Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Обзор лучшей практики применения мер по развитию конкуренции на региональном уровне в регионах России

Файлы

Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства
по заказу Министерства экономического развития Российской Федерации (www.economy.gov.ru )

Москва, 2010 г.

Министерство экономического развития опубликовало Обзор лучшей практики применения мер по развитию конкуренции в регионах России. Обзор лучшей практики применения мер по развитию конкуренции на региональном уровне подготовлен в 2010 г. Автономной некоммерческой организацией «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» по заказу Министерства экономического развития РФ.

Обзор охватывает несколько областей, в том числе образование и здравоохранение, транспортное обслуживание населения, жилищно-коммунальные услуги, рынок продовольственных товаров.

ОГЛАВЛЕНИЕ

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

2. ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И ОБРАЗОВАНИЕ

3. ТРАНСПОРТНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ НАСЕЛЕНИЯ, ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ

4. РЫНОК ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ ТОВАРОВ

5. ОБЩЕСИСТЕМНЫЕ МЕРЫ

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Цель обзора

Цель Обзора лучшей практики мероприятий по развитию конкуренции в регионах РФ – оказание методической поддержки регионам РФ при разработке региональных программ развития конкуренции в части содержательного наполнения плана мероприятий, предусматриваемых региональными программами.

Несмотря на обилие мероприятий в региональных программах развития конкуренции, многие из них носят общий характер: с одной стороны, эти мероприятия являются типовыми для большинства регионов, с другой – их влияние на конкретный фактор ограничения конкуренции, как правило, сложно оценить из-за достаточно декларативного описания.

Во многом это обусловлено тем, что рассматриваемые в программах мероприятия разработаны и реализуются в рамках иных региональных программ (прежде всего, поддержки и развития конкретных секторов экономики) и, таким образом, в недостаточной мере ориентированы на достижение целей развития конкуренции. Более того, часто они даже противоречат этим целям.

Поэтому при подготовке настоящего Обзора сделана попытка отобрать такие мероприятия, реализуемые в регионах РФ, которые, с одной стороны, достаточно уникальны в плане влияния на конкурентную ситуацию, с другой – организационно оформлены: понятен состав принимаемых мер и механизм их реализации, зафиксированный в региональныхдокументах, наличествует информация о результатах программы в качественном или количественном выражении. На основании открытой информации был проведен анализ основных ограничений и рисков, которые могут препятствовать реализации данных мер в другихрегионах, а также рисков и возможных негативных последствий реализации комплекса мер.

При этом необходимо отметить, что уникальность мероприятий не является целью конкурентной политики. На текущем этапе развития конкуренции для большинства секторов экономики вполне приемлемым вариантом является реализация хотя бы очевидных и типовых мероприятий по преодолению антиконкурентных факторов.

Ввиду данных обстоятельств заметно большее внимание мы уделили практикам тех регионов, которые сумели более четко оформить организационный механизм реализуемых мероприятий. Оценка мероприятий, содержащихся в региональных программах развитияконкуренции, показала, что именно организационная аморфность лишает перспектив всете планы, которые обозначены разработчиками.

Помимо организационного несовершенства многих мероприятий региональные программы в большинстве своем страдают отсутствием системной связи между запланированными мероприятиями. Учитывая тот факт, что отдельные мероприятия были заимствованы из смежных региональных программ, задачей разработчиков является согласование их между собой и отбор в программу только тех, которые позволяют добиваться целевых показателей и не противоречат друг другу. Можно с уверенностью говорить, что наиболее успешными оказываются те регионы, которые помимо общепринятых мер реализуют комплекссвязанных мероприятий, направленных на решение конкретных проблем, преодоление барьеров, ограничивающих конкуренцию.

Системность мероприятий – один из ключевых факторов успеха в развитии конкуренции, что мы и постарались выделить в Обзоре за счет регионов, которые за последние годыстали «экспертами» в развитии отдельных товарных рынков. Другие регионы, представленные в Обзоре, также реализовали, на наш взгляд, заслуживающие внимания мероприятия, однако не всегда в этом можно увидеть системный подход, что не гарантирует хорошего результата.

Ввиду данных обстоятельств при структурировании материалов Обзора выбран не инструментальный, а отраслевой подход, позволяющий показать палитру мероприятий, реализованных в том или ином секторе экономики. Хотя классификации инструментов тоже уделено должное место.

Отправной точкой для Обзора послужил анализ региональных программ развития конкуренции, дополненный сбором и обобщением открытой информации о мероприятиях, реализуемых в регионах РФ. По результатам анализа было отобрано около 20 направлений и мер развития конкуренции, распределенные затем по пяти группам регионов. Был разработан формат типового кейса и направлен запрос в регионы для конкретизации лучшей практики применения мер по развитию конкуренции.

На завершающем этапе была проведена экспертиза наиболее интересных региональных практик из тех ответов на запрос, которые поступили в Минэкономразвития России, дляуточнения механики и динамики принимаемых мер с целью обобщения опыта и его системного описания.

К сожалению, далеко не все регионы сумели подготовить содержательный ответ. Одна из распространенных причин – отсутствие понимания успешности тех или иных мероприятий, реализуемых в регионах, равно как и возможных критериев оценки этой успешности. Тем более этим регионам затруднительно было выделить уникальный опыт.

Эта причина усугубляется недостатком коммуникации между регионами и Минэкономразвития России. Менее 1/4 регионов посчитали необходимым задать уточняющие вопросыотносительно запроса. В результате значительная часть ответов стала формальной компиляцией, в которой проигнорирована рекомендованная структура предоставления информации. Такая ситуация лишь подчеркивает своевременность и необходимость подготовки настоящего Обзора и дальнейшей дискуссии вокруг него с целью создания нового методического инструмента для регионов по вопросам развития конкуренции.

Выразим надежду, что представленные в Обзоре материалы имеют не только справочное значение, задавая формат для настоящих и будущих региональных мероприятий, но и прикладное – многие из описанных мероприятий не имеют широкого распространения и могут с учетом местной специфики внедряться и в других регионах.

1.2. Структура обзора

В качестве основных отраслей (товарных рынков), формирующих структуру Обзора, дляанализа были отобраны здравоохранение и образование, ЖКХ и рынок пассажирских автоперевозок, потребительский рынок, которые в наибольшей степени доступны для воздействия мерами регионального уровня, без изменения федеральных нормативных актов. Кроме того, именно на данных рынках большой потенциал имеют компании малого и среднегобизнеса, росту которого уделено огромное внимание практически во всех региональныхпрограммах развития конкуренции.

Проведенный анализ также позволил выявить общности используемых мер для развития конкуренции на рынках со сходными условиями функционирования. В частности, были выделены следующие отраслевые блоки (в соответствии с которыми и построено дальнейшее изложение материала):

  • Здравоохранение и образование;
  • Транспортное обслуживание, ЖКХ;
  • Потребительский рынок;
  • Общесистемные меры, направленные на стимулирование предпринимательской активности.

В каждом отраслевом блоке представлены мероприятия, являющиеся, на наш взгляд, лучшей региональной практикой. Однако ввиду того, что анализ проводился не только на основе информации, предоставленной регионами-разработчиками (ее оказалось, к сожалению, не так много, а многие из регионов не смогли самостоятельно конкретизировать свои мероприятия), но и открытой информации по результатам обсуждений в Интернете, региональных и федеральных СМИ, экспертных сообществах, рассматриваемые кейсы обладают различной степенью наполнения и детализации. Поэтому даже тем регионам, чья практика привлекла наибольший интерес, тоже еще предстоит немалый труд по совершенствованию методики организационного планирования.

План мероприятий должен содержать перечень конкретных действий с указанием сроков реализации, ответственных исполнителей и отражать конечный результат реализации запланированных мероприятий. Включаемые в состав указанного плана мероприятия должны соответствовать выявленным в ходе проведения анализа проблемам развития конкуренции в регионе и на отдельных товарных рынках (т.е. быть направлены на их решение) и поставленным задачам по преодолению выявленных проблем и ограничений и предполагать конкретную форму реализации.

Для соблюдения принципов программно-целевого планирования рекомендуется конкретизировать отраслевые мероприятия с указанием точных сроков их реализации, установитькачественное и количественное описание ожидаемых результатов и конечных эффектов реализации запланированных мероприятий и их влияние на изменение конкурентной среды.

Эти принципы и были заложены в структуру описания отобранных кейсов, каждый из которых содержит следующую информацию:

  • Суть проблемы, решаемой за счет применения мер по развитию конкуренции;
  • Механизм решения проблемы (отдельные меры или комплекс мер);
  • Основной результат (качественные и количественные оценки);
  • Основные риски и ограничения, связанные с применением комплекса мер;
  • Основные ошибки, зафиксированные в ходе применения комплекса мер;
  • Возможные дополнительные мероприятия из опыта других регионов.

Суть проблемы – то, на что нацелено мероприятие. Без правильного понимания цели мероприятие теряет свою осмысленность. Мероприятия по развитию конкуренции должны соответствовать целям конкурентной политики, а не промышленной политики и поддержкисубъектов малого и среднего предпринимательства. В первую очередь, указанные мероприятия должны быть направлены на устранение выявленных в ходе анализа проблем и ограничений для развития конкуренции и стимулирования предпринимательской деятельности.

Основные группы факторов, способных оказывать негативное влияние на состояние конкуренции:

  • административные (коррупция, монополизм, административные барьеры, низкое качество государственного регулирования и другие факторы);
  • экономические (дефицит кредитных ресурсов, дефицит трудовых ресурсов, высокаядоля присутствия государства в экономике, экономико-географические особенности территории и другие факторы);
  • социальные (низкая платёжеспособность населения, низкая предпринимательскаяактивность и другие факторы);
  • инфраструктурные (недостаточное развитие социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры).
  • Фактически каждый из факторов может стать барьером для развития конкуренции в регионе, оказывая сдерживающее влияние на появление новых игроков и не создавая достаточных стимулов для улучшения качества товаров и услуг для существующих игроков.

    Каждый из выделенных барьеров на пути конкуренции может быть преодолен отдельными мерами (инструментами) или комплексом мер конкурентной политики, составляя механизм реализации мероприятия, направленного на решение конкретной проблемы.

    В описании механизма реализации мероприятия могут присутствовать как последовательность действий (алгоритм мероприятия), включая контрольные сроки, так и сопровождающие мероприятия нормативно-правовые акты, перечень ответственных лиц, их полномочий, ресурсного обеспечения мероприятия.

    На основании проведенного анализа региональной практики мы выделили следующие группы мер по характеру воздействия на факторы ограничения конкуренции:

    1) информационные;

    2) инфраструктурные и организационные;

    3) финансовые;

    4) аутсорсинговые.

    Информационные инструменты
    Информационно-методические порталы, печатные издания Рейтинг учреждений, оказывающих услугу Образовательные программы для предпринимателей Единое информационное пространство для пользователя услуги


    Инфраструктурные и организационные инстрменты
    Передача услуги на более низкий уровень, ближе к потребителю Установление обратной связи с получателями услуги Установление минимальных стандартов качества предоставления услуги Стимуирование интеграции мелких поставщиков


    Финансовые инструменты
    Бюджетные компенсации за отказ от использования услуги Фондодержание Персонификация финансовой поддержки для выбора между поставщиками услуг Финансовая поддержка развития инфраструктуры, лизинг оборудования


    Аутсорсинговые инструменты
    Вывод непрофильных функций Конкурсный отбор среди учреждений всех форм собственности для выполнения услуги Привлечение частных компаний к управлению госсобственностью на условиях инвестирования
    Рисунок. Основные инструменты конкурентной политики, используемые в региональной практике

    Меры информационного порядка направлены на повышение информированности, грамотности потребителей (в отдельных случаях и поставщиков) на регулируемом товарном рынке. Более квалифицированный потребитель способен лучше отстаивать свои права, осуществлять выбор между различными поставщиками услуги (товара), комбинировать поставщиков и т.п., что создает благоприятные условия для развития конкуренции.

    К данной группе мер можно отнести:

    • Информационно-методические порталы, печатные издания, информационные стенды;
    • Рейтинги (аккредитации) поставщиков товаров и услуг;
    • Единое информационное пространство для пользователя услуги, позволяющее аккумулировать информацию о предыдущем и текущем опыте потребителя;
    • Образовательные программы для предпринимателей, создающие предпосылки для создания нового бизнеса, расширения практики кооперации поставщиков, дифференциации практик взаимоотношений с потребителями.

    Инфраструктурные и организационные меры направлены на изменение порядка взаимодействия с поставщиками и потребителями товаров и услуг. Целью такого изменения может быть повышение прозрачности ценообразования на рынке, оценка уровня качестватоваров и услуг, целевое улучшение ситуации на товарном рынке.

    К данной группе мер можно отнести:

    • Установление обратной связи с получателями товара или услуги (горячие линии, интернет-приемные и т.п.);
    • Установление минимальных стандартов качества предоставления услуги (товарыпроходят обязательную или добровольную сертификацию);
    • Передача полномочий по предоставлению услуги на более низкий уровень, ближе кпотребителю (относится в наибольшей мере к государственным услугам);
    • Стимулирование интеграции мелких поставщиков.

    Финансовые меры направлены на оптимизацию расходования бюджетных средств с целью уменьшения факторов риска монополизма, коррупционных проявлений, создания административных барьеров. Также сюда мы отнесли и непосредственно финансирование отдельных инвестиционных программ, позволяющих за счет развития инфраструктуры или иных элементов способствовать развитию конкуренции в регионе.

    К данной группе мер можно отнести:

    • Персонификацию финансовой поддержки для выбора между поставщиками услуг;
    • Финансовую поддержку развития инфраструктуры, лизинг оборудования;
    • Бюджетные компенсации за отказ от использования услуги, являющейся гарантированной государством как бесплатной;
    • Фондодержание (подушевое финансирование поставщиков государственных услуг).

    Аутсорсинговые инструменты создают предпосылки для развития конкуренции за счет сокращения присутствия монопольных поставщиков, в т.ч. государства и государственных компаний, на рынке. Стимулирование аутсорсинга позволяет создавать конкуренцию еслине прямо на регулируемом товарном рынке, то на смежных, что также благоприятно отражается на конкурентной ситуации в регионе.

    К данной группе мер можно отнести:

    • Вывод непрофильных функций;
    • Конкурсный отбор среди учреждений всех форм собственности для выполнения услуги;
    • Привлечение частных компаний к управлению госсобственностью на условиях инвестирования.

    Каждый из перечисленных инструментов способен оказать локальное влияние на конкурентную ситуацию, воздействуя, как правило, лишь на один фактор, ограничивающий конкуренцию, или на группу близких факторов (административные, экономические, инфраструктурные или социальные). Для кардинального же изменения конкурентной ситуации необходимо применение целого комплекса мер.

    Исходя из возможностей отдельных мероприятий по воздействию на конкретные факторы ограничения конкуренции формируются основные ожидания от мероприятия – качественные и количественные оценки планируемого (достигнутого) результата, а также рискии ограничения, связанные с применением комплекса мер.

    По факту реализации мероприятия или отдельных его частей проводится работа над ошибками, которая включает как анализ основных ошибок, зафиксированных в ходе применения комплекса мер, так и анализ опыта других регионов и возможное дополнение иликорректировку перечня мер.