Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Государственная политика России в отношении малого предпринимательства

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

Подготовлен В.Буевым


СОДЕРЖАНИЕ

1. Государственные программы поддержки малого предпринимательства (на федеральном и региональном уровнях): краткая оценка результатов за 1995-2000 гг. >>>

1.1. Федеральные программы >>>

1.2. Региональные программы >>>

2. Место и роль политики в отношении малого предпринимательства в среднесрочной экономической программе правительства >>>

3. Перспективы развития законодательства по регулированию предпринимательской деятельности и поддержке малого бизнеса >>>

4. Выводы: возможное влияние проектов законодательных актов, представленных на рассмотрение в Думу, на предпринимательский климат для малого бизнеса >>>

5. Использованные материалы и источники: >>>

1. Государственные программы поддержки малого предпринимательства (на федеральном и региональном уровнях): краткая оценка результатов за 1995-2000 гг.

На федеральном, региональном и муниципальном уровнях в России, согласно закону “О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ”, разрабатываются и действуют программы поддержки малого предпринимательства. Государственными из них являются только первые две. Муниципальные программы поддержки относятся к программам местного самоуправления.

1.1. Федеральные программы

На федеральном уровне в настоящее время действует четвертая по счету Федеральная программа поддержки малого предпринимательства. Как и предыдущие, программа рассчитана на 2 года (2000-2001гг.) и на ее реализацию запланировано 140 млн. руб.

В таблице ниже представлена информация о федеральных программах, подготовленная в начале 2001г. для представления в Правительство РФ Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства:

Федеральная программа гос. поддержки малого предпр-ва в Российской Федерации

Постановление ГосДумы Федерального Собрания Российской Федерации

Постановление Правительства Российской Федерации

Объемы средств федерального бюджета, заложенные в программе

Всего
профинан-
сировано

Исполнение мероприятий программ %

1994-1995 гг.

Не принималось

29.04.94 г.

№409

18,38 млрд. руб.

в ценах 93 г.

5,7

31

1996-1997 гг.

07.07.96 г.

№444 – II - ГД

18.12.95 г.

№1256

386,6 млрд. руб.

по данным ФФПМП

270 млрд. руб.

по данным ФФПМП

70

1998-1999 гг.

Не утверждена

03.06.98 г.

№697

100 млн. руб.

0

0

2000-2001 гг.

14.04.00 г.

№298 – III – ГД

14.02.00 г.

.№121

140 млн. руб.

140 млн. руб.

-


Программы государственной поддержки малого бизнеса стали разрабатываться на федеральном и региональном уровнях с середины 90-х годов. Однако, заявленных результатов они не достигали, прежде всего, по мнению экспертов, из-за недостатков, связанных с их управлением. Группа исследователей (Афанасьева Т.П., Лазарев В.С., Пуденко Т.И) считает: “то, что называли "программой", по сути, программой не являлось, а представляло собой традиционный план мероприятий, для которого характерны:

    • нечеткость определения конечных целей, делающая невозможным контроль их достижения;
    • неполнота мер, предусматриваемых для достижения желаемых результатов;
    • неопределенность ожидаемых результатов мероприятий;
    • нечеткость определения ответственности за реализацию различных мер;
    • нескоординированность мер поддержки, осуществляемых по разным направлениям;
    • необоснованность сроков реализации мер и несогласованность логически связанных мер по срокам выполнения;
    • нереалистичность программ из-за их ресурсной необеспеченности”.

Основным недостатком всех федеральных (как и большинства региональных) программ следует также назвать и отсутствие глубокого анализа результатов, достигнутых/не достигнутых в ходе реализации предыдущих программ. Так, ни в одной федеральной программе сколько-нибудь серьезно не оценивалась эффективность предыдущей (влияние вложенных в реализацию программ средств федерального бюджета на основные параметры развития малого предпринимательства в стране), зачастую даже не перечислялись мероприятия, которые были или не были выполнены при реализации предыдущих программ.

В Федеральной программе на 1996-97 годы дана такая оценка реализации предыдущей программы: “Анализ результатов выполнения предыдущей Федеральной программы показывает, что система государственной поддержки малых предприятий стала создаваться более целенаправленно. Органы государственной власти усилили внимание к проблемам институциональных преобразований, направленных на ускорение развития предпринимательства. Это нашло отражение в ряде законодательных актов Российской Федерации, программных документов по углублению экономических реформ. В этот период произошли некоторые позитивные изменения также в области финансово-экономической и информационной поддержки российского малого предпринимательства, формирования его инфраструктуры...” А в качестве результата реализации предыдущей Программы поименована подготовка “проектов федеральных законов “О лизинге”, “О лицензировании отдельных видов деятельности”, “Об упрощенной системе налогообложения для субъектов малого предпринимательства””. При этом два из трех законопроектов (“О лицензировании…” и “Об упрощенной системе…”) вообще никакого отношения к реализации предыдущей программы не имели (не были предусмотрены) и были разработаны безотносительно к Федеральной программе поддержки малого предпринимательства. В программе на 1996-97 годы отмечался также значительный рост малого предпринимательства с 1991 по 1994 годы (за этот период число малых предприятий, осуществляющих общую коммерческую деятельность, выросло почти в 20 раз, в области науки и научном обслуживании - в 8,5 раза, торговле и общественном питании - 3,4 раза, строительстве - в 2 раза). Однако, никак не указывается, что и в этом нет никакой “заслуги” первой Федеральной программы (на 1994-1995 годы), поскольку такой результат был достигнут еще до того, как первая Федеральная программа поддержки малого предпринимательства вообще вступила в действие.

В Федеральной Программе на 1998-99 годы вообще были выборочно (на разные даты) перечислены основные показатели малого предпринимательства, фиксируемые Госкомстатом: общее число МП, количество занятых в этом секторе, объемы выручки – все это без какой-либо связи ни с данной программой, ни с предыдущими. Кстати, Федеральная программа 1998-99 гг. была единственной, где было признано, что из 81 намеченного предыдущей Программой мероприятия полностью было выполнено только 53%, частично – 25% и не выполнено - 22% мероприятий. Правда причины этого, как всегда были объективными: “излишние административные барьеры”, “другие неблагоприятные условия при создании и функционировании малых предприятий”, а также “нечеткая согласованность действий исполнителей реализации мероприятий”, “организационные просчеты”, “нарушения при финансировании мероприятий Программы и недостаток ресурсов”. В Федеральной программе на 2001-2000 годы даже не было необходимости такого анализа, поскольку предыдущая не реализовывалась из-за полного отсутствия финансирования.

Из программы в программу “кочует” фраза о сложившейся системе поддержки малого предпринимательства, включающей государственную и негосударственную инфраструктуру (государственные органы, федеральный и региональные фонды, торгово-промышленные палаты, Российское агентство поддержки малого и среднего бизнеса, Академия менеджмента и рынка и т.д.). Анализа эффективности работы этой инфраструктуры, из года в год получающей бюджетное финансирование, ни одна программа также не давала.

В Программе на 1994-95 годы не было никакого упоминания о том, каким образом будут замеряться ее результаты (эффективность реализации). Программа на 1996-97 годы была в этом отношении уже “новаторской”, поскольку содержала небольшой специальный подраздел “Оценка ожидаемой эффективности”: “В результате реализации Программы должен быть обеспечен рост числа малых предприятий в 1,5 - 2 раза и количество их составит 2 - 2,5 миллиона. Это обеспечит значительный (около 1 млн.) прирост новых рабочих мест. 1996 году доля малых предприятий в валовом продукте должна возрасти до 15 - 20 процентов и составить 200 - 240 трлн. рублей. Это позволит получить дополнительные товарные ресурсы, резко повысить уровень конкуренции среди отечественных товаропроизводителей и тем самым повлиять на сдерживание роста цен. Программа носит антиинфляционный характер, обеспечивая возвратность средств в пределах срока реализации основных ее мероприятий”. Понятно, что реальные результаты оказались совершенно иными – роста малого предпринимательства в эти годы не произошло.

Раздел “Оценка эффективности от реализации программы” содержала и Федеральная программа на 1998-99 годы. Предусматривалось увеличить число малых предприятий до 900-950 тысяч, а численность занятых в малом предпринимательстве до 13,5-14,5 млн. человек; создать новые рабочие места в производственной и инновационной сферах (без цифровых показателей), расширить налогооблагаемую базу, повысить собираемость налогов с малых предприятий в бюджеты всех уровней, снизить уровень теневого оборота в сфере малого предпринимательства (без цифровых показателей), увеличить вклад малого предпринимательства в валовой внутренний продукт до 13-14%. Ни один из этих результатов также достигнут не был. С 1996 года до настоящего времени число действующих малых предприятий в стране остается практически неизменным и составляет порядка 850-880 тысяч.

Аналогичный раздел, связанный с оценкой эффективности, есть и в ныне действующей Программе (2000-2001 годы): “К концу 2001 года после выполнения программных мероприятий мерами государственной поддержки должны быть охвачены от 200 до 250 тыс. малых предприятий. В рамках выполнения мероприятий Программы предполагается обеспечить условия для сохранения действующих и вновь созданных малых предприятий и предпринимателей без образования юридического лица, позволяющие увеличить число рабочих мест в сфере малого предпринимательства до 8,5 млн., обеспечив при этом источниками доходов до 30 млн. человек. Предполагается, что по завершении мероприятий Программы общий вклад малого предпринимательства в валовой внутренний продукт увеличится до 12 процентов”. Поскольку 2001 год еще не закончился, дать оценку эффективности реализации данной программы на соответствие тому, что было продекларировано, пока невозможно.

В качестве примера “эффективности” программ можно привести данные исследования АНО “ИКЦ “Бизнес-Тезаурус”, проведенного весной 2001 года в 6 регионах РФ (опрошено 568 малых предприятий). С Федеральной программой государственной поддержки малого предпринимательства 1994-95 года были знакомы только 12,0% опрошенных предпринимателей, с программой 1996-97 годов – 11,8%; 1998-99 гг. – 21,7%; с действующей программой (2000-2001) – почти треть опрошенных (30,2%). Между тем стоит отметить, что степень знакомства предпринимателей с Федеральными программами поддержки предпринимательства год от года неуклонно растет, что может свидетельствовать о наличии у них определенных ожиданий в отношении тех позитивных изменений в среде малого бизнеса, которые эти программы должны обеспечивать.

При ответе на вопрос о том, насколько федеральные программы поддержки предпринимательства повлияли на изменение условий деятельности субъектов малого бизнеса, преобладающая часть ответивших предпринимателей ответила, что практически не повлияли (так считают 47,3% респондентов по всей выборке - см. рис. ниже). Пятая часть всех ответивших на данный вопрос уверена, что федеральные программы все-таки смогли улучшить условия для ведения бизнеса (19,8% отметили, что программы обеспечили некоторое улучшение условий, и всего 0,2% - что обеспечили существенное улучшение этих условий). Нашлись и такие предприниматели, которые думают, что федеральные программы повлекли за собой даже ухудшение условий для их деятельности (7,5% всех ответивших - что некоторое ухудшение условий, и 2,7% - что значительное ухудшение этих условий).

Что касается вопроса о влиянии Федеральных программ поддержки предпринимательства на изменение количества субъектов малого бизнеса, то почти треть респондентов по всей выборке (29,2%) затруднилась с ответом на него (см. рис. ниже). Чуть больше оказалось тех, кто посчитал, что Федеральные программы практически не повлияли на численность малых предприятий (31,3% по всей выборке). Таким образом, основная масса ответивших (60,5%) распределилась примерно поровну между этими двумя позициями. Объективно это соответствует истине, поскольку большинство тех, кто мог дать определенный ответ, отразили настоящее положение дел. Вот уже много лет общее количество малых предприятий не растет, и это известно даже самим предпринимателям. Третьим по частоте выборов оказался ответ “обеспечили некоторый рост численности МП” (21,5%). Доля тех, кто видит последствия реализации Федеральных программ поддержки предпринимательства в сокращении числа малых предприятий, составила в общей сложности 17,0% (11,8% отметили некоторое сокращение числа МП, а 5,2% - значительное сокращение числа МП). Таким образом, трудно говорить об определенности позиции предпринимателей по этому поводу, поскольку ни один из ответов не получил явного преимущества.

Примерно так же, в целом, оценили опрошенные предприниматели влияние Федеральных программ поддержки малого бизнеса на результативность деятельности субъектов малого предпринимательства. Относительно большая часть респондентов по всей выборке в целом (36,1%), так же, как и при ответах на предыдущие два вопроса, выбрала вариант “практически не повлияли”. Чуть меньше опрошенных (29,1%) затруднились с ответом на этот вопрос. Позитивную оценку влияния Федеральных программ поддержки на результативность сектора МБ дала примерно такая же доля всех респондентов, как и в случаях оценки влияния программ на условия деятельности и изменение численности малых предприятий (20,0% против 20,0% и 21,5%, соответственно). Определенная часть опрошенных предпринимателей видит негативное влияние Федеральных программ на малый бизнес. В частности, 14,8% всех опрошенных считают, что реализация Федеральных программ поддержки привела к снижению результативности деятельности субъектов малого бизнеса…

Подготовка новой Федеральной программы, одним из элементов которой стало увеличение срока ее действия с 2 до 3 лет (2002-2004 годы), столкнулась с новыми трудностями. Малое предпринимательство, на словах провозглашаемое в качестве одного из приоритетов политики, фактически таковым в настоящий момент не является. Проект новой программы, разработанный в этом году, с трудом прошел через сито согласований с порядка 20 министерств и ведомств, в результате чего во многом утратил новаторский характер. В настоящее время МАП РФ внес его в Правительство РФ, хотя противоречия до сих пор полностью не сняты. Причем, разноречивые позиции министерств и ведомств зачастую носят неустраняемый характер. Так, например, Министерство сельского хозяйства и Государственный комитет РФ по статистике настаивают на включение в программу ряда новых конкретных мероприятий (в частности, “создание в сельской сфере малых предприятий по закупке у населения сельскохозяйственной продукции, первичной ее переработке и реализации, а также обеспечение этих предприятий технологическим оборудованием”; “проведение сплошного обследования индивидуальных предпринимателей”), а Министерство финансов вообще считает новую программу “излишне конкретизированной, в то время как она должна иметь рамочные условия”. В целом же, в первом варианте проекта бюджета на 2002 год, подготовленном в Минфине (июнь 2001 года) на поддержку и развитие малого предпринимательство (финансирование федеральной программы поддержки малого предпринимательства) не было предусмотрено ни рубля, хотя во внутренний бумагооборот Минфина РФ проект федеральной Программы уже был введен. Очевидно, что дальнейшее движение Программы столкнется с новыми сложностями. И маловероятно, что она будет принята в ее нынешнем виде, предусматривающем только на 2002 год выделение федеральных средств в объеме 1 млдр. 345,5 млн. рублей. Вероятней всего, будет принят во внимание подход Министерства финансов – объем текущего финансирования, помноженный на индекс инфляции в 2002 году (т.е. вероятно выделение немногим более 100 млн. руб.).

21 июня 2001 г. по предложению Минэкономразвития России и Министерства финансов Правительство Российской Федерации утвердило перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в 2002 году. В утвержденный перечень в раздел "Новая экономика" вошла программа "Государственная поддержка малого предпринимательства в Российской Федерации", координатором исполнения которой определен МАП России. В ходе последующих согласовательных процедур снова активно стал дебатироваться вопрос, является ли данная Программа целевой или в соответствии с законом “О государственной поддержке…” носит особый статус. Данный вопрос имеет одно из принципиальных значений, поскольку от его решения зависит характер дальнейшей доработки (переработки) проекта Программы.

1.2. Региональные программы

Согласно опросу ИКЦ “Бизнес-Тезаурус”, с региональными программами поддержки предприниматели еще менее знакомы, чем с федеральными. О том, что знакомы с программой поддержки малого предпринимательства в своем регионе, по всей выборке ответило 28,5% предпринимателей. Из шести обследованных регионов наибольшее число знакомых с программой находится в Екатеринбурге (46,5%), где предприниматели, как оказалось, наиболее любознательны. Наименьшее количество – в Курске (18,3%) и Новосибирске (19,2%). Твердо “Нет” на вопрос о знакомстве с региональными программами поддержки ответили 58,7% предпринимателей. Наибольшее количество предпринимателей, которые не познакомились с программой поддержки малого бизнеса в своем регионе проживает в Новосибирске (89,8%), наименьшее – в Екатеринбурге (49,5%) и Москве (52,0%).

Согласно данным Федерального фонда поддержки малого предпринимательства (ФФПМП), проведшего в начале 2001 года “обследование 84 региональных программ”, в настоящее время в установленном порядке утверждены и действуют программы поддержки малого предпринимательства в 66 регионах, в 17 регионах разработаны проекты таких программ, а в 1 регионе программа отсутствует.

К основным недостаткам региональных государственных программ поддержки малого предпринимательства следует отнести тот факт, что в предыдущие годы большинство этих программ “разрабатывалось” на основе федеральной, а фактически – и тексты программ и мероприятия прямо “калькировались” с федеральной без учета спроса, потребностей и особенностей развития малого бизнеса на местах. Уйти от такого “калькирования” предлагает новая Программа (2002-2004 годы), в которой предусмотрены конкурсы региональных и специальных программ и проектов, построенных исключительно на региональном “материале”.

Тем не менее многолетнее “калькирование” приоритетных федеральных мероприятий с целью получения под это бюджетных средств из федерального бюджета также приводило к тому, что региональные программы не выполнялись или выполнялись частично, а их эффективность была низкой. При подготовке текста данного обзора выяснилось, что комплексного и детального анализа (оценки) результатов реализации региональных программ и их эффективности государственными органами (МАП РФ, ФФПМП) не проводилось. Есть общая экспертная оценка, сделанная МАПом и ФФПМП на основе анализа информации о состоянии малого предпринимательства в субъектах РФ за 2000 год (информацию представили 43 региона): “Вследствие реализации мероприятий региональных программ создано 143 тысячи рабочих мест, средняя стоимость создания одного рабочего места составила 30 тыс. руб., профинансирован 1421 проект, отчисления в консолидированный бюджет составили 11495,8 млн. руб., объем продукции, выпускаемой малыми предприятиями, увеличился на 17 684,8 млн. руб.”. Однако, такие оценки вызывают большие сомнения.

Более или менее постоянный мониторинг и анализ ФФПМП (после смены руководства) ведет в отношении выделяемых на финансирование федеральной и региональных программ бюджетных средств, движение которых в последние полтора года стало более прозрачным.

По данным доклада, представленного Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства в Правительство РФ в начале 2001 года (“Об итогах реализации Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства за 2000 год и мерах по его государственной поддержки на долгосрочную перспективу”), в 66 субъектах Российской Федерации региональные программы поддержки малого предпринимательства реализуются с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Фактическое выделение бюджетных средств на реализацию этих программ составило в 2000 г. около 980 млн.руб. По данным МАП России, 20 региональных программ реализуются в основном (более 50%) за счет финансирования из средств Федерального фонда поддержки малого предпринимательства (ФФПМП), 18 региональных программ реализуются исключительно из средств региональных бюджетов и привлеченных средств из внебюджетных источников; 14 региональных программ реализуются (более 50%) за счет средств региональных бюджетов и привлеченных ими средств, но с незначительным участием ФФПМП; 11 региональных программ реализуются приблизительно на паритетных началах между ФФПМП и региональным бюджетом. Между тем выделяемые регионами на реализацию собственных программ средства нельзя назвать значимыми, что однозначно отражается и отразится в будущем на качестве результатов. Так, консолидированное финансирование региональных программ в 2000 году было предусмотрено в размере 1 022, 1 млн. рублей (из них почти половина, 502 млн. руб. – Москвой). При недофинансировании программ региональными бюджетами на 1.11.00г. фактически объем финансирования программ регионами (без Москвы) составил 38,7% от общего объема финансирования региональными бюджетами. При этом Москва выделила на реализацию своей программы 111,9% средств от запланированного.

Отметим, что независимых обобщающих исследований, касающихся анализа (оценки) результатов реализации региональных программ поддержки малого предпринимательства, за последние 3-4 года также выявить не удалось. В этой связи дать объективную картину не представляется возможным. Известно общее представление исследователей и экспертов о результатах всех программ – они не выполняются, их эффективность либо нулевая, либо низкая.

Оценку результатов, даваемую в самих региональных программах, также нельзя признать объективной, поскольку она дается теми, кто отвечает за реализацию этих программ. А за их невыполнение, как выразился один из представителей регионального органа власти при подготовке данного материала, “начальство по головке не гладит”. Большинство региональных программ прямо или косвенно уходит от оценок, касающихся реализации предыдущей программы в их субъекте РФ. Как правило, в их текстах приводятся цифры официальной статистики, причем зачастую вообще безо всяких комментариев и даже без анализа динамики этих показателей. Лишь в незначительной части региональных программ делаются попытки дать оценку реализации прежней программы (анализ). Посмотрим, какая оценка реализации программ поддержки дается в самих программах.

Принятая на 1997 год Программа государственной поддержки малого предпринимательства в Свердловской области отмечала: “В ходе реализации областной программы государственной поддержки малого предпринимательства в 1995-1996 гг. оказана помощь более, чем 2000 предпринимателей. В том числе на льготных условиях через ЦСП прокредитовано 44 предпринимательских проекта на сумму 2,2 млрд. руб., из Гарантийного фонда ЦСП выдано гарантий под коммерческие кредиты на сумму 2,9 млрд. руб. Выполнено свыше 100 мероприятий, на финансирование которых направлено из областного бюджета 10,2 млрд. руб. Продолжалось формирование областной инфраструктуры: создано еще пять муниципальных Фондов поддержки малого предпринимательства, Сервис-центр по деревообработке для малых предприятий, технопарки "Уральский" и "Заречный", инновационный центр, Свердловское региональное агентство поддержки малого бизнеса, Среднеуральский информационно-аналитический центр поддержки малого предпринимательства, социально-деловой центр для привлечения в сферу предпринимательства незанятого населения, бизнес-инкубатор, информационно-выставочный центр малых предприятий. Функционируют Центр содействия предпринимательству и отдел государственной поддержки малого предпринимательства Комитета по экономике Правительства Свердловской области”.

В программе поддержки МП Пермской области на 1998-99 годы (для области – четвертая по счету) был выделен отдельный раздел по итогам реализации программы в 1997 году: “Из запланированных в областном бюджете на реализацию третьей программы 4млн. руб. фактически выделено 500 тыс. руб. В связи с этим мероприятия программы выполнялись преимущественно за счет собственных средств Уральского фонда поддержки малого предпринимательства. Мероприятий третьей программы профинансировано на общую сумму 1802 тыс. руб., из них на финансирование инвестиционных проектов субъектов малого предпринимательства направлено 689 тыс. руб., на формирование гарантийного фонда - 800 тыс. руб. В 1997 году Уральским агентством поддержки малых и средних предприятий было привлечено программ Европейского союза по поддержке малого предпринимательства на общую сумму 29 тыс. долл. США. Из 42 мероприятий третьей программы выполнено 30, исполнение 8 мероприятий будет продолжено в 1998 году. В 1997 году вступил в силу Закон Пермской области "О государственной поддержке малого предпринимательства на территории Пермской области" от 28.03.97 N 700-100, который определил основные принципы и направления региональной государственной поддержки малого предпринимательства, а также ввел систему налоговых и неналоговых льгот для субъектов малого предпринимательства… Формируется система поддержки малого предпринимательства на муниципальном уровне. Созданы муниципальные агентства поддержки малого предпринимательства. Во многих городах и районах области разрабатываются муниципальные программы поддержки малого предпринимательства. Создан и активно функционирует Уральский центр поддержки народных промыслов и ремесел. В 1997 году организациями инфраструктуры поддержки малого предпринимательства было проведено около 3 тыс. консультаций, из них 1,5 тысячи - Уральским агентством поддержки малых и средних предприятий. Начато формирование системы информационного обеспечения деятельности субъектов малого предпринимательства: разрабатывается концепция информационного обслуживания субъектов малого предпринимательства Пермской области, проведена подготовительная работа по организации центра информационного обслуживания субъектов малого предпринимательства в г.Перми, открыта web-страница о системе поддержки малого предпринимательства в Пермской области, издан бюллетень нормативных актов Пермской области по вопросам малого предпринимательства”.

В качестве положительных примеров постоянного мониторинга и оценки результатов реализации прежних программ можно отметить два региона: Нижегородская и Томская области. Сравнительно неплохой анализ реализации предыдущих программ делался в программах поддержки предпринимательства Ростовской области.

Так, в двух разделах доклада “О ходе выполнения областной Программы поддержки предпринимательства на 1996-1997 гг. и основных направлениях проекта программы на 1998-1999 гг” со стороны представителя администрации Нижегородской области были попунктно проанализированы ход реализации предыдущей программы поддержки, выполнение ее мероприятий и ее основные результаты на 1997 год: организация выставок-ярмарок и семинаров с районах и городах области, лизинг автомобилей и иного перерабатывающего оборудования, организация выставок и конференций, создание палаты ремесел, реализация программы финансирования малых предприятий области Сбербанком РФ по соглашению с Администрацией области, создание сервера, выпуск журнала, разработка и реализация совместных программ с международными организациями (палаты ремесел г. Дортмунда, Инвестиционные фонды Швейцарии и Великобритании). Далее подробно продемонстрировано, как реализация этих и иных мероприятий в 1996-97 году отразились на развитии малого предпринимательства Нижегородской области, на динамике его основных показателей по отношению к 1995 году (в разрезе отраслей и муниципальных образований области).

В Комплексной Программе государственной поддержки малого предпринимательства Томской области на 1998-2000 годы, специальный многостраничный раздел был посвящен “Итогам реализации программы развития и поддержки малого предпринимательства Томской области на 1996-1997 годы”. Согласно сделанным выводам, в Томской области:

    • начиная с 1991 года в области наблюдались высокие темпы роста предприятий малого и среднего бизнеса. По сравнению с 1991 годом численность малых предприятий по состоянию на конец 1996 года возросла в 2,7 раза, а на 1.01.98 - в 2,8 раза.
    • численность занятых в деятельности малых предприятий за 1997 год составила 30124 человек и составила 7% от экономически активного населения.
    • объем произведенной продукции (работ, услуг) в отпускных ценах без НДС и акциза за 1997 год составил 1908,5 млн. руб.
    • капитальные вложения предприятий малого и среднего бизнеса за 9 месяцев 1997 года составили 17443 тыс. руб.

Анализ развития малого предпринимательства сделан в разрезе отраслей.

Отдельный подраздел посвящен анализу реализации мероприятий, предусмотренных предыдущей программой (1996-97 годы). Данный анализ четко структурирован по разделам:

1. Инфраструктурное обеспечение малого предпринимательства. В соответствии с предыдущей Программой в структуре аппарата Администрации создан Комитет по поддержке предпринимательства. Решением областной Государственной Думы для финансово-кредитной поддержки малого предпринимательства образован областной государственный Фонд развития и поддержки малого предпринимательства, в виде открытого акционерного общества зарегистрирована Томская Лизинговая Компания. Также в соответствии с Программой создан Социально-деловой центр с целью обучения, подготовки и переподготовки кадров для предпринимательства, предоставления предпринимателям консалтинговых услуг. Запланированное Программой привлечение аудиторской фирмы было сочтено целесообразным не проводить, передав эти функции Социально-деловому центру. Однако, в связи с ограничениями федерального законодательства и общеэкономической ситуацией Администрация Томской области была вынуждена исполнение п.2.3 подпрограммы инфраструктурного обеспечения Программы (о сети страховых компаний, обслуживающих субъекты малого предпринимательства) перенести на более поздний срок, в очередную Программу.
При координации Комитета создан Центр "Содействие", оказывающий субъектам малого предпринимательства консультационные услуги и услуги по защите интеллектуальной собственности на льготных условиях, совместно с Мэрией Москвы создан Межрегиональный Маркетинговый Центр "Томск-Москва", основными задачами которого являются оценка состояния и прогноз развития местного потребительского рынка, продвижение продукции томских производителей на внешние рынки. На базе Регионального Информационно-аналитического центра создан и развит журнал для предпринимателей "Наше дело".

2. Финансово-кредитное обеспечение. В соответствии с ранее реализованной Программой Комитетом, объединением товаропроизводителей "Техноцентр-А" и Межрегиональным Общественным Фондом "Инициатива" разработан механизм финансирования инновационной деятельности. Его конкретное воплощение осуществляется через Венчурный фонд для малого предпринимательства Томской области. Сумма средств в размере 12 млн. руб., запланированная реализованной ранее Программой на финансовую поддержку предпринимательских проектов в виде целевых льготных кредитов превысила плановую и составила более 15 млн. руб.

Определенную активность в этом направлении начали проявлять муниципальные образования области. Если в 1995 году можно было отметить только Томский район, то в 1996 году поддержку за счет местных бюджетов на сумму более 2,6 млн. руб. (в виде бюджетных ссуд, целевых налоговых льгот и инвестиционных налоговых кредитов) получили 13 малых предприятий в 5 муниципальных образованиях, а в 1997 году уже 34 малых предприятия в 10 муниципальных образованиях получили поддержку на общую сумму более 5,5 млн. руб.

3. Нормативно-правовое обеспечение. Субъекты малого предпринимательства получили возможность пользоваться гарантиями областного бюджета при получении банковских кредитов, а также кредитов в счет зарубежных кредитных линий.
В 1996 г. Государственной Думой Томской области было принято 2 Закона Томской области, направленных на упрощение налогообложения субъектов малого предпринимательства – Закон “Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства Томской области” и Закон “Об изменении и дополнении ставок единого налога и годовой стоимости патентов для субъектов малого предпринимательства, применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности”. В 1997 году Государственной Думой Томской области было принято три областных Закона, касающихся проблем малого предпринимательства – Закон “О государственной поддержке малого предпринимательства в Томской области”, Закон “О налоговых льготах субъектам малого предпринимательства Томской области” и Закон об очередном снижении ставок единого налога для субъектов малого предпринимательства. Ряд правовых актов, предусматривающих различного рода льготы по налогообложению субъектов малого предпринимательства было решено не готовить отдельно, а внести отдельными положениями в Законы Томской области "О государственной поддержке малого предпринимательства в Томской области", "О налоговых льготах субъектам малого предпринимательства Томской области", а также в законопроект об инвестиционной деятельности в Томской области.

4. Информационное обеспечение. Комитетом совместно с Региональным Информационно-аналитическим центром для томских предпринимателей на льготных условиях организован прямой компьютерный доступ в федеральные базы данных коммерческой и правовой информации, базы данных Торгово-промышленной палаты России, крупнейшие базы данных мира по всем аспектам предпринимательской деятельности, сформирована база нормативно правовых актов, касающихся малого предпринимательства. Комитетом ведется и постоянно актуализируется архив коммерческих предложений для субъектов малого предпринимательства, информация о состоянии которого постоянно публикуется в журнале для предпринимателей "Наше дело". Регулярно осуществляется выпуск информационных материалов о развитии томского малого предпринимательства, периодически соответствующая информация передается в общероссийскую газету для деловых людей "Бизнес для всех".

Предприниматели получили возможность через специализированную компьютерную сеть Маркетингового Центра "Томск-Москва" получать оперативную информацию о состоянии спроса и предложения в регионах России, имеющих аналогичные центры, заключать "сделки на расстоянии", используя гарантии этих центров. Сформированы соответствующие информационно-статистические массивы, проводятся маркетинговые и прогнозные исследования, организован социологический мониторинг.

5. Организационное и материально-техническое обеспечение. На конец 1997 года Томской лизинговой компанией ведутся первые 4 лизинговых проекта, сформирован пакет лизинговых заявок малых предприятий на общую сумму более 80 млн. руб. Проведена по сбору информации по неиспользуемым помещениям, по определению того, в чьей собственности находятся те или иные неиспользуемые офисные и производственные площади, которые могут быть предложены малым предприятиям для организации своей деятельности на самых разумных условиях.

К сожалению, не удалось создать в целом условия для переориентации крупных промышленных предприятий на выпуск необходимого предпринимателям оборудования - вследствие общей инертности крупной промышленности, отсутствии единой областной концепции государственного заказа, больших тарифов за тепло и электроэнергию. Был найден иной вариант - областным Фондом развития и поддержки малого предпринимательства поддержаны несколько предпринимательских проектов малых предприятий, производящих оборудование для малого бизнеса (минихлебопекарни, несложные медицинские инструменты и др.).

За 1996-1997 годы Комитетом в соответствии с Программой было организовано участие малых предприятий области более чем в двадцати выставках-ярмарках самого различного уровня на весьма льготных условиях, более 1500 предпринимателей участвовали в проведенных при участии Комитета конференциях и семинарах международного, всероссийского и областного масштаба.

6. Кадровое обеспечение. За 1996-1997 годы данными структурами подготовлено свыше 1100 специалистов, и более 600 чел., в основном потерявших работу, прошли полную или частичную переподготовку в виде прослушивания специализированных курсов, семинарских занятий и деловых игр. На базе Томского машиностроительного техникума в рамках программы "Морозовского проекта" была создана школа "Юный предприниматель". В связи с ограничением финансирования было принято решение не создавать отдельный бизнес-инкубаторий для безработных и незанятого населения, а передать эти функции Социально-деловому центру. Реализован пилотный проект по снижению социальной напряженности и повышению занятости населения Асиновского района в связи с банкротством градообразующего предприятия - АООТ "Аском".

7. Внешнеэкономическая деятельность. Разработан механизм заочного участия малых предприятий в проводимых при участии обеих структур выставках-ярмарках. Проведенные в 1997 году две выставки-ярмарки продукции томских малых предприятий по данному механизму показали несомненную перспективность и экономическую эффективность указанного подхода. Для координации этой деятельности Комитетом совместно с Томским Центром научно-технической информации создан специализированный отдел выставок-ярмарок малых предприятий, на базе Томского ЦНТИ начата работа по созданию постоянно действующей выставки-ярмарки продукции малых предприятий Томской области в стационарном и передвижном вариантах. Кроме того, за счет средств областного Фонда развития и поддержки малого предпринимательства обеспечивалось льготное участие малых предприятий в запланированных Комитетом на 1996-1997 годы выставках-ярмарках.
Порядок снижения ставок налогов по внешнеторговым операциям для малых предприятий не был выработан в связи с неотрегулированностью федерального законодательства и отсутствия ряда инструктивных материалов Государственной таможенной службы, ранее предполагавшихся к разработке.

В целом стоит отметить, что региональные программы поддержки малого предпринимательства 1998-1999 годов реализовались вяло в связи с их сильной ориентацией на Федеральную программу, которая в эти годы не финансировалась. Следовательно, и говорить об их результативности и эффективности не приходится – в большинстве региональных программ 2000-2001 годов вопросы реализации предыдущих программ деликатно замалчиваются.

2. Место и роль политики в отношении малого предпринимательства в среднесрочной экономической программе правительства

25 декабря 2000 года Распоряжением Правительства Российской Федерации была образована рабочая группа для подготовки проекта “Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (до 2004 года)”. Руководителем рабочей группы был утвержден Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Герман Греф, который и был основным идеологом и “лоббистом” этого правительственного решения. Согласно данному Распоряжению, Герман Греф получил весьма широкие полномочия: право привлекать для участия в подготовке проекта программы представителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, специалистов научных, общественных и иных организаций.

Итог почти полугодовой работы над Программой: 30 мая 2001 года Программа и план действий правительства по ее реализации были одобрены правительством с формулировкой “в целом”. Документы должны были быть доработаны до 20 июня и снова внесены на утверждение правительства РФ. По словам Грефа, доработка Программы социально-экономического развития обусловлена необходимостью состыковки отдельных ее положений с бюджетным прогнозом.

Основными задачами Программы являются:

    1. Преодоление послекризисного спада уровня жизни;
    2. Создание условий для достижения роста преимущественно на основе модернизации экономики и повышения ее эффективности;
    3. Нормализация функционирования и воспроизводства производственно-технологического аппарата;
    4. Формирование институциональной среды, которая бы стимулировала экономический рост на основе притока капитала в реальный сектор экономики, что, как сказано в Программе включает в себя “формирование благоприятной среды для развития малого и среднего предпринимательства”;
    5. Неукоснительное выполнение государством своих финансовых обязательств и превращение бюджета в активный инструмент государственной экономической политики; укрепление экономических основ федерализма;
    6. Повышение эффективности функционирования инфраструктурных отраслей, изменение тарифной политики и жилищно-коммунальная реформа (в увязке с внедрением и отладкой эффективных механизмов адресной социальной защиты) с целью последовательной ликвидации субсидирования экономики.

В качестве одной из трех приоритетных сфер социально-экономической политики на этот период названо “улучшение делового климата”. Для этого, согласно программе, “необходимо завершение создания институциональных основ рыночной экономики, в первую очередь, земельной реформы, реформы естественных монополий, установление правовых границ для роли государства в экономике и создание таким путем основ для равной конкуренции при осуществлении экономической деятельности”.

Малому и среднему предпринимательству в текстовой части Программы, включающей в себя более сотни страниц, уделено достаточно много места. Сделана попытка определить его место и роль через призму решения общегосударственных и общеэкономических задач.

В разделе “Модернизация экономики” (подраздел “Создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, п. “Выравнивание условий конкуренции и государственная антимонопольная политика”) определено, что в 2002-2004 гг. государственная антимонопольная политика и политика поддержки предпринимательства будут направлены на создание равных условий хозяйствования, упрощение административных процедур для входа на рынок, создание условий для инвестирования и кредитования малого предпринимательства на основе внедрения прогрессивных финансовых технологий. Выравнивание условий конкуренции и активная государственная антимонопольная политика названы важнейшими факторами обеспечения благоприятной среды для развития малого предпринимательства.

Программа признает, что малое предпринимательство занимает особое место в экономической системе страны, не только обеспечивая рост занятости и снижение социальной напряженности, но и являясь важнейшим фактором обеспечения устойчивости и инновационного характера экономического роста. Согласно Программе, развитие малого бизнеса повышает гибкость и адаптивность экономики, обеспечивает основу для формирования массового среднего класса.

Действия Правительства в сфере поддержки развития малого предпринимательства, в соответствии с Программой, должны быть направлены на решение следующих основных задач:

  • формирование стабильных нормативно-правовых условий функционирования малого предпринимательства;
  • обеспечение защиты субъектов малого предпринимательства от недобросовестной конкуренции;
  • упорядочение механизмов налогообложения и процедур учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства;
  • устранение правовых ограничений по доступу малых предприятий к поставкам товаров и услуг для государственных нужд;
  • использование объектов государственной собственности в качестве экономической базы оказания практической имущественной поддержки субъектам малого предпринимательства;
  • защита малого бизнеса от антиконкурентных действий локальных монополий, включая муниципальные организации, на региональных рынках;
  • повышение эффективности использования бюджетных ресурсов поддержки малого предпринимательства в качестве гарантийных схем для банковского кредитования;
  • оптимизация функционирования действующей инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, в том числе через создание единого механизма финансовых расчетов системы фондов поддержки малого предпринимательства;
  • содействие в развитии инфраструктуры поддержки малого предпринимательства в наукоградах, закрытых административно-территориальных образованиях, военных городках и гарнизонах;
  • содействие развитию структур поддержки малого бизнеса на муниципальном уровне;
  • содействие выставочно-ярмарочной деятельности в целях продвижения продукции субъектов малого предпринимательства на межрегиональные и региональные рынки;
  • более активное вовлечение в предпринимательскую деятельность военнослужащих, вынужденных переселенцев, женщин, молодежи и людей с ограниченной трудоспособностью в том числе через развитие современных систем обучения, включая дистанционные;
  • ориентация системы общего и профессионального образования на подготовку населения для занятия самостоятельной предпринимательской деятельностью;
  • формирование рынка информационных, консультационных, научно-технологических и обучающих услуг для малых предприятий, в том числе оказываемых специализированными объектами инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, с использованием современных технологий.

Пункт “Политика в сфере управления государственной собственностью” предполагает существенное расширение инструментария приватизации” с обеспечением доступа малого и среднего бизнеса к приватизации имущества промышленных гигантов “с устаревшим оборудованием и отягощенных долгами”.

В разделе “Макроэкономическая политика” (подраздел “Основные направления бюджетной политики” п. “Реформирование налоговой системы”) в среднесрочной перспективе запланировано совершенствование налогового законодательства (его упрощение, придание стабильности и большей прозрачности, повышение уровня нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей, снижение общего налогового бремени).Это совершенствование должно происходить за счет введения налоговых платежей, взимаемых в рамках специальных налоговых режимов для малых предприятий. Очевидно, что, хотя в Программе об этом и не сказано прямо, в данном случае идет о внесении дополнении в действующий Налоговый Кодекс РФ, где специальные режимы налогообложения малого бизнеса предусмотрены только в самом общем виде, но проработанных систем нет. В настоящее время в среде государственных служащих и экспертов активно обсуждается идея “скрещивания” двух законов, которые прямо или фактически распространяются на предприятия малого бизнеса – “Об упрощенном порядке налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства” и “О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности”. Предполагается, что подготовленный на основе этого “скрещивания” единый закон станет частью (главой) Налогового Кодекса. С нашей точки зрения, “совместить” эти два закона и подготовить на их основе один будет если не невозможно, то крайне сложно, поскольку в их основе лежат разные идеи.

В подразделе “Структурная политика” первоочередной задачей (третьей по значимости), среди прочего, названо “стимулирование процессов реструктуризации и реформирования предприятий, повышение их эффективности, содействие процессам интеграции и образования крупных конкурентоспособных компаний при сохранении конкуренции на рынках и всемерном содействии развитию малого и среднего бизнеса”.

Задачи развития и распространения информационных технологий согласно подразделу “Политика в сфере развития “новой экономики”, предполагается решать в рамках Федеральных целевых программ, в первую очередь в рамках Программы "Электронная Россия" – ее реализация, по мнению разработчиков, уже в среднесрочной перспективе будет способствовать развитию малого и среднего высокотехнологичного бизнеса и созданию новых рабочих мест. Этот вывод выглядит более, чем странным, поскольку в тексте самой программы "Электронная Россия", разработанной ГУ “Высшая школа экономики”, нет ни одного упоминания о малом бизнесе, а в приложении к “Электронной России” из примерно шестидесяти мероприятий данному сектору экономики посвящено только одно, которое в самом общем виде декларирует имущественную поддержку деятельности малых и средних предприятий, занятых внедрением информационных технологий.

Среднесрочная Программа также предполагает, что для поддержки интеграции России в глобальное информационное сообщество необходимы также меры по разработке новых информационных электронных ресурсов, предназначенных для содействия развитию малого и среднего бизнеса, повышению прозрачности рынков товаров и услуг.

В разделе среднесрочной Программы Правительства “Федеральная региональная политика” констатируется, что “для большинства депрессивных регионов выход на траекторию устойчивого роста экономики может быть обеспечен собственными силами” в том числе путем стимулирования развития малого бизнеса, улучшения местного инвестиционного климата, поиска новых рынков сбыта и т.д.

Между тем наличие в тексте среднесрочной Программы больших “кусков”, посвященных развитию и поддержке малого бизнеса, отнюдь не означает, что та часть правительства, которую в настоящее время представляет Греф, выделяет малый бизнес в качестве приоритета. Большей частью, это декларации, поскольку даже в публичных выступлениях одного из заместителей министра экономики прямо признано, что этот сектор экономики не является приоритетом для действующего правительства (впрочем, как и для предыдущих). Этот вывод подтверждается и тем, что в плане конкретных действий правительства на период до 2004 года (по состоянию на июнь 2001 г.), фигурировало только одно мероприятие (из 156), которое частично было связано непосредственно с малым предпринимательством: “Разработка раздела части II Налогового Кодекса Российской Федерации, регулирующих особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов в рамках специальных налоговых режимов, в том числе при реализации СРП, для малых предприятий, особых экономических зон, индивидуальных схем инвестирования на рынке ценных бумаг”.

Следует отметить, что хотя среднесрочная Программа правительства готовилась в отрыве от проекта Федеральной программы поддержки малого предпринимательства на 2002-2004 гг (параллельно работали различные экспертные группы), текстовые части программ во многом пересекаются, коррелируют друг с другом. Это во многом объясняется не только глубокой многолетней разработанностью темы, но и отчасти отсутствием новых идей в данной сфере. Между тем проект Федеральной программы поддержки малого предпринимательства, “зависший” в настоящее время на уровне аппарата правительства наполнен сотней конкретных мероприятий, направленных непосредственно на данный сектор экономики, в то время как среднесрочная программа, как было сказано выше, - только одно такое мероприятие.

По сути же перечень мероприятий в проекте Федеральной программы поддержки малого предпринимательства на 2002-2004 годы фактически является “наполнением” текстовой части Программы социально-экономического развития.

3. Перспективы развития законодательства по регулированию предпринимательской деятельности и поддержке малого бизнеса

Последний опрос весной 2001 года АНО ИКЦ “Бизнес-Тезаурус”, в ходе которого было опрошено 568 малых предприятий в шести регионах РФ (Москва, Ростовская, Курская, Свердловская, Новосибирская и Нижегородская области), свидетельствует, что основной проблемой, разрешения которой предприниматели ждут от государства, является проблема налогов.

В ходе исследования респодентам был предложен перечень, включающий 21 вид государственной поддержки, с просьбой выделить наиболее важные непосредственно для их бизнеса. В итоге все предложенные виды поддержки разделились на семь групп в зависимости от частоты упоминания каждого из них. Наиболее важным для себя видом поддержки предприниматели назвали налоговые льготы (72,7% ответивших).

По крайней мере декларативное понимание этого демонстрирует и власть, включая Президента РФ, который весной 2001 года делал неоднократные заявления о необходимости снижения налогового бремени на бизнес. В июне с.г. на Петербургском экономическом форуме идеолог нынешних реформ Г. Греф заявил, что по результатам 5-ти месяцев этого года достигнут самый большой за последнее время рост поступлений в федеральный бюджет и этот рост обеспечили именно те налоги, которые были "радикально снижены" - НДС, акцизы, налог на доходы с физических лиц и единый социальный налог. В среднем рост налоговых доходов превысил 30%, отметил Греф. Министр также проинформировал, что в 2001 году правительство планирует дальнейшее снижение налогового бремени.

Однако, пока разработка налогового законодательства, направленного на малый бизнес, значится только в планах правительства на 1 полугодие 2002 года (разработка специальных налоговых режимов для малого бизнеса в рамках Налогового Кодекса).

В настоящее время на повестке дня – доработка и принятие пакета законопроектов по “дерегулированию”, “дебюрократизации” российской экономики, устранению административных барьеров, препятствующих развитию бизнеса.

По мнению правительственных экспертов, изложенному в “Подходах к совершенствованию системы регулирования предпринимательской деятельности” (сайт Министерства экономического развития торговли), в настоящее время взаимоотношения государства и бизнеса строятся вне какой-либо продуманной и обоснованной системы норм, правил и процедур: “Действует сложный конгломерат нормативных установлений и институтов, в котором перемешаны остатки традиционных советских форм с элементами новых рыночных отношений. Избыточное бюрократическое регулирование одних сторон хозяйственной жизни происходит при практически полном отсутствии влияния государства в других сферах, где этот контроль действительно необходим”. Согласно расчетам экспертов экономического факультета МГУ, каждый десятый рубль потребителя идет на оплату преодоления торговлей и промышленностью административных барьеров, выстроенных властями всех уровней (регистрация, лицензирование, сертификация, многочисленные проверки со стороны органов контроля/надзора).

В этой связи “важнейшей предпосылкой устойчивого экономического роста и улучшения предпринимательского климата” признаны меры по снижению административных барьеров для бизнеса (не только малого). Такими барьерами считаются:

    1. Сложность процедур входа на рынок (регистрация юридических лиц), которая тем не менее “не позволяет бороться с недобросовестными учредительством, с фирмами-"однодневками"”. По данным опроса 999 малых предприятий в 5 регионах РФ (Москва, Владимир, Великий Новгород, Нижний Новгород, Томск), проведенного АНО “ИКЦ “Бизнес-Тезаурус”, регистрация не относятся к числу самых трудных для них препятствий. В рейтинге проблем, которые респондентам пришлось решать в начале их деятельности, регистрация находилась на 8-м (12,1% указавших на это как на одну из основных проблем в начале деятельности фирмы). Главные же трудности были связаны с высокими налогами (49,1%) и нехваткой финансовых средств на развитие (47,5%). Рейтинг сегодняшних проблем, стоящих перед респондентами, выглядит почти так же: регистрация занимает в нем одно из последних мест (3,6% опрошенных);
    2. Разрешительный порядок ведения подавляющего большинства видов деятельности. Государственные органы/организации на законном основании выдают более 500 видов лицензий. По расчетам специалистов Рабочего центра экономических реформ при Правительстве РФ, реально же количество видов, на которые выдаются лицензии (в том числе и без законодательных оснований) приближается к 2500;
    3. Множественность разрешительных функций государственных органов. Так, по данным обследования около 600 малых предприятий, проведенного АНО “ИКЦ “Бизнес-Тезаурус” в 3 регионах РФ (Москва, Томская и Воронежская области), 91-92% выпускаемой/продаваемой предприятием продукции в настоящее время имеют сертификаты (в Европе и США, согласно данным Минэкономразвития, - 5-7%);
    4. Завышенные полномочия и компетенция государственных органов по надзору и контролю за деятельностью предприятий. Это выливается в многочисленные проверки и финансовые “поборы” с предприятий (как в виде штрафов и других сборов, так и неформальных платежей). Согласно исследованиям “ИКЦ “Бизнес-Тезаурус”, в среднем на каждом опрошенном “среднестатистическом” предприятии, у которого в 2000 году проверялось наличие лицензий и сертификатов, это “наличие” проверялось:

Проверяющий орган

Проверка наличия лицензии (раз за год)

Проверка наличия сертификата (раз за год)

Милиция

11,17

82,32

Лицензионные органы

1, 86

1,67

Антимонопольные органы

2,48

1,33

Ветеринарные органы

2,77

2,13

Сертификационные органы

2,49

1,16

Налоговые органы

2,45

2,48

Органы налоговой полиции

2,76

3,17

Органы торговой инспекции

2,32

2,72

Противопожарные органы

2,4

2,86

Органы санитарно-эпидемиологического контроля

3,19

20

Инспекция цен

2,91

1,82


По данным, полученным Центром социальных и экономических исследований (Афанасьева Т.П., Елисеева И.А., Лазарев В.С., Пуденко Т.И.) в первой половине с.г. в ходе опроса 406 малых предприятий в Томской и Новгородской областях, основная часть проверок проводится несколькими контролирующими органами: налоговой инспекцией, пенсионным фондом, фондом социального страхования, противопожарной службой, санитарно-эпидемиологической службой, госторгинспекцией, энергетическим надзором, участковыми милиционерами.

Среднее число проверок в год одного предприятия органами государственного контроля по оценкам предпринимателей

Проверяющий орган

Среднее число проверок в год одного предприятия

Налоговая инспекция

2,1

Налоговая полиция

0,6

Пенсионный фонд

1,2

Фонд социального страхования

1,0

Фонд медицинского страхования

0,8

Государственный фонд занятости

0,6

Таможенные органы

0,2

Служба по валютному и экспортному контролю

0,1

Противопожарная служба

1,4

Санитарно-эпидемслужба

1,5

Комитет по охране окружающей среды

0,4

Государственная инспекция цен

0,8

Инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей

2,6

Транспортная инспекция

0,4

Энергетический надзор

0,9

Участковый милиционер

0,9

Экологическая милиция

0,1

Управление по борьбе с экономическими преступлениями

0,6

Казначейство

0,1

Архитектурно-строительный надзор

2,0

Инспекция труда

0,3

Ветеринарный надзор

2,4

Комитет по стандартизации и метрологии

0,6

Департамент по поддержке предпринимательства

0,1

Комитет по земельной политике

0,2

Метрологическая служба

0,2

Контрольно-ревизионное управление

0,1


Из приведенных данных следует, что существование большого количества контролирующих органов вовсе не означает соответствующего количества ежегодных проверок, приходящихся на каждое малое предприятие. Общее распределение групп предприятий по суммарной частоте проверок всеми контролирующими органами (по оценкам предпринимателей) представлено на рис. ниже.

Очевиден “гнет” контрольно-проверяющих органов на малое предпринимательство в Москве. Согласно исследованиям, проведенным в Москве АНО “ИКЦ “Бизнес-Тезаурус”, в ходе которого было опрошено 300 малых предприятий, преобладающая часть (71,8%) предприятий подтвердила факт посещения их в 2000 г. представителями правоохранительных, надзорных или каких-либо иных контрольно-проверяющих инстанций с целью проведения проверки. По линии этих органов федерального подчинения на каждое проверенное предприятие в среднем за год приходилось по 32,2 посещения (25,1 проверки). По линии контрольно-проверяющих органов городского (московского) подчинения на каждое проверенное предприятие в среднем за год дополнительно приходилось по 19,6 посещений (19,0 проверки).

Как ни странно, среди проблем, требующих решения, ни в предпроектных обоснованиях Министерства экономического развития и торговли, ни в “пакете по дерегулированию экономики” не поставлена проблема выхода предприятий с рынка (ликвидация юридических лиц). Эта проблема, с нашей точки зрения, гораздо более острая и актуальная, чем проблема входа на рынок. Процедура добровольной ликвидации фирм в настоящее время достаточно сложна, трудоемка и длительна по времени и в рамках действующих норма Гражданского Кодекса законным путем ликвидировать даже добросовестную фирму практически невозможно (по опросам “Бизнес-Тезаурус”, средний показатель достигает 7 месяцев, в Москве – около года), поэтому рынок предлагает свои способы ухода бизнеса в “небытие”. В настоящее время достаточно развитым является такой специфический сегмент рынка, как оказание услуг по ликвидации – сформировалась система специализированных юридических фирм. Данные юридические фирмы помогают учредителям и руководству организаций “ликвидировать” фирмы не путем официальной процедуры ухода с рынка (ликвидации), а с помощью смены руководства фирм и внесения локальных изменений в учредительные документы. Самый распространенный способ ухода с рынка – увольнение главного бухгалтера и переназначение первого лица фирмы. Иногда фирма “бросается” даже без регистрации изменений в учредительные документы. Учредители “назначают” нового “генерального директора” (он же – главный бухгалтер), который в дальнейшем и несет всю формальную ответственность за фирму. Учредители же формальной ответственности за деятельность фирмы не несут.

По имеющимся данным, только во второй половине этого года Минэкономразвития РФ намерено приступить к решению этой проблемы, выставив на конкурс среди научно-исследовательских организаций проект, связанный с разработкой закона о реорганизации и ликвидации юридических лиц.

Для решения вышеназванных и ряда иных “барьерно-административных” проблем весной с.г. в Государственную Думу Правительством РФ был внесен ряд законопроектов, именуемых “пакетом Германа Грефа”. Речь идет о законопроектах, связанных с “дебюрократизацией” и “дерегулированием” экономики. Предполагается, что основным “потребителем” этого пакета в случае его принятия станет малое и среднее предпринимательство:

    1. “О государственной регистрации юридических лиц” и “О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц”;
    2. “О внесении дополнений и изменений в закон “О лицензировании отдельных видов деятельности”;
    3. “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора);
    4. “О внесении изменений и дополнений в Уголовный Кодекс Российской Федерации и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях”

На очереди (к осенней сессии ГосДумы) стоят еще три основополагающих законопроекта из “пакета по дерегулированию”:

    1. “О стандартизации и подтверждении соответствия”;
    2. “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О защите прав потребителей”;
    3. “Об организациях саморегулирования в Российской Федерации”.

С точки зрения Министерства экономического развития и торговли, принятие этих законов позволит комплексно решить проблемы совершенствования системы регулирования рыночных отношений, создать правовые механизмы неадминистративного (рыночного) контроля и самоконтроля за предпринимательской деятельностью. Таким образом Минэкономразвития РФ предполагает улучшить предпринимательский климат в стране и решить прежде всего следующие задачи:

    • Ограничить полномочия и пересмотреть функции государственных органов по осуществлению контрольных мероприятий при производстве и реализации товаров и оказании услуг, и применению мер административного воздействия;
    • Перейти к уведомительному принципу регистрации юридических лиц "в одном окне" с одновременным установлением правил надзора и ввести ответственность учредителей за соответствие заявленных сведений их фактическому состоянию;
    • Упорядочить и упростить единый порядок лицензирования на территории РФ, определить единый закрытый (предельный) перечень лицензируемых видов деятельности и сократить число лицензируемых видов деятельности, решить проблему единой государственной политики в сфере лицензирования на территории страны;
    • Повысить безопасность продукции средствами стандартизации;
    • Создать правовые основы саморегулирования бизнеса для обеспечения функционирования механизмов взаимного контроля профессиональными участниками рынков;
    • Усовершенствовать правовые способы защиты прав потребителей;
    • Усилить уголовную и административную ответственность при нанесении вреда правам и законным интересам граждан и организаций в процессе осуществления предпринимательской деятельности.

4. Выводы: возможное влияние проектов законодательных актов, представленных на рассмотрение в Думу, на предпринимательский климат для малого бизнеса

С нашей точки зрения, не следует питать каких-либо особых иллюзий относительно не только средне- и долгосрочного, но и краткосрочного благоприятного влияния “пакета Грефа” на развитие предпринимательства и деловую (внешнюю) среду в России.

По всем опросам, основная проблема для бизнеса в настоящее время лежит в другой плоскости – это высокий уровень налогообложения, сложная процедура начисления и уплаты налогов и т.д., “главная причина ухода данного сектора экономики “в тень”.

20 июня 2001 года на в Американской торговой палате (AmCham) Герман Греф сказал, что, если все те налоговые новации, задуманные сейчас правительством РФ, будут приняты Думой, то в России с 2002 года будет одно из самых либеральных налоговых законодательств в Европе. По мнению Грефа, в прошлом году была проведена реформа примерно 60 процентов доходной части бюджета по налоговой базе (как налог на добавленную стоимость, акцизы, подоходный налог, единый социальный налог). В настоящее время за пределами “пакета” в ГосДуме рассматривается законопроект, который должен снизить ставку налога на прибыль предприятий – в настоящее время эта ставка составляет 33%. В бюджетном комитета ГосДумы долгое время дискутировался вопрос снижения этой ставки до 23 или 25% (правительство настаивало на ставке в 25% при одновременной отмене всех налоговых льгот на инвестиции). В итоге к первому чтению законопроекта Дума и Правительство “сторговались” на ставке 24%.

Стоит отметить, что бизнес-сообщество (прежде всего – малый бизнес) не почувствовало облегчения от налоговых изменений. Так, введение единого социального налога снизило налоговое бремя всего на 3-4 процентных пункта от фонда оплаты труда. При этом все равно на каждые два рубля, направленных на оплату труда, приходится рубль с копейками, которые нужно направить на выплату единого социального налога (при этом из двух рублей 13% еще уходит в подоходный налог). Эксперты задолго до введения закона в действие указывали на то, что доля “конвертных” выплат работникам в структуре общих выплат при таком “реформировании” никак не снизится. Стоит отметить, что процедура отчетности по единому налогу даже усложнилась. Так, внутри начисленного “единого налога” нужно делать дорасчеты (с их бумажным оформлением) по каждому виду платежа (во внебюджетные фонды), а отчетность малые предприятия по данному виду налога теперь сдают не ежеквартально, как это было прежде, а ежемесячно, при этом в фонд социального страхования отчетность также представляется (ежеквартально). Никакого упрощения реально не произошло.

Стоит отметить, что решение налоговых проблем в “пакете Грефа”, касающегося дерегулирования/дебюрократизации, не предполагается.

Подход, который декларировался Министерством экономического развития и торговли РФ в начальной стадии разработки “пакета по дебюрократизации (дерегулированию”: “Принципиально важно рассмотрение единого пакета документов, включающего все названные выше законопроекты. Иной подход неизбежно приведет к рассогласованности предлагаемых мер и не позволит кардинально улучшить систему регулирования предпринимательской деятельности”. То есть фактически речь шла о том, что скоррелированные друг с другом законопроекты единым пакетом пройдут через правительство и единым пакетом будут внесены в Думу. Между тем, даже внесенные весной с.г. на рассмотрение правительства три законопроекта из “пакета Грефа” прошли не одновременно. С первой попытки правительством было одобрено два: “О государственной регистрации юридических лиц” и “О защите прав юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при проведении государственного контроля (надзора). При этом первоначально под давлением ряда министерств и ведомств правительство отправило на доработку третий – “О лицензировании отдельных видов деятельности”, который из данных трех законопроектов являлся ключевым. Понятно, что, будучи “разорванными” во времени (подготовка и внесение в Думу), законопроекты потеряли “единство” и “согласованность”. Соответственно, в ГосДуме первоначально в первом чтении был принят законопроект “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”, а почти через месяц – два других: “О регистрации…” и “О лицензировании…”.

Как говорилось выше, ряд других законопроектов еще даже не внесен в Думу и не доработан. Таким образом, на завершающей стадии разработки и продвижения данных законопроектов о принципе “единого пакета” без лишнего шума “забыли”.

Очевидно, что даже наименее проблемный закон “О регистрации юридических лиц”, о необходимости принятия которого говорят уже по меньшей мере 5-7 лет, совершенно не решает проблемы упрощения порядка и процедур выхода предприятий на рынок. При представлении законопроекта в ГосДуму, правительство утверждало, что он “основан на принципе единообразия и идее “одного окна”. Между тем законопроект более, чем двусмысленен. Например, статья 2 гласит: “Регистрация осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (далее – регистрирующие органы). Система регистрирующих органов и их компетенция определяется Правительством Российской Федерации”.

Действующая система регистрации включает в себя регистрационный орган (регистрационные палаты) и ряд уполномоченных органов, где субъекты предпринимательской деятельности “становятся на учет” (налоговый орган, три внебюджетных фонда и орган статистики). По сути своей процедура постановки на учет мало отличается от процедуры регистрации. Поэтому практически регистрационный процесс в настоящее время происходит через систему “множественности окон”. Формулировка закона, приведенная выше, при желании может трактоваться точно так же, поскольку в “систему регистрирующих органов” могут быть включены все ныне действующие уполномоченные органы, что, естественно не решает проблему перехода к принципу “единого окна”. Кроме того, система становится менее стабильной, поскольку может быстро меняться правительством (процедура изменения решений правительства гораздо более проста, чем процедура внесения изменений и дополнений в законы, принятые Думой). До сих пор не решен вопрос, какой орган будет “главным” регистрирующим органом (“единым окном”): налоговый или специальный регистрирующий (действующий в течение пяти лет Гражданский Кодекс называет его “органом юстиции”, но на практике, вопреки закону, регистрационные палаты никогда не являлись органами юстиции и не подчинялись министерству юстиции). Законопроект ставит больше вопросов, чем дает ответов и очевидно, что при его практическом применении не только не улучшит ситуацию, а возможно и ухудшит ее, поскольку обнаружатся серьезные проблемы, которые бумерангом ударят по регистрирующимся предприятиям (в том числе – малым).

Являясь одним из самых конфликтных, законопроект “О лицензировании…”, предусматривающий уточнение и упрощение единого порядка лицензирования на территории страны, определение единого перечня лицензируемых видов деятельности и сокращение количества лицензируемых видов деятельности, с нашей точки зрения реально позволит решить только одну задачу – сократить число лицензируемых видов деятельности (исходя из имеющейся практики – в 20 раз). Однако, поскольку к настоящему времени законопроект принят только в первом чтении (предстоят второе и третье), к выходу закон может существенно измениться, пополнившись новыми лицензируемыми видами деятельности. Продекларированное в законе решение иных проблем представляется маловероятным, поскольку в нем содержится большое количество оговорок и противоречий практически по всем процедурным нормам и представляемым для получения лицензий документам.

Закон “О защите прав юридических лиц (индивидуальных предпринимателей)
при проведении государственного контроля (надзора)” своей целью ставит “защиту прав юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при проведении федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления государственного контроля (надзора)”, однако носит достаточно локальный характер. Его действие не распространяется на правоотношения, связанные с проведением налогового контроля; валютного контроля; финансового контроля; банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью на финансовом рынке; транспортного контроля; государственного контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территории портов; таможенного контроля; иммиграционного контроля; лицензионного контроля; государственного метрологического контроля (надзора); санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации; контроля за объектами, признаваемыми опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации; оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия и т.д. Существенных изменений в действующую систему контроля (надзора) и проверок субъектов предпринимательства данный законопроект не вносит, ограничивая лишь сроки контрольного мероприятия до одного месяца, при этом с оговоркой, что “в исключительных случаях [что такое “исключительный случай” применительно к данному закону – не разъяснено – В.Б.] руководитель органа государственного контроля (надзора) может установить более продолжительный срок проведения контрольного мероприятия, но не более двух месяцев”. Закон вводит и два режима государственного контроля (надзора) для юридических лиц (индивидуальных предпринимателей). “Обычный” – не более одного раза в два года (при этом проект закона не уточняет, распространяется ли данное ограничение на один орган или на все сразу) в случае, если при проверке не обнаруживается нарушений. Если такие нарушения обнаруживаются, то вводится усиленный режим: юридическое лицо подлежит внеочередным проверкам. Российская практика такова, что при действующем противоречивом законодательстве не найти какое-либо нарушение (реальное или мнимое) при проведении проверки предприятия невозможно. Известны случаи, когда различные контрольно-проверяющие органы, причем на законных основаниях, требовали диаметрально противоположного: милиция – решеток на окнах в целях избежания проникновения в помещения; пожарная служба – отсутствия этих решеток в целях противоположной безопасности. Кроме того, сложившая практика свидетельствует, что если проверяющие не находят хоть каких-либо нарушений в деятельности проверяемых – значит проверяющие плохо поработали. Очевидно, что данная ограничительная норма, имеющая оговорку, никого ни к чему не обязывает и реально ничего не ограничивает.

Облегченный “режим” государственного контроля, согласно законопроекту, связан с вхождением юридических лиц в “организации саморегулирования” (члены “организаций саморегулирования” несут субсидиарную ответственность за ущерб, причиненный другими ее членами вследствие несоблюдения обязательных требований, предъявляемых к профессиональной деятельности, являющейся предметом саморегулирования). Реакция российского рынка на это вполне предсказуема – разовьется рынок “организаций саморегулирования” и рынок “документов, подтверждающих членство в организации саморегулирования”.

Вывод очевиден: “пакет по дерегулированию” по многом носит характер “пиарной раскрутки” его разработчиков, отнюдь не решая сущностных проблем, стоящих перед предпринимательским сообществом страны, и не влияя на улучшение делового климата России. Реальное улучшение делового климата в стране возможно при решении налоговой проблемы бизнес-сообщества.

5. Использованные материалы и источники:

  1. Анализ состояния внешней среды малого предпринимательства в России (на примере шести пилотных регионов) - аналитический отчет АНО ИКЦ “Бизнес-Тезаурус”, 2001;
  2. Исследование потребностей субъектов малого предпринимательства в изменении Закона РФ “О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ” - аналитический отчет АНО ИКЦ “Бизнес-Тезаурус”, 2001;
  3. Исследование потребностей субъектов малого предпринимательства в финансово-кредитной поддержке (микрокредитование и гарантии) - аналитический отчет АНО ИКЦ “Бизнес-Тезаурус”, 2001;
  4. Проблемы эффективности государственного контроля малого бизнеса - аналитический отчет Центра социальных и экономических исследований, 2001;
  5. Разработка комплексного организационно-правового механизма упорядочения государственного контроля за предпринимательской деятельностью на территории г.Москвы, включая подготовку проектов нормативно-правовых актов, регулирующих порядок его осуществления – аналитический отчет АНО “ИКЦ “Бизнес-Тезаурус”, 2001;Программа социально-экономического развития российской федерации на среднесрочную перспективу (до 2004 года);
  6. Административные барьеры в экономике: задачи дерегулирования - Доклад президента ИНП "Общественный договор", д.э.н., профессора МГУ Александра Аузана;
  7. Региональные и муниципальные программы поддержки предпринимательства – Бюллетень Фонда поддержки и развития предпринимательских структур, июнь 2000, № 5;
  8. Комплексная программа государственной поддержки малого предпринимательства Томской области на 1998-2000 гг. (приложение к решению государственной Думы Томской области от 18.09.98г. №157);
  9. Web-cайт Правительства РФ http://www.gov.ru;
  10. Web-cайт Министерства экономического развития и торговли http://www.economy.gov.ru;
  11. Web-cайт Национального Института системных исследований проблем предпринимательства http://www.nisse.ru;
  12. Web-cайт Института национального проекта “Общественный договор” http://www.inp.ru;
  13. Web-cайт Центра содействия предпринимательству Свердловской области http://sme.ural-business.ru;
  14. Web-cайт Пермского Центра научно-технической информации http://www.cnti.perm.ru;
  15. Web-cайт http://www.rostov.net

Честная конвертация участникам ВЭД
Страна без барьеров.
Учебник "Национальная экономика"
Литературный совет

Поделиться

Подписаться на новости