Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Об итогах анализа практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности

Файлы

Министерство экономического развития Российской Федерации

Департамент развития малого и среднего предпринимательства
Департамент корпоративного управления

Москва, 2010 г.

Рабочая группа по подготовке доклада:

Шаров Андрей Владимирович - директор Департамента развития малого и среднего предпринимательства

Ковтун Евгений Вячеславович - Начальник отдела снижения административных барьеров для малого и среднего бизнеса Департамента развития малого и среднего предпринимательства

Мигин Сергей Владимирович - заместитель начальника отдела снижения административных барьеров для малого и среднего бизнеса Департамента развития малого и среднего предпринимательства

Соболь Дмитрий Вячеславович - заместитель начальника отдела международного сотрудиничества по вопросам развития малого и среднего предпринимательства Департамента развития малого и среднего предпринимательства

Скрипичников Дмитрий Валерьевич - заместитель директора Департамента корпоративного управления

Федотов Владислав Евгеньевич - начальник отдела нормативного правового регулирования оценочной деятельности Департамента корпоративного управления

Резе Александра Геннадьевна - заместитель начальника отдела развития института несостоятельности и залоговых правоотношений Департамента корпоративного управления

Капитан Максим Евгеньевич - референт отдела развития законодательства о рынке ценных бумаг и институтов международного финансового центра Департамента корпоративного управления

Зайцева Екатерина Сергеевна - советник отдела нормативного правового регулирования оценочной деятельности Департамента корпоративного управления

Аналитический доклад1 посвящен актуальным проблемам функционирования саморегулируемых организаций в Российской Федерации. В исследовании подведены первые итоги применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях, выявлены наиболее существенные проблемы правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики в указанной сфере.

Доклад подготовлен Департаментом развития малого и среднего предпринимательства при участии Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России. При подготовке доклада использованы материалы, предоставленные федеральными органами исполнительной власти, Высшим арбитражным судом Российской Федерации, Финансовым университеом при Правительства Российской Федерации, саморегулируемыми организациями различных отраслей и их объелинениями.

Содержание

1. Общее состояние развития саморегулирования в России

1.1. Анализ практики применения норм Федерального закона от 1 декабря 2007 г. №315-ФЗ "О саморегулируемых организациях"
1.2. Основные проблемы реализации Федерального закона "О саморегулируемых организациях и его синхронизации с отраслевым законодательством

2. Анализ функционирования саморегулируемых организаций обязательной сферы в отраслевом разрезе

2.1. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих
2.2. Саморегулируемые организации аудиторов
2.3. Саморегулируемые организации кредитных кооперативов
2.4. Саморегулируемые организации оценщиков
2.5. Саморегулируемые организации в сфере сельскохозяйственной кооперации
2.6. Саморегулируемые организации строительного комплекса
2.7. Саморегулируемые организации в области энергетического обследования

3. Анализ практики применения механизмов саморегулирования в добровольной сфере

3.1. Саморегулируемые организации профессиональных участников рынков ценных бумаг

4. Предложения по созданию саморегулируемых организаций в иных сферах экономической деятельности

4.1. Законодательные инициативы и предложения, принятие которых в целом представляется целесообразным
4.2. Законодательные инициативы, принятие которых требует допольнительного обсуждения и проработки
4.3. Законодательные инициативы, принятие которых Минэкономразвития России не поддержано

5. Рассмотрение альтернативных подходов к урегулированию вопросов, связанных с функционированием саморегулируемых организаций

5.1. Применение механизмов солидарной и субсидиарной ответственности
5.2. Осуществление государственного контроля (надзора) за деятлеьностью саморегулируемых организаций

6. Заключение

7. Выводы и предложения по переходу от государственного контроля (надзора) к механизмам саморегулирования в отдельных сферах экономической деятельности

7.1. Общесистемные предложения
7.2. Выводы и предложения по отдельным сферам
7.3. В части предложений по созданию масорегулируемых организаций в иных сферах экономической деятельности

8. Проект плана мероприятий по переходу от государственного контроля (надзора) к механизмам саморегулирования в отдельных сферах экономической деятельности

1. Общее состояние развития саморегулирования в России

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, российское гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений. Указанная норма, в частности, означает, что в отношении участников определенных гражданских правоотношений применяются однаковые формы государственного регулирования и равный объем требований нормативных правовых актов. Именно на таких принципах должно выстраиваться регулирование профессиональной и предпринимательской деятельности.

Российская Федерация является демократическим правовым государством, в котором гарантируются свобода экономической деятельности и поддержка конкуренции. Государство призвано создавать наиболее благоприятные условия для развития рыночной экономики как путем непосредственного регулирующего воздействия, так и через создание стимулов для формирования профессиональных сообществ, основанных на принципах саморегулирования и самоорганизации и обеспечивающих выработку соответствующих стандартов, отвечающих как профессиональным, так и публичным интересам, и применение механизмов контроля за соблюдением установленных ими требований.

Государство, вырабатывая и принимая правовые нормы, регулирующие определенную сферу деятельности, и обеспечивая при этом необходимый уровень защиты прав как непосредственных потребителей услуг или продуктов в этой отрасли, так и всего общества в целом, вправе предоставить отрасли право на самоорганизацию, в том случае если в ней присутствует должная концентрация профессионалов.

При этом необходимо учитывать, что переход к саморегулированию не означает полную свободу от государства, это лишь одна из форм публично-правового типа регулирования, которая - в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов - предполагает одновременное сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. Саморегулируемая организация (СРО) - это инструмент государственного регулирования, максимально прозрачно и полно регламентированный законом, с четко определенным функционалом и единым набором квалифицирующих требований, предполагающий введение нормативно-определенного мезанизма управления и стандартизации отрасли, обеспечиваемых прямым участием высококвалифицированных профессионалов, их личной ответственностью и надзором со стороны государства.

Поскольку целью создания саморегулируемых организаций является, в первую очередь, защита публичных инстересов, нормативные требования к структуре саморегулируемой организации и системе взаимоотношений саморегулируемых организаций с представителями своей отрасли и органами власти должны быть регламентированы достаточно детально, во всяком случае, такая регламентация представляется необходимой на первых этапах развития институтов саморегулирования.

Фактически современная Россия находится на том этапе развития подходов к регулированию экономической деятельности, когда созданы предпосылки для формирования институтов регулирования не путем их прямого назначения в административном порядке, а за счет инициативных и ответственных действий наиболее активного слоя профессионалов в отрасли. Указанный подход, в числе прочего, позволяет обеспечить необходимый уровень профессионального представительства рынка в диалоге с властью, и в этих условиях государство уже не обращается к обезличенному рынку или к наиболее крупным его представителям - фактически институтом саморегулирования персонфицируются наиболее авторитетные и компетентные, по мнению самого рынка, его участники. В создаваемых вновь организациях формируются структуры, наделенные сходным с органами государственной власти функционалом, но не дублирующие, а замещающие или "вспомогательные", обладающие значительным потенциалом в смысле повышения качества регулирования отдельных отраслей.

Следует отметить, что, согласно мировой практике, общие регулятивные и охранительные меры, вводимые субъектами саморегулирования, зачастую устанавливают более высокий уровень требований к участникам рынка, нежели акты государственных органов власти. Это, в том числе, объясняется тем, что многие сферы деятельности требуют узкопрофессионального подхода, и в данном случае именно "взгляд изнутри" позволяет обеспечить возможность принятия действительно адекватных потребностям отрасли и, как правило, более детальных и предметных норм и требований. Логическим следствием отсюда является то, что и управлять такими отраслями должны именно профессионалы, разбирающиеся во всех деталях своего дела, по меньшей мере, неверным было бы изолировать их от процесса принятия решений. С другой стороны, установление в рамках саморегулируемой организации повышенных требований к осуществлению предпринимательской или профессиональной дейтельности позволяет членам такой организации обеспечить себе вполне определенные конкурентные преимущества.

Профессиональное и предпринимательское сообщества в условиях саморегулирования приобретают возможность слиять на деятельность и решения государственного регулятора, наиболее адекватным потребностям конкретной отрасли образом выстраивать практику урегулирования требующих вмешательства вопросов. Тем самым, развитие саморегулирования создает предпосылки для комплексного решения двух взаимосвязанных задач:

- формирования института квалифицированного системного поппонирования и механизма консультаций с организованными представителями интересов предпринимательского и профессионального сообщества, повышения прозрачности отношений государства и бизнеса;

- сужения широкого поля для усмотрения чиновников и сокращения бюрократических барьеров, реального расширения диапазона управленческого воздействия и повышения его эффективности.

Однако на практике представители профессионального и предпринимательского сообществ зачастую не до конца осознают, как могут быть использованы указанные механизмы, что представляет серьезное ограничение на этапе становления институтов саморегулирования. Указанные проблемы будут преодолены по мере накопления необходимого опыта, однако активная государственная политика, направленная на просвещение профессионального сообщества и поддержку институтов саморегулирования, позволит пройти этот этап с наименьшими издержками.

Содержанием саморегулирования является основанное на нормах федерального законодательства регулирование отношений в отдельных сферах экономической деятельности, осуществляемое на основе самоорганизации, т.е. без непосредственного вмешательства государства. Оперативное вмешательство государства заменяется нормативным правовым регулированием и контролем за соблюдением норм законодательства создаваемыми саморегулируемыми организациями. При этом существенно сокращаются государственные расходы на регулирование и контроль в соответствующих сферах деятельности, повышается общая эффективность государственного управления за счет замены оперативного контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью на законодательное регулирование и сокращения числа управленческих связей - объектом регулирования и контроля становится одна или несколько саморегулируемых организаций, а не бесчисленное множество субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности.

Вместе с тем, снижение степени "жесткости" государственого контроля за деятльностью членов саморегулирования - введение сомарегулирования не отменит надзор со стороны органов государственного контроля (надзора) в целом, однако позволит задать вполне определенный вектор в сторону сокращения административных барьеров.

При существовании достаточно ограниченного круга различных форм саморегулирования, вопросам создания саморегулируемых организации посвящен отдельный "общий" закон3, устанавливающий основные принципы создания и функционирования саомрегулируемых организаций, а также многочисленные нормы специальных законов, регулирующих деятельнеость СРО в отдельных отраслях экономики.

Согласно сложившейся практике, саморегулируемые организации принято подразделять на саморегулируемые организации сдобровольным членством и саморегулируемые организации с обязательным членством. При этом необходио учитывать, что единственным принципиальным отличием, которое существует у таких организаций, являются правовые посдледствия, которые возникают в связи с вступлением в состав саморегулируемой организации и исключением из ее состава. В ситуации, когда членство в саморегулируемой организации является обязательным условием, т.е. предписано законом, членство в такой организации является формой предоставления специальной правоспособности.

Вместе с тем, базовые принципы создания саморегулируемой организации, признания ее статуса государством, формирования внутренней структуры, а также функционал саморегулируемой организации должны быть едины вне зависимости от отрасли, в которой возникает саморегулируемая организация. Законодательство, регулируеющее конкретныю отрасль, может допускать нормы, учитывающие специфику функционирования СРО в конкретной отрасли, только при условии, что это не разрушает сам фундамент института саморегулирования, т.е. не противоречит общим требованиям к СРО. В противном случае использование термина "саморегулируемая организация" будет не вполне корректным, тем более что механизмы саморегулирования могут использовать любые формы объединения профессионалов.

Потребность в развитии института саморегулирования в ряде отраслей в связи с недостаточной адекватностью современным условиям существующей нормативно-правовой базы проявляется все более явно. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. №40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств", в рамках которого страховой отрасли государством был предложен механизм использования коллективной ответственности профессионального объединения, не являющегося саоморегулируемой организацией, поскольку сао бизнес-сообщество не было готово принять на себя многие из функций, присущих данному типу организаций, в частности, осуществление контроля за субъектами рынка и применение к ним дисциплинарных санкций. В настоящее время Российский Союз Автостраховщиков (РСА) представляет собой переходную модель регулирования специфичного сегмента отрасли, при этом запрос на введение полной модели саморегулирования уже практически сформировался. Основная предпосылка к этому состоит в том, что РСА в существующей модели, без законодательно закрепленных полномочий по стандартизации деятельности и контролю находится в состоянии риска полного истощения средств гарантийных фондов и навозможности дальнейшего исполнения поставленных перед ним задач публичного значения.

Мировой опыт государственного регулирования утверждает, что национальное и международное законодательство двигаются по направлению к унификации и гармонизации. Общий анализ российского законодательства о саморегулируемых организациях показывает, что эта отрасль права имеет острую потреюность в кодификации и унификации ном, а основной характеристикой действиющего законодательства о саморегулировании является его мозаичность и отсутствие системного подхода, ведущие к разрушению общих принципов построения институтов саморегулирования.


1 Статистические данные о численности саморегулируемых организаций в представленной редакции доклада актуализированы по состоянию на 17 декабря 2010 г.

2 В сравнении с ситуацией прямого государственного контроля за субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности.

3 Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. №315-ФЗ "О саморегулируемых организациях".