские суды или арбитраж. Например, заслуживает внимания введение в договор арбитражных (судебных) оговорок, определяющих, в каком суде будут рассматриваться споры и иски по данному контракту. Назначение, таким образом, судебного органа, расположенного в районе деятельности микрофинансового института и имеющего опыт рассмотрения подобных исков, позволяет оптимизировать издержки времени и средств на рассмотрение иска и принятие судебного решения.

Предпринятый обзор финансового законодательства, оформляющего процедуры микрофинансирования, отражает сегодняшнее состояние микрофинансовых институтов, осуществляющих свою деятельность за счет собственных ресурсов, средств иностранной технической помощи и целевых субсидированных кредитов выделяемых для финансирования мероприятий федеральной и территориальных программ поддержки малого предпринимательства.

В связи с этим практически не затрагиваются вопросы банковского кредитования портфеля микрофинансовых институтов, поскольку в большинстве случаев они не обладают существенными активами, которые могут быть предъявлены для обеспечения кредитов банков. Хотя уже можно говорить о созданном прецеденте в этой сфере. Так организации, входящие в состав партнеров Российской Женской Микрофинансовой Сети пополняют свой портфель микрозаймов за счет вексельных кредитов коммерческого банка, получаемых головным офисом сети под залоговое обеспечение средствами гранта, полученного от фонда Форда на развитие услуг микрофинансирования, адресованных женщинам предпринимателям с низкими уровнями доходов. И, хотя правовой режим подобного использования средств гранта небезупречен, обнадеживает сам факт того, что портфели микрозаймов мультиплицируются за счет привлеченных кредитов банка. Можно прогнозировать, что в дальнейшем сами кредитные портфели микрофинансовых институтов могут стать достаточным средством обеспечения новых банковских кредитов, привлекаемых в целях расширения услуг микрофинансирования. Разработки моделей взаимодействия такого рода ведутся рядом микрофинансовых институтов с местными отделениями Сбербанка и некоторыми коммерческими банками.

Пока в России не налажена должным образом система фондового обращения, регулирования и защиты корпоративных финансов, микрофинансовые институты лишены возможности привлечения финансовых ресурсов за счет котировки своих незащищенных портфелей на финансовых рынках, диверсификации дебиторской задолженности и применения прочих финансовых инструментов, применяемых в рыночных экономиках.

2.5. Обзор регионального законодательства

Волгоградская область

Законодательная база микрофинансирования в Волгоградской области определена областными законами “О кредитных потребительских кооперативах”, “О сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах” и рядом нормативных актов, принятых в развитие этих законов.

Этими законами определяется правовое положение кредитных потребительских кооперативов как некоммерческих организаций, создаваемых для целей взаимного кредитования и сбережений, устанавливаются их организационные стандарты, структура и иерархия органов управления, условия регистрации и ликвидации, порядок формирования имущества и осуществления деятельности. Законами специально оговаривается, что на кредитные потребительские кооперативы не распространяется законодательство “О банках и банковской деятельности”. Таким образом, заполняется пробел в федеральном законодательстве, детализирующий правовой статус кредитных потребительских кооперативов.

Однако законодательство Волгоградской области идет значительно дальше квалификации организационно-правовых стандартов кредитных потребительских кооперативов, но и вводит специальные требования, характерные для микрофинансовых институтов. В частности, ими установлен порядок лицензирования и осуществления надзора за деятельностью кредитных потребительских кооперативов, с делегированием этих функций комитета экономики области. Очевидно, для сохранения оптимальных условий управляемости введены предельные показатели численности пайщиков – от 20 до 4000 человек. Примечательно закрепленное в законе условие соотношения собственных и привлеченных средств 60 к 40%, не встречающееся в отечественной правовой практике, но весьма часто встречающееся в западных нормативах, как условие адекватности собственного капитала.

Также к нетрадиционным сферам регулирования следует отнести разрешенные сферы рисков для кредитных потребительских кооперативов, практически исключающие иные возможности размещения резервов и временно свободных средств кроме размещения в депозитах банков, государственных и муниципальных ценных бумагах. Примечательно, что областными законами определен 20% уровень обязательного резервирования, в то время, как Федеральным законом “О сельскохозяйственной кооперации”, например, норма резервов установлена в размере 10% от величины паевого фонда. Здесь просматривается ассоциация с нормами резервирования банковских активов, а также стремление обеспечить некоторые гарантии размещения эмитируемых областными и муниципальными властями ценных бумаг.

Законами четко зафиксировано условие распространение финансовых услуг исключительно между пайщиками кооператива, при этом услуги включают как предоставление займов, так и организацию сбережений. Сбережения оформляются как займы пайщика кооперативу, причем законом не установлено каких-либо ограничений по видам сбережений (срочные, до востребования). Единственный фактор, предупреждающий досрочное изъятие сбережений, определен периодом полного начисления доходности по итогам финансового года.

Источниками формирования имущества кредитных потребительских кооперативов признаются членские, целевые, паевые взносы, доходы от предоставления займов Примечательно, что законам предусмотрено возможность начисления и оплаты членских взносов пропорционально сумме займа, что, как будет показано далее в разделе III, позволяет существенно снизить налоговые нагрузки.

Несмотря на то, что кредитные потребительские кооперативы в соответствии с законодательством Волгоградской области, ориентированы преимущественно на потребительское кредитование и рассматриваются как инструмент социальной защиты населения, они в равной степени могут быть задействованы и для кредитования предпринимательских потребностей пайщиков.

По степени структурированности, детализации специальных параметров, законы Волгоградской области стоят на порядок выше проектов законов о кредитных кооперативах, обществах взаимного кредитования федерального уровня и во многом ассоциируются с западными правовыми стандартами. Однако заключениями правового управления Волгоградской области эти законы объявлены противоречащими действующему законодательству. Основаниями для такого вывода послужила формальная квалификация термина “кредит”, присутствующего в названии кооперативов, в качестве исключительной прерогативы банков и последующая экспертиза этих законов в сопоставлении с законом “О банках и банковской деятельности”. Как было показано выше, оценка легитимности микрофинансирования с таких позиций весьма спорна и закономерно приводит к негативным результатам. Тем не менее, то обстоятельство, что законодательство о кредитных кооперативах в Волгоградской области реально действует, может служить прецедентным примером для других регионов России.

Матрица нормативно-правовых актов, регламентирующих микрофинансирование в России

Изученные в настоящем разделе основные группы правовых факторов, относящихся к проблемам микрофинансирования, сведены в матрицу, дающую представление об уровне нормативно-правового обеспечения микрофинансовой деятельности, действенности применяемых регламентов, направлениях дальнейшей детализации и совершенствования правового пространства.

Характер правовой нормы

  Разрешительный
  Запретительный
  Косвенный

Сфера правового регулирования

Правоустанавливающий документ

Внутренние регламенты МФИ

Характер норматива

Условия учреждения

Размер уставного капитала Закон № 7-ФЗ “О некоммерческих организациях” Оговорить в уставе размер учредительного капитала, порядок оплаты и изъятия (если разрешено) учредительных взносов Не устанавливается
Положение о порядке регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утверждено Указом Президента РФ от 8 июля 1994 года № 1482 “Об упорядочении государственной регистрации на территории Российской Федерации предприятий и предпринимателей”. 100-кратный минимальный размер оплаты труда
Закон “О банках и банковской деятельности” Неадекватен условиям учреждения МФИ
Организационно-правовые формы Закон № 7-ФЗ “О некоммерческих организациях”, Устав, учредительный договор Фонды, Некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации,
Закон № 88-ФЗ “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”, государственные и муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства, общества взаимного кредитования,
Закон от 08.09.1995 г. № 193-ФЗ “О сельскохозяйственной кооперации”, статья 4, п.2 сельскохозяйственные кооперативы,
Гражданский кодекс Российской Федерации, статья 116 Потребительские кооперативы (Кредитные союзы, Кредитные кооперативы, общества взаимного кредитования)
Стандарты надежности и нормы контроля
Текущие нормы резервирования Положение по бухгалтерскому учету № 8/98 “Условные факты хозяйственной деятельности”. Устав, учетная политика организации Обязательный для организации бухучета
Нормы предупреждения потерь от невозврата займов Не регламентируются Операционные процедуры Рекомендательный по опыту иностранных и российских МФИ
Требования к обеспечению займа Не регламентируются Операционные процедуры Рекомендательный по опыту иностранных и российских МФИ
Пределы концентрации рисков Не регламентируются Операционные процедуры Рекомендательный по опыту иностранных и российских МФИ
Нормируемая доля собственных активов (коэффициент адекватности капитала) Гражданский кодекс Российской Федерации, статьи 74, 90, 99, 102 Стандарты текущего операционного учета Не ниже величины установленного законодательством минимального уставного капитала
Операционные правила
Правила определения процентных ставок Закон № 88-ФЗ “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”, Политика микрофинансового института Льготный режим, выраженный в упрощенном и оперативном доступе к финансовым ресурсам
Требования к составу документации, оформляющей отношения займа Гражданский кодекс Операционные правила Обязательный с точки зрения судебных процедур
Порядок распределения полномочий и ответственности персонала Структура органов управления, определенная соответствующими законами Устав, штатное расписание, должностные инструкции, приказы и распоряжения по распределению уровней компетенции Рекомендательный по опыту иностранных и российских МФИ
Финансовое законодательство
Обоснование прав микрофинансовых институтов на выдачу займов Закон №7-ФЗ от 12 января 1996 года “О некоммерческих организациях”, Глава IV, статья 24, п.2. Оговорить в уставе выдачу займов как основной вид деятельности. Возможно уточнение параметров адресных групп клиентов и целевой характер микрофинансирования (на предпринимательские цели) косвенный
Письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 августа 1994 года № С1-7/ОП-555 Запретительный, не действует в связи с принятием ГК
Гражданский кодекс Российской Федерации, статья 807 разрешительный
Письмо Главного управления Центрального Банка Российской Федерации по Смоленской области от 25 марта 1998 г. № 23-1/07-12 Разрешительный, в случае выдачи займов за счет собственных средств
Закон № 36-ФЗ от 2 января 2000 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О налоге на добавленную стоимость”, статья 5, п.1, подпункт “е” Разрешительный по отношению к фондам поддержки малого предпринимательства
Налоговый Кодекс Российской Федерации, часть II, Раздел VIII, глава 21, статья 149, п.3, подпункт 15. Разрешительный по отношению к небанковским организациям
Закон № 88-ФЗ “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”, Разрешительный по отношению к Государственным и муниципальным фондам поддержки малого предпринимательства, обществам взаимного кредитования
Закон от 08.09.1995 г. № 193-ФЗ “О сельскохозяйственной кооперации”, статья 4, п.2 Разрешительный по отношению к Сельскохозяйственным кооперативам. Может быть косвенно применен к обоснованию легитимности кредитных потребительских кооперативов
Финансовые ресурсы институтов микрофинансирования
Членские и целевые взносы Закон №7-ФЗ от 12 января 1996 “О некоммерческих организациях”, статья 26. Оговорить в уставе размер, периодичность и порядок внесения членских, регистрационных и иных целевых взносов Разрешительная в соответствии с хозяйственным и налоговым законодательством
Гранты иностранных правительственных и частных благотворительных организаций Закон №95-ФЗ от 4 мая 1999 года “О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетный фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации”, статья 1. Оговорить порядок использования и условие нераспределения средств иностранных доноров Необходимость регистрации и получения сертификата в комиссии по иностранной технической помощи. Запрет на продажу средств иностранной помощи
Сбережения Закон №7-ФЗ от 12 января 1996 “О некоммерческих организациях”, статья 2,п.1, статья 8 п.3. Невозможность распределения дохода Запретительная
Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1994 года, № 1233 “О защите прав инвесторов”, п.2. Оговорить непубличный характер деятельности Косвенная
Гражданский кодекс Российской Федерации п.5, статьи 116 Оговорить в уставе порядок привлечения, учета и выплаты дохода на сбережения Для потребительских кооперативов
Закон № 88-ФЗ “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”, статья 12, п.1 Для обществ взаимного кредитования субъектов малого предпринимательства

Защита заемщиков

Не регламентируется Политика им правила процедуры Рекомендательный по опыту иностранных и российских МФИ


Как видно из матрицы и приведенного выше обзора, большинство официальных нормативно-правовых актов не соотносятся впрямую с особенностями микрофинансирования, а могут быть косвенно использованы для обоснования тех или иных аспектов этой деятельности. Отсутствие целостной нормативно-правовой системы порождает опасности двоякого толкования отдельных положений законов в определении как общей легитимности микрофинансовых институтов, так и справедливости обоснований отдельных прикладных компонентов микрофинансирования.

Тем не мене, существующая система микрофинансовых институтов в России действует вполне легально, открыто и не сталкивается с существенными ограничениями со стороны надзорных органов. Поэтому полезно рассмотреть в деталях опыт и стандарты деятельности ключевых российских микрофинансовых институтов.

Выводы

  1. Услуги микрофинансирования, в виде выдачи займов на возвратной и платной основе, не запрещены действующим российским законодательством и являются легитимными. Они не подпадают в сферу регламентации законодательства о банках и банковской деятельности по следующим обстоятельствам:
    • Микрозаймы выдаются за счет собственных средств организации а не за счет средств, привлеченных на депозиты. При этом к собственным средствам, в соответствии с ГК РФ относятся займы, гранты, иные средства целевого финансирования.
    • В отличие от банков, институты микрофинансирования, как правило, являются некоммерческими организациями;
    • Рынок распространения услуг микрофинансирования, как правило, ограничен представителями адресной целевой группы клиентов, в то время как рынок лицензируемых банковских услуг неограничен в соответствии с действующим законодательством.

  2. Косвенным подтверждением легитимности услуг микрофинансирования служит серия налоговых законов, оговаривающих режимы налогообложения процентов за пользования займами небанковских организаций.
  3. В соответствии с социальной направленностью услуг микрофинасирования, МФИ целесообразно учреждать в форме некоммерческих организаций. Являясь некоммерческими организациями, микрофинансовые институты следуют нормам Гражданского Кодекса и действующего законодательства, регламентирующего деятельность некоммерческих организаций. Основным условием, подтверждающим некоммерческий характер деятельности, является запрет на распределение доходов между участниками.
  4. Действующее законодательство не устанавливает радикальных ограничений по составу и структуре уставного капитала, нормам отчетности и надзора, процентным ставкам, а также специальные нормативы, обеспечивающие финансовую стабильность, защиту заемщиков. Вместе с тем, аналогичные нормативы достаточно детально разработаны в зарубежной практике и могут быть введены в уставные документы МФИ.
Честная конвертация участникам ВЭД
Страна без барьеров.
Учебник "Национальная экономика"
Литературный совет

Поделиться

Подписаться на новости