Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Оценка государственными служащими результатов внедрения и исполнения административных регламентов федеральных органов исполнительной власти

Файлы

Опубликовано в журнале
«Вопросы государственного и муниципального управления»
№2, 2009 год

Январев В.А.,
Семионова Е.А.

В рамках мониторинга хода внедрения административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг1, проводимого в соответствии с Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 813), исследовались мнения граждан и предпринимателей, общественных организаций и представителей гражданского общества, государственных служащих, непосредственно участвующих в исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг.

В статье рассматривается одно из направлений исследования – оценка государственными служащими, непосредственно участвующими в исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг, результатов внедрения и исполнения административных регламентов по широкому кругу вопросов, характеризующих применение в федеральных органах исполнительной власти административных регламентов по осуществляемым этими органами государственным функциям.

В центре внимания авторов статьи – оценка государственными служащими результатов осуществляемой в рамках административной реформы регламентации исполнения федеральными органами исполнительной власти возложенных на них государственных функций и проблем внедрения административных регламентов; анализ их мнения о влиянии применения регламентов на процессы предоставления государственных услуг или исполнения государственных функций, о воздействии регламентации осуществляемых административных действий на эффективность работы как органа власти в целом, так и самих государственных служащих при исполнении ими административных регламентов; обобщение высказанных государственными служащими в процессе обсуждения предложений по совершенствованию исполняемых ими административных регламентов и нормативных правовых актов, регулирующих разработку и утверждение административных регламентов.

Наряду с общей оценкой результатов внедрения административных регламентов в процессе исследования изучалось влияние их исполнения на результативность и характер профессиональной служебной деятельности государственных служащих, на эффективность их работы по предоставлению государственных услуг или исполнению государственных функций, на организацию и эффективность процесса взаимодействия исполнителей с заявителями и заинтересованными соисполнителями при реализации возложенных на них функций.

Важным представлялось выяснить то, как государственные служащие оценивают процесс внедрения и исполнения административных регламентов, включая уровень практической реализации содержащихся в административных регламентах мер по совершенствованию организации исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг, состояние ресурсного обеспечения исполняемых административных регламентов финансовыми, кадровыми и материально-техническими средствами, оборудование мест приема посетителей, доступность получения требуемой услуги или информации о ее предоставлении, организацию и осуществление контроля за ходом внедрения административных регламентов и другие вопросы их исполнения.

Организация проведения обсуждений с государственными служащими

Анализу результатов внедрения административных регламентов предшествовал подготовительный этап, который должен был обеспечить необходимую эффективность и результативность проведения обсуждения с государственными служащими, непосредственно участвующими в исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг.

Подготовительный этап включил в себя комплекс мероприятий:

– отбор административных регламентов для анализа хода их внедрения;
– разработку графика обсуждений с государственными служащими;
– согласование с федеральными органами исполнительной власти списков работников центрального аппарата и территориальных органов, участвующих в обсуждении административных регламентов;
– определение формы проведения и организации обсуждения.

Для обсуждения с государственными служащими, непосредственно исполненяющими государственные функции или предоставляющими государственные услуги, хода внедрения административных регламентов были отобраны 65 административных регламентов 27 федеральных органов исполнительной власти, в том числе 46 административных регламентов исполнения государственных функций и 19 административных регламентов предоставления государственных услуг.

Отобранные административные регламенты охватывают широкий спектр исполняемых государственных функций и предоставляемых государственных услуг – от массовых, востребованных значительным числом граждан, до узкоспециализированных, востребованных ограниченным числом заявителей, включая граждан, предпринимателей, организации.

К первой группе, в частности, относятся административные регламенты по предоставлению государственных услуг по выдаче, замене паспортов гражданина Российской Федерации, по содействию гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям – в подборе необходимых работников или по исполнению государственных функций по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Во вторую группу входят административные регламенты по исполнению государственных функций по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, по лицензированию перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом и пассажиров автомобильным транспортом.

В мониторинге также исследовались административные регламенты по исполнению контрольно-надзорных государственных функций в таких сферах, как здравоохранение и социальная защита населения, санитарноэпидемиологическая, промышленная и пожарная безопасность, защита прав потребителей и трудовых прав граждан, а также государственные функции, связанные с обеспечением имущественных и земельных прав граждан и организаций.

В результате такого отбора федеральные государственные органы были представлены в обсуждении следующим числом исполняемых ими административных регламентов:

– Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и Федеральная миграционная служба – 8;
– Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости – 7;
– Федеральная служба по труду и занятости – 5;
– Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральная налоговая служба – 4;
– Федеральная антимонопольная служба – 3;
– Федеральная регистрационная служба, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Федеральная служба по тарифам – 2;
- 15 федеральных органов исполнительной власти, в том числе 4 федеральных министерства, 6 федеральных агентств и 5 федеральных служб – 1.

Столь существенные различия в представительстве административных регламентов различных федеральных органов исполнительной власти, отобранных для исследования, наряду с характером и важностью исполняемых ими государственных функций обусловлены также развитием процесса регламентации государственных функций и услуг, исполняемых этими органами.

Весьма показательным является разделение административных регламентов, отобранных для обсуждения, на административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг по органам власти в соответствии с возложенными на эти органы функциями и полномочиями.

Таблица 1
Число административных регламентов федеральных органов
исполнительной власти, обсуждавшихся с исполнителями
Органы
власти
Всего
административных
регламентов
Административные
регламенты
предоставления
государственных
услуг
Административные
регламенты
исполнения
государственных
функций
Федеральные
министерства
413
Федеральные
агентства
1367
Федеральные
службы
481236
Всего651946

Распределение отобранных административных регламентов по органам власти показывает, что федеральными службами исполняются 48 регламентов, или 74% от всех рассматриваемых в данном исследовании административных регламентов, и федеральными агентствами исполняются соответственно только 13 регламентов, или 20%. Административные регламенты федеральных министерств представлены в анализе всего четырьмя регламентами. Столь значительная дифференциация распределения рассматриваемых регламентов по государственным органам объясняется тем, что среди отобранных для мониторинга административных регламентов количество регламентов по исполнению государственных функций оказалось в 2,4 раза больше, чем административных регламентов предоставления государственных услуг.

Распределение государственных функций и государственных услуг между министерствами, федеральными агентствами и службами не всегда соответствует их организационному статусу. Из 46 административных регламентов исполнения государственных функций 36 регламентов, или 78%, исполняются федеральными службами, 7 регламентов, или 15%, исполняются федеральными агентствами, и федеральными министерствами исполняется 3 административных регламента. Такое распределение между органами власти административных регламентов по исполнению государственных функций в полной мере соответствует характеру функций, которые органы власти каждого уровня призваны осуществлять.

Из 19 административных регламентов предоставления государственных услуг 6 регламентов (32%) приходится на федеральные агентства, 12 регламентов (63%) исполняют федеральные службы и один регламент осуществляется федеральным министерством. Таким образом, и в этом случае подавляющая часть административных регламентов по предоставлению государственных услуг приходится на федеральные службы, а не на федеральные агентства, что в большей степени должно соответствовать их функциональной роли в управлении.

Тот факт, что в числе отобранных для мониторинга административных регламентов федеральные службы исполняют больше регламентов по предоставлению государственных услуг (12), чем федеральные агентства (6), а сами федеральные агентства исполняют больше административных регламентов по исполнению государственных функций (7), нежели по предоставлению государственных услуг (6), объясняется целым рядом факторов. Прежде всего, случайными результатами отбора административных регламентов для мониторинга и состоянием регламентации в государственных органах, а также тем, что функции ряда государственных органов не в полной мере соответствуют их организационному статусу, но возложены на них действующими нормативными правовыми актами. И, наконец, отсутствием четких методических принципов отнесения тех или иных осуществляемых государственными органами функций к государственным услугам либо к государственным функциям, на что в ходе обсуждения обращали внимание исполнители административных регламентов из ряда федеральных органов исполнительной власти.

В целом же распределение регламентов исполнения административных функций и предоставления государственных услуг по различным государственным органам определяется действующим законодательством, положениями о соответствующих органах, а также полномочиями органов власти каждого уровня в ходе административной реформы.

Мониторинг показал, что федеральными органами исполнительной власти накоплен различный опыт реализации административных регламентов. Из 65 регламентов, рассмотренных в ходе мониторинга, только 9 вступили в действие в 2006 г., а 13 регламентов – в первой половине 2007 г. Таким образом, только по третьей части всех рассмотренных в процессе мониторинга административных регламентов можно говорить о годичном или более продолжительном опыте их реализации.

Большая часть административных регламентов вступила в действие во второй половине 2007 г. или в 2008 г., соответственно 27 и 16 административных регламентов. Это значит, что на момент мониторинга у государственных служащих, исполняющих почти 70% отобранных административных регламентов, опыт их реализации не превышал 6–9 месяцев, в том числе по 1/4 рассмотренных административных регламентов он составил лишь 3–4 месяца. По оценке принявших участие в обсуждении служащих, за столь короткий срок не удается не только приобрести необходимые навыки исполнения административных регламентов, но и в ряде случаев выполнить весь объем положенных административных действий.

Для получения более полной и объективной картины результатов применения регламентов необходимо накопить более продолжительный опыт исполнения административных регламентов, а затем целесообразно вернуться к анализу результатов их применения.

В рамках мониторинга было проведено 47 обсуждений административных регламентов с теми, кто непосредственно участвуют в исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг, в том числе 9 обсуждений – с участием исполнителей из территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Всего в обсуждениях административных регламентов приняло участие 253 государственных служащих. Из них 93 исполнителя – из центрального аппарата государственных органов и 160 исполнителей – из их территориальных органов, в том числе руководители структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти и их заместители, руководители территориальных органов и их заместители, а также государственные служащие, непосредственно исполняющие административные регламенты этих структурных подразделений.

Наибольший интерес для анализа представляет обсуждение хода внедрения административных регламентов с государственными служащими территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Это объясняется, во-первых, тем, что они являются «чистыми исполнителями», т.е. так как участия в разработке административных регламентов они не принимали, то и стремление «сохранить лицо» или «честь мундира» у них отсутствует; а во-вторых, в процессе исполнения административных регламентов они сталкивались со всеми проблемами, как организационными, так и возникающими вследствие различного уровня развития регионов.

В обсуждениях принимали участие от 2 до 31 представителя государственных служащих территориальных органов исполнительной власти в зависимости от характера исполняемых ими государственных функций или предоставляемых государственных услуг, административные регламенты которых были отобраны для мониторинга, а также в зависимости от их возможностей (включая финансовые) организовать приглашения государственных служащих для участия в обсуждении (см. таблицу 2).

Таблица 2
Представительство территориальных органов
по субъектам Российской Федерации в обсуждениях
административных регламентов
Федеральные
органы власти –
исполнители
административных
регламентов
Число обсуждаемых
административных
регламентов
Представительство
территориальных органов
по административному делению
при обсуждении администра-
тивных регламентов
Федеральная служба
по надзору в сфере
здравоохранения
и социального
развития
2 административных
регламента по исполнению
государственных функций
Иркутская область
Федеральное агент-
ство по недрополь-
зованию
1 административный
регламент по исполнению
государственной функции
Центральный федеральный округ
Министерство внутренних дел Российской Федерации1 административный
регламент по исполнению
государственной функции
Москва
Федеральная служба
по надзору в сфере
защиты прав потре-
бителей и благопо-
лучия человека
4 административных
регламента по исполнению
государственных функций
Республика Татарстан;
Приморский край; Московская,
Саратовская области; Москва
Федеральная реги-
страционная служба
1 административный
регламент по исполнению
государственной функции
Республика Татарстан; Краснодар-
ский, Приморский края; Белгород-
ская, Волгоградская, Вологодская,
Иркутская, Кемеровская, Ленин-
градская, Новосибирская, Ростов-
ская, Саратовская, Челябинская
области; города Москва и Санкт-
Петербург
Федеральная служба
исполнения
наказаний
1 административный
регламент по исполнению
государственной функции
Сибирский федеральный округ;
Республика Татарстан; Пермский,
Приморский, Ставропольский,
Хабаровский края; Архангель-
ская, Иркутская, Ленинградская,
Липецкая, Ростовская, Свердлов-
ская, Челябинская области; города
Москва и Санкт-Петербург
Федеральная мигра-
ционная служба
1 административный
регламент по исполнению
государственной функции;
2 административных регла-
мента по предоставлению
государственных услуг
Республики Башкортостан, Коми,
Татарстан, Хакасия; Ставро-
польский, Хабаровский края;
Владимирская, Волгоградская,
Иркутская, Кировская, Москов-
ская, Новгородская, Свердловская,
Челябинская области
Федеральная служба
по труду и занятости
5 административных ре-
гламентов по исполнению
государственных функций
Ставропольский край; Белгород-
ская, Вологодская, Ивановская,
Кировская, Московская, Мур-
манская, Смоленская, Тверская,
Ярославская области
Федеральная служба
по надзору в сфере
транспорта
1 административный
регламент по исполнению
государственной функции
Северо-Западный, Сибирский,
Дальневосточный, Южный,
Центральный федеральные
округа; Республика Татарстан;
Пермский край; Амурская, Сара-
товская, Челябинская области;
Москва
Федеральная
служба исполнения
наказаний
1 административный
регламент по исполнению
государственной функции
Москва, Санкт-Петербург
Федеральное медикобиологи-
ческое агентство
1 административный
регламент по исполнению
государственной функции
19 межрегиональных
и региональных управлений
агентства
Федеральная
налоговая служба
1 административный
регламент по исполнению
государственной функции
Республика Татарстан; Краснодар-
ский, Красноярский, Пермский
края; Волгоградская, Владимир-
ская, Иркутская, Кемеровская,
Новосибирская, Омская, Ростов-
ская, Саратовская, Тульская,
Челябинская области; Москва и
Санкт-Петербург
Всего22 административных
регламента

Таким образом, в обсуждении 22 административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг, что составило 44% от общего количества обсужденных административных регламентов, приняли участие представители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти 35 субъектов Российской Федерации из 7 федеральных округов Российской Федерации.

Основные результаты обсуждений
с государственными служащими

Обсуждения с государственными служащими, непосредственно участвующими в исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг, происходили по заранее подготовленному сценарию, основывающемуся на Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

Целью обсуждений являлся анализ хода внедрения административных регламентов на основе оценки государственными служащими, непосредственно участвующими в исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг, результатов исполнения административных регламентов, воздействия регламентации административных действий на эффективность работы самих государственных служащих и органов власти в целом, на оценку проблем организационного и ресурсного обеспечения процесса внедрения административных регламентов. Задача обсуждения заключалась также в анализе предложений государственных служащих по совершенствованию административных регламентов и нормативных правовых актов, регулирующих разработку, внедрение и исполнение административных регламентов.

Обсуждение результатов внедрения административных регламентов с государственными служащими выявило ряд важных проблем, а также позволило сформулировать предложения по дальнейшему совершенствованию разработки и внедрения административных регламентов.

Общая оценка результатов внедрения административных регламентов

Подавляющая часть государственных служащих (около 90%) позитивно оценивают результаты внедрения административных регламентов, отмечая, что регламентация упорядочила исполняемые ими должностные обязанности, деятельность территориальных органов, взаимодействие центрального аппарата и территориальных органов в процессе исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Внедрение регламентов исполняемых государственных функций и услуг имело положительный результат даже в тех случаях, когда эти функции в той или иной форме в федеральном органе исполнительной власти осуществлялись ранее, до введения регламентов.

Административные регламенты позволили упорядочить и сделать более эффективными административные действия, осуществляемые при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг; обеспечить строгое соблюдение установленных сроков их исполнения; упорядочить и, как правило, упростить взаимодействие исполнителей с заявителями; сделать работу исполнителей более организованной, нацеленной на осуществление конкретных задач; отразить выполняемые действия в должностных регламентах государственных служащих; сделать действия исполнителей подконтрольными и прозрачными для потребителей государственных услуг.

В то же время, по мнению государственных служащих Федерального агентства связи, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и некоторых других государственных органов, административные регламенты необходимы в первую очередь заявителям – потребителям государственных услуг или государственных функций.

Значительную помощь регламентация оказала в тех случаях, когда внедрение административных регламентов совпало с формированием новых органов исполнительной власти или с исполнением новых функций. По мнению государственных служащих Федеральной службы по тарифам, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, в административных регламентах содержались алгоритмы всех действий по исполнению возложенных на эти органы государственных функций, что позволило эффективно организовать и обеспечить единообразие исполнения государственных функций или предоставление государственных услуг этих федеральных органов.

Опыт, накопленный в процессе внедрения и исполнения административных регламентов, позволил выявить целый ряд проблем методического характера, связанных как с разработкой регламентов, так и с трактовкой отдельных административных действий, а также вопросов, связанных с совершенствованием порядка разработки и внедрения административных регламентов.

При обсуждении практики реализации административных регламентов государственные служащие ставили, в частности, вопрос о необходимости разработки более четких методических основ и принципов отнесения осуществляемой ими деятельности либо к государственным функциям, либо к государственным услугам с учетом действующего законодательства и возможных изменений в нем, структуры федеральных органов власти и накопленного опыта реализации административных регламентов. Для совершенствования процесса регламентации необходимо также определить перечень первоочередных регламентов, а также выделить особую группу административных регламентов, касающихся безопасности жизни и здоровья граждан.

В процессе обсуждения отдельных административных регламентов, в частности административных регламентов Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федерального агентства связи, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федеральной службы судебных приставов и некоторых других федеральных органов, государственные служащие высказывали предложения о необходимости внесения изменений в исполняемые ими административные регламенты и нормативные правовые акты, регулирующие исполнение государственных функций или предоставление государственных услуг, особо подчеркивая необходимость совершенствования процедуры внесения изменений и дополнений в административные регламенты, которая должна быть более четкой, быстрой и простой.

В ходе обсуждений был высказан также ряд конкретных предложений по совершенствованию порядка разработки и внедрения административных регламентов.

Государственные служащие Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости считают необходимым создание некоего «объединяющего звена» процесса регламентации деятельности государственных органов исполнительной власти. Для исполнителей административных регламентов в государственных органах подобным «объединяющим звеном» могла бы стать постоянно действующая рабочая группа, оперативно консультирующая исполнителей по вопросам регламентации деятельности, а для граждан и организаций – это единый колл-центр, в котором можно было бы получить разъяснения, в какой государственный орган необходимо обращаться за интересующей государственной функцией или услугой.

Совершенствование процесса регламентации исполнения государственных функций, по оценке государственных служащих Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, может быть достигнуто на основе централизованной разработки типовых административных регламентов, в частности по лицензированию, контрольнонадзорным функциям, работе с обращениями граждан с последующей доработкой таких типовых регламентов под специфику деятельности каждого органа исполнительной власти.

В частности, учитывая, что надзорные функции исполняются значительным числом федеральных служб, целесообразно разработать типовой административный регламент по надзорным функциям с тем, чтобы характер требований и порядок проведения проверок и других надзорных действий были «однотипными», что в интересах и надзорных органов, и контролируемых организаций. Это тем более важно в связи с тем, что возрастает количество комплексных проверок, при которых одновременно осуществляется контроль по разным надзорным функциям.

ПРИМЕЧАНИE


1 Научно-исследовательская работа по теме «Исследование и анализ внедрения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг» (шифр работы: 2301-05-08), выполненная в 2008 г. Институтом государственного и муниципального управления Государственного Университета – Высшая школа экономики по заказу Министерства экономического развития Российской Федерации.
Подробная информация о научно-исследовательской работе размещена по адресу: http://monitoring.hse.ru
Клименко А.В., Жулин А.Б. Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов // Вопросы государственного и муниципального управления, 2009, № 1.