Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Дерегулирование (дебюрократизация) российской экономики. Доклад Аузана А.А.

Доклад Аузана А.А. (22.09.2001)

Что такое административный барьер на практике? Вы хотите создать предприятие, открыть какую-либо фирму или вы просто хотите построить дом, и в том и в другом случае вы как предприниматель и как потребитель сталкиваетесь с серией проблем в необходимости юридических действий и совершении определенных издержек. Во-первых, вам нужно предприятие зарегистрировать. Как только вы приступаете к регистрации, выясняется, что есть ряд требований, которые вы не можете выполнить: от вас требуют юридический адрес, а наше законодательство по аренде и собственности на недвижимость построено так, что юридический адрес может предоставить только собственник жилья. Значит, для того, чтобы зарегистрироваться, вам нужно купить этот юридический адрес. Либо вы поступаете по-другому: вы нанимаете юриста, или юридическую фирму, которая занимается регистрацией, и она покупает недостающие части по тем требованиям, которые предъявляются.

Это не очень дорогая операция, хотя расчеты показали, что регистрация простых по хозяйственно-правовой форме предприятий в Москве стоит от 200 до 400 долларов, а открытого акционерного общества, где понадобится согласование федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, - от 1000 до 2000 долларов, и это не очень много, нельзя сказать, что кто-то не входит в бизнес потому что слишком дорого стоит регистрация.

С высокой вероятностью, тот вид деятельности, которым вы хотите заниматься, потребует лицензирования, во всяком случае, до июля 2002 года, до вступления в силу закона о лицензировании отдельных видов деятельности.

Знаете, сколько видов деятельности у нас лицензируется? По тому закону, который действует на сегодняшний день их сравнительно немного - 230 видов деятельности. Что значит «сравнительно немного»? В Австрии их 8, в Японии их, правда, около 500, но дело в том, что закон о лицензировании не дает исчерпывающего перечня, в других законах - еще около 300 видов деятельности, которые лицензируются, но и это не все, потому что когда мы стали считать, сколько их на практике, мы вышли за 2000 видов деятельности, дальше сбились в расчетах. Откуда остальное идет, то, что свыше 500? Есть то, что вводится как лицензирование противозаконно, или в некотором противоречии с законом, субъектами федерации, органами местного самоуправления и правительством РФ тоже. Поэтому лицензирование огромно, это большая система.

Но страшно то, что опыт показывает - лицензию получить не так сложно, если вы не намерены заниматься космосом или производством радиоактивных материалов, то это не очень трудно. Но это дорого, и дорого не по той цене, которая установлена официально как плата за лицензию, все устроено гораздо проще и доходнее. По расчетам министерства экономического развития и торговли для того, чтобы получить лицензию, нужно заплатить в 10 раз больше, чем стоит лицензия. Вас попросят пройти принудительную экспертизу, при этом вам точно укажут фирму, в которой надо ее пройти, фирма - монополист, она устанавливает соответствующие цены; вам скажут, что надо подучить персонал и скажут, где подучить, и сколько это стоит, в результате, стоимость лицензии в 10 раз вырастает. А лицензируется в нынешних условиях все. Никакого реального контрольного значения это не имеет. Иногда лицензии отзывают, но, во-первых, крайне редко, во-вторых, крайне поздно, а в-третьих, есть или нет лицензии, практически, можно продолжать работать. Итак, второй барьер на реке, которая должна вносить новый бизнес в экономику - это лицензирование.

Вы получили регистрацию, лицензию, по существу, вы можете физически оборудовать бизнес, но тут возникает проблема серьезнее лицензирования, она называется “согласование инвестиционного проекта”. Количество ведомств, которые согласуют инвестиционный проект почти неограниченно, перечислить их очень сложно, потому что согласование идет и по вопросам экологической безопасности, безопасности труда, пожарной безопасности, санитарной безопасности, соответствия строительным нормам, градостроительным установкам и так далее. Причем фокус даже не в том, что их много, а в том, что они противоречат друг другу.

Знаете, почему на многих российских магазинах стоят подвижные решетки, причины в административных барьерах: приходит милиционер и говорит: ”Должна стоять решетка” - ставят, приходит пожарный и говорит: “Снимите решетки - это противоречит нормам противопожарной безопасности” - снимают, придумали подвижные решетки, стали их использовать. Нормы противоречат друг другу, в результате законным образом получить согласование инвестиционного проекта невозможно. Сколько стоит согласование, зависит от масштабов инвестиционного проекта. Я знаю одну историю, и она не экстремальная, - на Сахалине в рамках СРП (соглашения о разделе продукции) в течение трех лет затраты на соглашение инвестиционного проекта составили 5 млн. долларов, он пока не согласован. Чтобы открыть мясоперерабатывающий цех в Воронеже, надо получить 32 согласующие подписи, и эта процедура занимает примерно год-полтора. Сколько она стоит - это сложный вопрос, не 5 млн. долларов, не 1 млн., конечно дешевле, но вы и не нефть там будете добывать. Это очень серьезный барьер, причем первой волной законодательства по дебюрократизации этот вопрос совершенно не решен, он оказался чересчур тяжелым.

Кто-то все равно создает предприятия, оборудует торговые залы, открывает цеха, строит заводы, при этом заметим, что он платит не один раз, потому что нормы противоречат друг другу, каждый раз надо платить, по-другому нельзя согласовать. Но ведь к нему может инспекция прийти в любой момент, инспекция обнаружит несоответствие нормам и будет выписывать штраф. Дальше несущественно, будет он платить штраф, или взятку, но будет платить, поэтому это барьер постоянного действия.

Итак, у вас есть юридическое лицо, есть лицензия, есть офис, торговые залы, производственные площади, вы начали производить, но вы не можете продавать эти товары, потому что в стране существует система обязательной сертификации товаров и услуг, которая охватывает по утверждению Госстандарта 80%, а по расчетам независимых экспертов 85-87% товаров. Для сравнения - в Европейском союзе 5 % рынка охвачено обязательной сертификацией, и американцы считают, что это очень много. Что такое «обязательная сертификация»? Эта система существует с 1993 года, в соответствии с законом о сертификации. Это система, которая по определению работать не может, потому что она не для того сделана, чтобы работать. Эта система должна удостоверить, что товар безопасен прежде всего для потребителя, в соответствии с обязательными требованиями, которые сформулированы в законах, а также в государственных стандартах, принимаемых соответствующими ведомствами. Как это делается? Формально в каждой партии товара отбирается сертификационным органом, которых много, образец , он проходит через испытания в аккредитованной лаборатории по определенным методикам, параметрам, после чего дается заключение, о том, что он соответствует стандарту, выдается сертификат, на этот сертификат выписываются копии, партия же будет дробиться. Практически, можно получить сертификат без испытаний, его можно подделать, образец может быть из одной партии, а продаваться может другая, у нас пересмотр стандартов, по которым работают сертификационные органы отстает от процесса развития рынка, и многие передовые, а вернее обычные, нормальные для американского и европейского рынков товары, присутствуют на нашем рынке нелегально. Например, почти все утюги, которые производятся крупными транснациональными компаниями запрещены российскими стандартами по той причине, что это стандарты СССР, в которых не сказано, что существует такой материал для оплетки провода, на который можно горячий утюг поставить, и с ним будет все в порядке. Поскольку в стандарте это не указано, то всякий раз когда выписывается сертификат, неизвестно, что делают транснациональные компании с сертификационными органами, или сертификационные органы с транснациональными компаниями. Эта система сертификации не только сама образует барьер, она дает поразительные последствия - это огромный узел барьеров, потому что все признают эту систему неэффективной и начинают ее достраивать. Поэтому система сертифицирования достроена дополнительными процедурами, очень похожими на сертификацию. Есть два типа процедур, например, закон о качестве и безопасности пищевых продуктов, принятый Государственной Думой в декабре 2000 года. Мы знаем, что когда заканчивает работу одна Государственная Дума и начинает работать другая, идет “мутный вал”, ГД перед своей кончиной принимает в течение двух недель 100 законов, треть из них президент откладывает потому, что просто не успевает разобраться, но все равно проходит огромное количество некачественных и корыстных законопроектов, вот закон о качестве и безопасности - он такой. Этот закон вводит ужасные процедуры, например, регистрацию так называемых «новых товаров», что это такое, в законе не сказано. Поэтому дальше начинается трактовка: под «новым» понимается любой товар, который представляет собой модификацию для данной фирмы. Регистрация пищевых товаров направлена, как выражался Карл Маркс, на выжимание «денежного пота».

Еще один барьер, выросший из того же корня, из сертификации, - маркирование. Маркирование - вообще хорошая вещь, сигнал на рынке, то есть импульс потребителю, чтобы он разбирался, отличал одни бренды от других – это снижает трансакционные издержки у потребителя, позволяет ему сэкономить время, либо деньги в поиске товара. На западе маркирование служит целям информации, в нашей барьерной системе он служит другим богам. Что такое маркирование в нашем понимании? У нас нет закона о маркировании, он дважды отклонен Государственной Думой, но система обязательного маркирования у нас есть, она введена 601-м постановлением Правительства России 17 мая 1997 года. Практически она реализуется с начала 2000 года.

Есть голография, 1 квадратный сантиметр голографической марки стоит 0,8 цента, это его себестоимость на мировом рынке, у нас он продается по 30 центов за квадратный сантиметр. Есть такие товары, которые вы не можете продавать, несмотря на то, что они сертифицированы, если на них нет этой марки. Сейчас - это аудио- и видеопродукция, компьютеры, причем, сгоряча, сначала даже на мыши компьютерные стали ставить голограммы, хотя мыши не подлежат обязательной сертификации. Кроме того, марки бывают разных пород: бывает защищенный знак соответствия, он маленький и довольно дешевый, а бывает учетная марка, которая отслеживает продвижение товара, поэтому если этот товар уже перепродан оптовиками, на нем будут стоять три марки, потом он передан розничному торговцу, поставили четвертую. Вот таких систем очень много, поэтому сертификация - это такой развесистый куст, который дает довольно горькие плоды в разных направлениях, и не только там, где сама обязательная сертификация существует.

Следующий барьер. Вы прошли регистрацию, лицензирование, согласование инвестиционного проекта, сертификацию, маркирование, но вас дальше будут проверять. Что интересно, точную цифру количества федеральных инспекционных органов, федеральных!, федеральное правительство не знает. Мы пытались составить полный перечень инспекций хотя бы на федеральном уровне, точно, - больше 58-ми, аппарат правительства насчитывает 63, но полный список федеральных инспекционных ведомств не удается установить. Кроме федеральных они существуют на уровне субъектов федерации и на уровне органов местного самоуправления.

Я научился различать бизнес большой, средний и малый по тому, какой инспекционный орган он считает самым страшным. Какой самый страшный орган для большого бизнеса? Валютный контроль. Если жалуются на инспекцию по качеству Госстандарта, антимонопольный контроль - это обычно средний. А малый бизнес говорит: “Ребята, мне бы ваши заботы, нет ничего страшнее санитарного инспектора и милиционера, или пожарного”.

Про санитарного и пожарного инспектора все более или менее понятно, я опишу, что представляет собой проблема инспекционного контроля со стороны милиции. У нас действуют несколько законов: закон о милиции, закон об оперативно-розыскной деятельности, который дает практически неограниченные права для милицейского контроля, контроля всего, со стороны любой милиции. На практике это выглядит так: во-первых, любой малый бизнес просто спонсирует отделения милиции, не взятки дает, а спонсирует официально, по письму. Во-вторых, участковый или постовой милиционер просто заходит в продовольственный магазин и берет, что хочет, это в порядке вещей, это даже не вызывает жалоб со стороны малого бизнеса, жалобы вызывает другое - они конкурируют между собой. Когда люди из соседнего отделения приходят и обирают вот эти магазины, дальше идет ответный набег, тогда начинается война милиции между собой, но с истреблением экономической базы конкурентов. Это очень серьезная проблема, и сейчас мы ее решили в новом законодательстве только частично, причем малую часть, поскольку надо менять закон о милиции. Получается по закону, что милиционер занимается профилактикой любых правонарушений, а это значит, что он может собой заменить и санитарного инспектора, и пожарного, он подозревает, что сейчас произойдет какое-нибудь нарушение, немедленно приступает к контролю, включая физические испытания продукта. Исследования показали сезонную динамику инспекционной деятельности - пики наступают перед праздниками, причем пики инспекции в это время идут “потоварно”(перед 8-м марта - проверка парфюмерных магазинов и т.п.).

Поэтому, когда вы начали деятельность, вы постоянно находитесь в поле зрения пиратских личностей. Здесь кардинальные изменения сейчас могут произойти: в августе вступил в действие закон, который на жаргоне тех, кто его делал называется “Закон о проверках”, а полное его название -“Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и надзора”.

Теперь давайте поймем природу этой системы. Для того, чтобы это сделать, надо понять, по каким законам она возникает и развивается. Есть одна иллюзия, считается, что это унаследовано от советского времени, это не так. В 1991 году у нас не было ни одного из этих барьеров, то есть, такое мероприятие как регистрация было, но лицензирования не было, сертификации не было, в согласовании инвестиционных проектов проблема была, пожалуй, только с архитектурным надзором, поэтому, это - не врожденное, это – благоприобретенное.

Эти системы реально были созданы к 1993-му году законодательно и стали очень быстро развиваться к 1995-му. 1997-ой был просто пиковым годом в развитии барьеров. Откуда это взялось? Я очень много думал о том, был ли другой выход в 1992-м году при осуществлении шоковых реформ, потому что возникновение барьеров как систем связано с шокотерапией конца 1991 – начала 1992 года. У меня нет ответа, я не вижу другого выхода, видимо тогда это был правильный шаг. Внезапно открылся абсолютно дефицитный рынок бывшего СССР при полном отсутствии какого-либо опыта у потребителя, у предпринимателя и у чиновника-регулятора, опыта не только в каких-нибудь сложных действиях – в самых простых – в этикетках разобраться. Хлынули иностранные товары широкой рекой, причем в том потоке очень мало было тех достаточно качественных товаров, которые сейчас есть на рынке. Что делать, чтобы не пережечь, не потравить, не подорвать? Кстати, дело не только в импортных товарах, это ни в сказке сказать, ни пером описать, что производил отечественный производитель в 1992-93 годах – страшно, причем, отчасти по неумению, отчасти по незнанию, я в злой умысел здесь не очень верю, злоумышленников не так много, как кажется. Что было делать правительству, что было делать законодательно? Есть в мировой правовой и хозяйственной практике некие исключительные меры регулирования. Лицензирование применяется в целом ряде стран как исключительная мера, забавно то, что когда мы сравнили разные страны не по количеству, а по содержанию – какие виды деятельности лицензируются – у нас списки абсолютно не совпали, в соседних странах лицензируют разные виды деятельности, так сложилось исторически. Был кризис на рынке в какие-нибудь 20-е годы, думали, как решить, вводили лицензирование, а в соседней стране этого нет и, видимо, не будет. То есть, вернейший признак того, что это исключительная мера – отсутствие каких-либо классификационных основ – вот это надо лицензировать, а вот это не надо. Просто это были способы оперативного решения тяжелых ситуаций. То же самое относится к обязательной сертификации, возникали угрозы на каких-то направлениях – вводили сертификаты, например, на фармацевтические товары, иногда еще на что-нибудь. У нас в 1992-93-м применили все эти рычаги, чтобы хоть как-то «почистить» рынок. Наверное, это правильно. Дальше произошла интересная вещь, и она была прогнозируема. Создать системы обязательной сертификации на 90% потребительского рынка, а тогда это было именно так, технически невозможно, у нас лабораторий не хватит в стране, чтобы пропускать весь оборот товаров. Был выбор: либо товарооборот в стране встает, либо сертификация осуществляется фиктивно. Развитие разумно пошло по второму пути. Поэтому то, что наша система обязательной сертификации вся насквозь дырявая – это, может быть, хорошо и правильно, иначе, товар бы не дошел до потребителя. Эти системы были введены как острые, защитные, исключительные, а затем они стали узорчатыми, ажурными, пропускают через себя большие потоки капитала, товаров, иначе они остановили бы все. Это было неизбежно, иначе они бы рухнули уже в 1993-94-м.

Следующее последствие, очень забавное. Значит, контроль фиктивен, те же испытания можно не проводить, а деньги – фиктивны? Нет, деньги, которые за это платят – нормальные деньги. Возникает ситуация получения ренты, вы услугу не продаете не потому, что вы – злоумышленник, а потому что эти исключительные системы не могут работать в таких масштабах, не останавливая оборот, они становятся узорчатым. А в результате - возникает явление ренты.

К 1995-му году произошло осознание того, что есть такая замечательная сфера получения дохода, что для этого нужно? Для этого нужно провести законом, постановлением федерального правительства, решением главы администрации какое-нибудь новое контрольное мероприятие, чтобы оно было поручено, заметим, частной фирме и только одной, и чтобы эта частная фирма получала возмещение издержек по той цене, которую она объявит. Все. Это простой путь к благосостоянию. Тут мы приходим к принципиальному отличию наших, российских административных барьеров (а также украинских, казахстанских и так далее) от братьев в Европе и Америке. В Европе и Америке административные барьеры не дают частных доходов, они могут сдерживать оборот, как-то направлять его, контролировать, но они не образуют огромное поле частных доходов, у нас образуют. Вообще, наши административные барьеры практически никаких доходов бюджету не дают. У людей существует представление, что это все это - доходы бюджета, в том числе и у предпринимателей. Это не так, потому что даже плата за лицензию не идет в бюджет, она идет на содержание лицензионной палаты, но это еще самый невинный вариант, потому что то, что платится за голографическую маркировку идет, я не могу сказать куда. Мы сделали анатомию одного барьера, таких очень много, анатомию системы обязательного, принудительного маркирования, я вам скажу, как она устроена экономически. По постановлению Правительства РФ от 17 мая без всякого тендера двум закрытым акционерным обществам было отдано право быть операторами этой системы. Что это значит? Деньги получать, заказывать производство этих марок, они их сами не производят. Мы в регистрационной палате пошли по цепочке, выяснилось, что это – малые предприятия. ЗАО «Спецзнак», которое получило эти права, еще не было зарегистрировано в тот момент, когда получало хартию на рынок, объемом в 1 млрд. долларов США. Таков был объем рынка, предусмотренный постановлением правительства в 1997 году. Значит, это было малое предприятие, учредителями которого являлись 8 физических лиц, а уставный капитал был – 10 тыс. неденоминированных рублей.

Что происходит дальше? Мы то постановление остановили, потому что заявили, что оспорим в суде решение правительства. Правительство пересмотрело постановление, велело провести тендер, отложило введение. Был проведен тендер, на котором происходит очень характерная процедура – на тендер входит одно предприятие, а выходит с него другое. Люди те же, но почему-то изменилась структура – появились два дочерних предприятия Госстандарта России. Почему Госстандарта России? – а он тендер проводит. Пока мы пытаемся оспорить результаты этого мероприятия, происходит еще одна реорганизация – появляется оффшорная компания, дальнейшую юридическую судьбу предприятия я не знаю, хотя знаю человека, который называет себя его владельцем, поскольку он периодически пытается вести с нами переговоры. Но дальше установить ничего нельзя. На мои прямые вопросы при обсуждении в различных комиссиях правительства России: «Зачем оффшорная компания для реализации такого благого дела?», ответ был очень интересным: «А что, нельзя?». Какого партнера избирает себе это предприятие, оно же не умеет производить голографические марки? Причем, заметим, в тех количествах, в которых они намерены были их производить, в России не может это сделать никто. Надо искать партнера за границей – они находят партнера, это фирма во Флориде, замечательная фирма, она находится под криминальными расследованиями одновременно в США и в Англии, вот с этой фирмой заключается договор для обслуживания правительственного постановления России. А под криминальным расследованием она по простой причине: они изготовили копии шенгенской визы, которыми воспользовались иракские террористы. Это фирма, которая не входит в международные организации по производству голограмм, она считается недобросовестной. Правительство должно было установить порядок распределения доходов от этой деятельности, такой порядок еще не установлен, доход как-то распределяется, но без порядка. При этом предполагается, что эта фирма дает деньги Госстандарту и торговой инспекции России, само по себе это странно, но нормально для практики административных барьеров России.

Закончу иллюстрации выводом. Возникли рентные отношения, основанные на барьерах, причем есть два понятия в нынешней экономической теории: есть понятие «поиск ренты», а есть понятие «вымогательство ренты». Здесь – вымогательство ренты, здесь не ищут, где можно закрепить монополию и получить ренту, здесь искусственно формируют монополию с применением полномочий инспекционных органов, включая органы охраны правопорядка. Знаете, кто занимается проверкой того, есть марки или нет? В Московской области этим занимается ГИБДД, а в Самарской области этим занимается УБОП, не УБЭП, а управление по борьбе с организованной преступностью. Могу сказать почему: для инспекционных людей образовалась очень удобная вещь – сейчас работать, неважно каким, инспектором в России очень выгодно, потому что можно абсолютно ничего не знать. В принципе инспектор должен быть либо товароведом, либо еще в чем-то он должен разбираться, а в последние 5 лет он должен понимать, что есть такая бумажка – сертификат соответствия, выглядит она вот так. А теперь он и этого не должен понимать, он должен понимать – блестит или не блестит. Поэтому на этой рентной системе кормятся большие группы заинтересованных лиц.

Надо ли теперь объяснять, почему с 1997-го года у нас эта система растет, вопреки воле правительства и законодательства? У нее внутренний двигатель – делать ничего не надо, а деньги гарантированы. Осуществляется все малыми предприятиями, вот поддержка малого бизнеса! Это система, которая обладает спонтанной динамикой к расширению. Если бы не было такой динамики, то может быть, можно было бы согласиться с существованием такой системы, но беда в том, что издержки, создаваемые этой системой стали непредсказуемыми и они все время растут. Это неудобно любому виду бизнеса, потому что в любой момент могут быть введены новые ограничения, которые могут быть связаны с новыми затратами, планировать-то как? Происходит скачкообразный рост затрат. Пример: уже 2001-й год, политика дебюрократизации объявлена, президентское послание в начале апреля опубликовано с очень радикальной позицией по этому вопросу. А с 1-го мая 2001-го года в России введена сертификация услуг розничной торговли. Никто не может ответить на вопрос: «Что это такое?», потому что нет стандарта, по которому проводится сертификация. Практически это выглядит так: есть некий аккредитованный Госстандартом сертификационный орган, сертификации подлежит каждое рабочее место, то есть каждый пункт, где есть кассовый аппарат. Туда приходит инспектор этого органа, он просит показать 8 документов, которые должны быть, выдает 9-й документ, за это берет 150 долларов с каждого рабочего места. Причем дальше можно 10-й придумать – это не вопрос, а система работает, она сейчас возникла, сейчас происходит сбор денег у населения. Причем в Москве, по расчетам Департамента поддержки предпринимательства Москвы, реальная стоимость 9-ой бумажки, с учетом принудительного обучения, на которое ходить не надо, а деньги платить надо, покупки какой-то информации, доходит до 1000 долларов за одно торговое место. И это происходит все время. Стоит засмотреться на один сектор рынка, месяц не наблюдать за другим – там уже растут эти «грибы».

Отсюда возникла задача дебюрократизации, потому что выяснилось, что эта система расширяется. Что это такое в цифрах? По очень консервативной оценке группы во главе с профессором Тамбовцевым получилось, что каждый 10-й рубль, который платится сейчас – оплата административных барьеров, это, конечно, много. Но я считаю, что такая оценка является заниженной, ее и нужно было провести консервативно, потому что она принималась в расчет при обсуждении в правительстве России этих вопросов.

Что с этим делать? Та концепция дерегулирования, которая сейчас реализуется, вырабатывалась следующим образом: с июля прошлого года мы задались вопросом: «Государство может сделать разумную систему правил?». Почему трудно дать ответ на такой вопрос? Термин «государство» в той многозначности, в которой он существует в России, не переводим ни на один иностранный язык. Есть в других языках свои термины для обозначения государства как территории, как чиновничества, как правительств разных уровней. На самом деле государство – это мифологическая конструкция. Поэтому надо поставить вопрос конкретно: «Могут ли нынешние федеральные ведомства создать разумную систему правил?». Те, кто близко с ними общался, понимают, что в обычном федеральном ведомстве есть человек 20 на 2-3 тысячи сотрудников, которые компетентны, и эти 20, занимая ключевые посты и будучи полностью перегружены, занимаются документооборотом не столько с 20-ю из другого ведомства, сколько с 2-мя тысячами из своего. Они нередко этим ведомством управляют, что плохо, потому что этим бы людям законы писать, они могли бы это делать, но они занимаются управлением. Есть ли у них экспертный, информационный, временной, финансовый ресурс, для того, чтобы создавать новую систему правил? Нет. А где есть? А вот на рынке и в обществе он есть. Ведь ведомство, контролирующее определенную отрасль, на самом деле, имеет очень относительные представления о том, что происходит в этом секторе. А участники этого сектора знают его достаточно хорошо, причем не только непосредственно в своем бизнесе, они мониторят в определенной степени деятельность конкурентов, влияние мирового рынка и т.д., они, участники рынка, знают, а оно, государство, не знает. Поэтому, для того, чтобы сделать правило, надо понимать, надо обладать информацией, обладать экспертами, обладать возможностями, обладать интересами и знаниями. Поэтому то, что мы делали, заранее исходило из того, что дерегулирование неосуществимо из недр государственного аппарата.

Эта система правил должна быть создана каким-то другим путем, поэтому мы организовали такие переговорные процессы внутри частного сектора, различных общественных сил с правительственными экспертами и министрами для того, чтобы выработать новую систему правил. Что получилось? Во-первых, получилось, что законов нужно принимать не 3, как первоначально планировалось, а 7, по крайней мере, и еще вносить поправки в сотни действующих законов.

В итоге концепция получилась следующая: уменьшаются входные барьеры, где-то они убираются, но каким-то образом нужно решать ту проблему, которую не решали барьеры. Это компенсируется новым пониманием механизмов ответственности и новыми способами контроля. Что это такое? Перенесение ответственности на производителя товаров. Как сейчас прописывается в новом законопроекте о стандартизации и подтверждении соответствия этот механизм? Подавляющее большинство товаров будет идти через декларацию заявлений, то есть, производитель или торговец подписал декларацию о том, что он знает, каким обязательным требованиям должен соответствовать этот товар, и он отвечает за соответствие этим требованиям. Если выявлены несоответствия, есть очень эффективный механизм, который работает в целом ряде стран – отзыв товара с рынка. У нас все время пытались проблему ответственности решить либо штрафом, либо мерами уголовного преследования. Я не верю в эффективность уголовных мер в этой области. Почему малоэффективны штрафы? Во-первых, штрафы должны быть дифференцированы в зависимости от размера оборота. Они должны быть чувствительны, потому что штраф, который платит малый бизнес и большой бизнес за одно и то же нарушение для малого бизнеса может быть смертельным, а для большого вообще незаметным. Тогда надо вводить шкалу и как-то ее применять, а если вводится шкала, то происходит следующее: приходит инспектор и говорит: «Я тебя могу провести по этому уровню, а могу существенно дешевле, зависит все от правильности поведения», то есть, штраф в таком варианте рождает взятку.

Что такое «отзыв товара с рынка»? Товар в чем-то не соответствует обязательным требованиям – приходится его отзывать. Насколько это экономически разумный способ? Масштаб потерь, которые несет фирма, как и огласка, зависит от того, насколько далеко ушел товар. Может быть отзыв товара из оптовых сетей, может быть из розничных, а может быть от потребителя, это очень дорого, отзывать товар у потребителя, и очень громко. Это - ущерб репутации, хотя, крупные компании, как правило, на это идут. Из-за того, что существует такая гибкость экономических потерь формируется другое поведение. Компания, которая обнаружила, что ее товар, не вполне соответствующий требованиям, ушел от нее, быстро идет к регулятору - государству и говорит: «Помогите остановить товар», не ввиду своей глубокой честности, - это нормальный экономический расчет и забота о своем бренде, потому что, если он выйдет в розничную торговлю – уже тяжело, а если он ушел к потребителю – беда, он, потребитель, будет требовать разных компенсаций. Поэтому мы считаем, что механизмы ответственности должны быть построены на ответственности самого производителя. Что еще должно измениться в механизмах ответственности? Почему-то считается, что ответственность может поддерживаться только принуждением со стороны государства, это не так, потому что если возникает экономическое измерение этих нарушений, то возможно создание механизмов соблюдения ответственности со стороны самих участников рынка, это называется «саморегулирование». Саморегулирование есть у нас на некоторых рынках: например, на фондовом рынке, где есть контролирующие организации, созданные в соответствии с законом. Но есть и организации саморегулирования, которые созданы в соответствии с экономическими требованиями, например, Российская гильдия риэлтеров. Когда выяснилось, что огромные прибыли рынка недвижимости прошлых лет остались позади, осталась большая группа компаний, которые были намерены работать с длительной перспективой. Выяснилось, что они заинтересованы, чтобы был определенный операциональный стандарт обслуживания клиентов, были способы решения споров между собой и с клиентами, был мониторинг того, как исполняется стандарт. Эти три вещи – стандарты, мониторинг и третейские способы решения споров и есть саморегулирование.

Законодательство о саморегулировании вместе с законом о стандартизации вносится в ноябре в правительство России, но оно, в основном, уже согласовано. Мы пытаемся провести через все законопроекты следующее решение: если мы понизили или устранили входные барьеры, мы тем самым перемещаем контроль в сторону текущего или рыночного контроля, данного самим рынком. Но что это в нашей реальности? А это санитарный инспектор, пожарный, милиционер, торговый инспектор, с ними что делать? Их невозможно устранить, наоборот, государственный контроль должен быть усилен в ситуации, когда снимаются все входные барьеры. Понятно, что этот контроль должен быть реорганизован, упорядочен, но главное не это. Он должен быть подчинен другому интересу, он должен быть подчинен интересам самих участников рынка, это инструмент, который должен быть инструментом не в руках инспектора, а в руках участников рынка. Есть конкурентные интересы на рынке, есть спор потребителя и продавца, потребителя и производителя, есть результаты независимых мониторингов и экспертиз на рынке, это - рычаг для проведения проверочной деятельности. До августа нынешнего года проверочная деятельность строилась следующим образом: у проверочных организаций есть свой план, и если вы им звоните и говорите, что за углом продают что-то странное, они отвечают: «Спасибо вам большое, мы, возможно, в ноябре следующего года займемся этим вопросом». И у них есть огромные возможности делать многое помимо плана. Закон запретил им действовать вообще без многочисленных бумаг, подписанных верховным начальством, но кроме всего прочего, резко ограничил плановую деятельность – не более одной проверки в год на одном предприятии, и разрешил деятельность по официальным заявлениям со стороны потребителя, либо другого участника рынка. Это система доносительства, но доносительства ответственного, потому что, если идет травля предприятия со стороны конкурентов, даже через потребителей, предусматривается механизм апелляций.

Вопросы:

1. Воронова К. – Одно из предложений по преодолению административных барьеров – система «одного окна», можно ли ее ввести у нас, и кому это может быть нужно? А.А. - Этот вопрос связан с законом о регистрации юридических лиц, потому что пока принцип «одного окна» применяется там. На мой взгляд, этот принцип – это техническое решение, которое может применяться. При обсуждении законопроекта не было особых возражений против идеи «одного окна», но есть великий спор юристов и ведомств, по поводу того, кто есть это окно. Потому что гражданский кодекс предусматривает, что регистрация – это операция, которая должна быть отнесена к органам юстиции, а правительство планирует это отнести к налоговым органам, причем по понятной причине, поскольку фактически регистрация у нас всегда двойная: пройдя юридическую регистрацию, вы становитесь на налоговый учет. Кроме того, налоговые органы, безусловно, мощнее по возможностям контроля, собирания информации, а поскольку идея нового законодательства о регистрации состоит в том, что регистрация носит заявительный характер, там не проверяется юридическая чистота ваших документов, просто в момент регистрации вы приняли на себя ответственность, которая прописана законом. Исходя из этого, предполагалось, что «одним окном» может выступать налоговые органы. На мой взгляд, это допустимое решение. Минус в том, что налоговые органы по своему характеру – это органы репрессии, они относятся к предпринимателю как к потенциальному нарушителю. Для налоговых органов основная установка – выдавливать налоги из предпринимателя. «Окном» должны быть некоторые аккредитованные экспертные фирмы, которые конкурируют между собой. Сейчас обсуждается такой вариант введения архитектурной палаты: архитектор принимает на себя ответственность за то, что все нормы соблюдены и своей печатью это удостоверяет, дальше это его ответственность, страховая ответственность и ответственность архитектурной палаты.

2. Щербаков Н. – Решает ли закон о лицензировании отдельных видов деятельности те задачи, которые есть или усугубляет и является хаотичным сочетанием лоббирования разных видов деятельности?

А.А. – Как любой закон, закон о лицензировании – это результат компромисса. Я считаю, что преимуществами этого закона, по сравнению с предыдущим, является деление видов деятельности на подвиды. Оно сейчас существует по всем видам деятельности, в том законе, который принят, она относится только к двум – к медицинской и к ветеринарной. Делимость по всем другим видам деятельности запрещена. Второе преимущество более значимо. В законе установлена федеральная экстерриториальность. Существует ряд видов деятельности, которые лицензируются в разных городах, при этом в нынешней системе, получив лицензию в одном городе, нельзя по ней работать в другом. Когда устанавливается принцип экстерриториальности, человек может с одной лицензией работать по всей стране, но главное даже не это. Главное то, что лицензионные центры начнут конкурировать друг с другом. Это основные признаки закона на пути перехода к полной отмене лицензирования.

3. Хлыбова В. – Вопросы дебюрократизации тесно связаны с реорганизацией государственной службы, так как ее финансирование идет за счет барьеров, что вы думаете по этому поводу?

А.А. – Если мы реализуем дерегулирование, то у ведомств остается два варианта – либо черная коррупция, либо смерть. И именно сейчас нужно начинать радикальную реформу госслужбы.

Честная конвертация участникам ВЭД
Страна без барьеров.
Учебник "Национальная экономика"
Литературный совет

Поделиться

Подписаться на новости