Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Развитие законодательства о промышленной безопасности: взгляд бизнеса

Файлы

А.А. Козицын
сопредседатель комитета РСПП
по экологической, промышленной и технологической безопасности,
генеральный директор ООО "УГМК-Холдинг"

Доклад на конференции "Экологическая и промышленная безопасность:
роль бизнеса и государства в снижении рисков"
, 19 апреля 2011 г.
г. Москва

Добрый день, уважаемые участники конференции!

(слайд 1)

Прежде всего хочу поблагодарить всех вас за то, что вы нашли сегодня время принять участие в нашей конференции. Это очень важно, поскольку решение вопросов промышленной безопасности и промышленной экологии, в силу их технической сложности и правовой неоднозначности, требуют активного участия всех заинтересованных сторон, уважительного, последовательного диалога, результатом которого должны стать согласованные и выверенные решения.

Вопросы развития законодательства о промышленной безопасности, которым посвящён мой доклад, были включены в сферу деятельности нашего комитета РСПП относительно недавно, в марте 2010 года.

Такое решение было принято Бюро Правления РСПП для выработки предложений по совершенствованию этой сферы государственного регулирования деятельности промышленных предприятий. Кроме того, в 2010 году появилось общее понимание того факта, что после исключения процессов производства из реформы технического регулирования, законодательство о промышленной безопасности осталось без должного внимания и вопросы его совершенствования на должном уровне не рассматривались.

(слайд 2)

Нет смысла долго и подробно говорить о значимости законодательства о промышленной безопасности, такое понимание есть, об этом говорит, хотя бы само наличие базового закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", который направлен на обеспечение безопасной эксплуатации этих объектов и предотвращение аварий.

Но, я хотел бы обратить ваше внимание на тот факт, что этот закон (и связанное с ним государственное регулирование) тем затратам (выраженным как в прямых, так и в косвенных расходах и затратах времени и труда квалифицированных специалистов), которые приходится имеет свою стоимость, выраженную как в прямых, так и в косвенных расходах и затратах времени и труда квалифицированных специалистов.

Примерная экспертная оценка прямых затрат - совокупных ежегодных затрат владельцев опасных производственных объектов (то есть промышленных предприятий) на выполнение формальных требований законодательства о промышленной безопасности даёт цифру около 200 млрд.руб. Подчеркну, что эти суммы направляются не на практическое решение вопросов промышленной безопасности, например, на модернизацию оборудования или приобретение дополнительных средств защиты, а на выполнение формальных требований, подготовку документов, оплату экспертиз, проще говоря, на "бумажки".

Оценить косвенные затраты сложнее. В них входит не только заработная плата многочисленных служб предприятий, работники которых занимаются упомянутыми бумажками, но и такой показатель, как финансовые потери от задержек реализации инвестиционных проектов из-за необходимости проведения многочисленных формально-бюрократических процедур, необходимость которых, скажем так, неочевидна. Можно лишь предположить, что косвенные затраты значительно превосходят прямые.

К сожалению, все эти расходы и прямые, и косвенные, имеют устойчивую тенденцию к росту вместе с непрерывным ростом числа зарегистрированных опасных объектов. Каждый вновь зарегистрированный опасный объект влечёт увеличение количества необходимых экспертиз, проведение которых является платным.

(слайд 3)

Отдельным вопросом является страхование гражданской ответственности владельцев опасных объектов. На сегодня ежегодные расходы промышленных предприятий на страхование опасных объектов в общей сумме расходов на выполнение требований промышленной безопасности составляют около 1% или 2 миллиарда 300 миллионов рублей в год. Однако, принятый в прошлом году федеральный закон №225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев опасных объектов за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" приведёт к тому, что суммы этих расходов резко возрастут.

Точную оценку этого роста дать нельзя, поскольку закон был принят без финансово-экономического обоснования. По имеющейся у нас информации, на последнем заседании Национального союза страховщиков ответственности 13 апреля, была предложена схема тарифов, предусматривающая сбор страховых премий в сумме 28,5 млрд.руб, т.е. в 14 раз больше. Кроме того, вместе с обязательным страхованием появятся дополнительные документы и могут появиться дополнительные экспертизы.

Я ни в коем случае не хочу подвергать сомнению необходимость снижения аварийности и травматизма на производстве. Здесь есть только один предел – нулевой уровень, к которому нам идти ещё очень долго.

Также нет сомнений в необходимости государственного контроля и надзора за деятельностью промышленных предприятий, особенно тех, работа которых сама по себе представляет серьёзную опасность.

(слайд 4)

Мой вопрос формулируется по-другому: как эти конкретные ежегодные расходы промышленных предприятий и многочисленные формально-бюрократические процедуры влияют на наше движение к основной цели – снижению аварийности и травматизма?

Этот вопрос имеет очень важное значение не только для предприятий, но и для страны в целом, поскольку он определяет, кроме всего прочего, ещё и конкурентоспособность нашей экономики. В связи с этим не могу не отметить новую, чрезвычайно нужную и необходимую практику – оценку регулирующего воздействия, выполняемую Минэкономразвития России. Первый опыт выполнения этих оценок показывает, что до сегодняшнего дня решения по проектам нормативных правовых актов принимались без расчётов их реальной стоимости для общества и без оценки ожидаемых выгод. Поэтому пока нет накопленной статистики, идёт отработка методологии, но зато выполняется главное условие – к работе активно привлекаются предприниматели и их объединения. И, самое главное, в итоговых оценках мы видим нашу работу, мы видим как учитывается наше мнение и чего нам самим ещё не хватает, чтобы делать оценку регулирующего воздействия ещё лучше и точнее.

Но вернёмся к эффективности законодательства о промышленной безопасности. Очевидно, что затраты предприятий на выполнение формальных требований законодательства о промышленной безопасности, имеют какой-то положительный эффект. Но можно ли сохранить этот эффект, уменьшив административную нагрузку и снизив затраты предприятий? Требует ли дальнейшее повышение безопасности роста интенсивности государственного регулирования? Ведёт ли прямое усиление надзора к повышению безопасности?

Вот те вопросы, ответы на которые комитет РСПП по экологической, промышленной и технологической безопасности хотел бы найти в ходе работы над совершенствованием соответствующего законодательства.

(слайд 5)

Что законодательство о промышленной безопасности представляет собой на сегодняшний день?

Базовый федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" имеет очевидно рамочный характер. При этом его понятийная база, в том числе по таким важным понятиям как "опасный производственный объект" или "техническое устройство" прописана нечётко, что создаёт трудности в правоприменении.

Реализация закона "О промышленной безопасности" опирается на применение в совокупности нескольких сотен ведомственных актов Ростехнадзора, имеющих для предприятий обязательный характер. Следует понимать, что, несмотря на относительно современные даты утверждения этих документов, их содержание во многом остаётся неизменным со времен СССР.

Подчеркну, что проблема устаревших норм и процедур связана не с тем, что советские технические нормы и регулятивные процедуры были плохими сами по себе. Они были предназначены для того времени. А с тех пор правовая ситуация изменилась принципиально.

В СССР государство, являясь собственником предприятий, было обязано устанавливать конкретные требования к деталям производственного процесса и тщательно контролировать их исполнение именно как собственник, несущий всю полноту ответственности за безопасность на производстве. Если говорить просто, то за крупную аварию личную ответственность нёс не только директор предприятия, но и профильный министр и тем более аппарат министерства.

Сегодня собственник – частный, он и его работники по факту несут всю полноту ответственности за безопасность. Но законодательство, наделив частного собственника ответственностью, забыло исключить излишние регулятивные процедуры, написанные в тот период, когда собственником было государство - регулятор до сих пор наделён полномочиями по вмешательству в текущую производственную деятельность предприятия, вне зависимости от реальности риска причинения вреда жизни и здоровью граждан.

Из-за отсутствия общего понимания этой проблемы, до сегодняшнего дня не удалось чётко сформулировать предмет регулирования, соответственно, нет ясного разграничения прав, обязанностей и ответственности сторон.

(слайд 6)

Законодательство о промышленной безопасности не согласуется со смежным законодательством.

Например, несмотря на исключительный характер единой экспертизы проектной документации на строительство и реконструкцию в соответствии с градостроительным кодексом, до сих пор требуется отдельная экспертиза промышленной безопасности на расширение и техническое перевооружение предприятий, хотя это расширение, по сути, и есть строительство!

Нет понимания того, как разделять требования промышленной безопасности и законодательства о техническом регулировании. Что считать продукцией, а что опасным производственным объектом? Если речь идёт, например, о лифте, о подъёмном кране, о котле? А если речь идёт об уникальном агрегате, созданном в единственном экземпляре?

Также нет чёткого разделения с законодательством об охране труда, санитарным, пожарным законодательством, законодательством о чрезвычайных ситуациях.

На практике вопросы промышленной безопасности на предприятии в той или иной степени проверяются не только Ростехнадзором, но также Роспотребнадзором, МЧС России, Госпожарнадзором, трудинспекциями, и даже прокуратурой. В этом регулятивном хаосе неизбежно возникают противоречия, трудности согласования, возможности для злоупотреблений и коррупции.

В результате стоимость регулирования, как я уже говорил, растёт, его эффективность снижается, снижается и реальная ответственность лиц (не только работников предприятий, но и государственных служащих), обязанных контролировать создающие угрозы жизни и здоровью граждан риски промышленных аварий.

Все эти вопросы ставились ещё 10 лет назад при подготовке реформы технического регулирования. Понимание необходимости коренного изменения системы законодательства о промышленной безопасности в рамках общей реформы сложилось уже к 2006 году. Но в 2007 году в закон О техническом регулировании законом №65-ФЗ от 1 мая 2007 года были внесены поправки, процессы производства, а значит и промышленная безопасность, из регулятивной реформы были исключены, работа остановилась.

(Слайд 7)

Сегодня, когда необходимость эту работу продолжать вновь стала очевидной , мы видим в ней два основных направления.

Первое направление – это непрерывная корректировка действующего законодательства, с устранением выявленных недостатков, избыточных барьеров, узких мест.

Второе направление - разработка полноценной концепции нового законодательства, качественно изменяющего принципы регулирования, повышающего реальную ответственность предприятий и надзоров, устраняющего ненужные барьеры и расходы, ориентированного не на фискальные и карательные цели, а на повышение безопасности граждан.

Работы в обоих направлениях могут и будут вестись параллельно, хотя, разумеется, первое направление проще и определённые результаты на нём могут быть достигнуты быстрее.

Несколько слов чуть более подробно.

(слайд 8)

Итак, направление первое – корректировка действующего законодательства.

По нашему мнению, совершенствование действующего законодательства сегодня должно предусматривать следующие меры.

Первая мера - сокращение количества опасных производственных объектов.

На сегодня принят ряд технических регламентов, устанавливающих конкретные исчерпывающие требования по безопасности, подтверждению соответствия, контролю и надзору в отношении конкретных опасных объектов.

Однако, принятие этих регламентов не сопровождается исключением данных объектов из перечня опасных.

Так, продолжают считаться опасными объектами лифты, несмотря на то, что технический регламент по ним принят постановлением Правительства России №782 от 2 октября 2009 г.

Для иллюстрации избыточности этого требования отмечу, что в соответствии с правилами идентификации опасных объектов, наличие в здании лифта приводит к тому, что жилой фонд или административное здание регистрируется как опасный производственный объект.

Аналогичное предложение справедливо для сетей газоснабжения и газопотребления (как промышленных, так и межпоселковых), которые сегодня регистрируются в качестве опасного производственного объекта по признаку использования и транспортирования опасных веществ. По сетям газоснабжения технический регламент принят постановлением Правительства России №870 от 29 октября 2010 г.

Нет смысла включать в перечень опасных производственных объектов автозаправочные станции, как это сделано при принятии закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев опасных объектов".

Не буду занимать ваше внимание дальнейшими деталями, отмечу лишь, что это далеко не полный перечень.

2. Вторая мера – сокращение избыточных процедур и документов.

Например, сегодня законом "О промышленной безопасности" для технических устройств предусмотрено

  1. Получение сертификата о соответствии требованиям промышленной безопасности.
  2. Проведение экспертизы промышленной безопасности (на соответствие требованиям промышленной безопасности).
  3. Разрешение на применение технических устройств.

Даже если оставить за скобками тот факт, что однозначного определения технического устройства нет ни в законе, ни в подзаконных актах, то получается, что к одному и тому же предмету регулирования трижды предъявляется одно и то же требование – подтвердить соответствие требованиям законодательства о промышленной безопасности.

На наш взгляд, обязательного сертификата вполне достаточно, а остальное является избыточными мерами.

Другой пример, аттестация сварочных производств. Несмотря на то, что в законе "О промышленной безопасности" про неё не сказано ни слова, обязательной аттестации сегодня подлежат сварщики, сварочное оборудование, сварочные материалы и сварочные технологии.

По сварщикам вопросов нет. Людей необходимо учить, их знания и умения необходимо контролировать, аттестация для этого – подходящая процедура.

Другое дело оборудование, материалы и технологии. Во-первых, оборудование и материалы имеют обязательный сертификат. А во-вторых, как именно влияет эта процедура на безопасность? Какой смысл в отдельной процедуре, выполняемой раз в три года? Ведь безопасность определяется здесь не оборудованием (оно само по себе не опасно), а качеством работ. Качество же сварки на ответственных объектах должен контролировать (и в реальной жизни – контролирует) заказчик. Поэтому аттестация оборудования, материалов и технологий в качестве обязательной процедуры – очевидно избыточна.

Есть и более мелкие вопросы. Например, сегодня предусмотрена перерегистрация опасных производственных объектов раз в пять лет, что не имеет особого смысла, так как объект по своей природе недвижим и, кроме того, регулярно проходит через процедуры надзора.

И снова перечисленные мной вопросы составляют далеко не полный перечень, но показывают, что возможности для оперативного и конкретного совершенствования нормативной правовой базы у нас есть уже сегодня.

(слайд 9)

Второе направление нашей работы – перспективное совершенствование нормативной правовой базы.

Поскольку наша страна является не единственной промышленной державой, то, конечно же, имеет смысл не изобретать велосипед, а обратиться к опыту других стран, например, европейских. И провести сравнительный анализ, чтобы понять, в каком направлении нам целесообразно двигаться.

Чтобы сравнение было более понятным, хотел бы напомнить, что в соответствии с российским законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», опасными объектами являются объекты на которых:

– получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества,
– используется оборудование, работающее под давлением,
– используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, в том числе лифты и эскалаторы,
– получаются расплавы черных и цветных металлов,
– ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.

Ко всем этим объектам применяется одинаково строгий государственный контроль и надзор, многочисленные процедуры подтверждения соответствия.

В этой конфигурации закон является уникальным в мировой практике.

(слайд 10)

Часто приводимый аргумент о том, что наш закон соответствует директиве Европейского союза 96/82 от 9 декабря 1996 года, известной также как директива Севезо-2, не соответствует действительности.

Начнём со сферы регулирования.

Директива Севезо-2 регулирует только объекты, на которых обращаются опасные вещества. Их перечень в целом соответствует российскому закону. Но в российский закон, как я уже сказал, включено оборудование под давлением, подъёмные механизмы, металлургические и горно-добывающие производства, которых нет в директиве Севезо.

Это важный момент. Авария с выбросом химических веществ может иметь последствия, выходящие за пределы промышленной площадки, неочевидные для третьих лиц, несущие серьёзную угрозу жизни и здоровью и имеющие долгосрочный характер. Лифт или котёл такой угрозы создать не могут в принципе. То же касается собственно металлургических или обогатительных производств. Поэтому применение к ним тех же мер регулирования, что и к производствам, использующим опасные вещества, европейский законодатель счёл избыточным.

(слайд 11)

Второй пункт – понятие "объекта". В директиве используется два понятия – собственно "объект", на котором находятся опасные вещества и "промплощадка", на которой находится один или несколько таких объектов. Предметом регулирования выступает именно промышленная площадка. Это логично, поскольку производственный процесс в той или иной степени охватывает всё предприятие. Но с точки зрения регулирования это означает, что на одну промплощадку готовится один комплект документов.

В российской практике единицей регулирования является опасный объект, к которому может относиться промплощадка, цех, участок механизации, гараж, склад готовой продукции, склад горюче-смазочных материалов, холодильная установка, сеть газоснабжения, система теплоснабжения, площадка траснформаторной подстанции, административное здание. На одной площадке может быть зарегистрировано несколько десятков объектов, каждый из которых требует подготовки отдельного комплекта документации, согласований, разрешений и отдельной страховки.

(Слайд 12)

Третье. В соответствии с директивой Севезо предприятия, в зависимости от объёма обращающихся опасных веществ, делятся на две категории.

Первая категория – предприятия, у которых опасных веществ меньше определённого уровня (соответствующего уровню, при котором в российской практике необходима разработка декларации промышленной безопасности). Эти предприятия обязаны разработать политику предотвращения аварий и направить в надзорный орган уведомление о количестве имеющихся у них опасных веществ.

Вторая категория европейских предприятий – это предприятия, на которых количество опасных веществ выше предельного уровня первого категории. Эти предприятия готовят всеобъемлющий отчёт или декларацию о безопасности, в которой указывают все имеющиеся у них риски и принятые меры. Этот отчёт обычно готовится с привлечением специализированной экспертной организации, которая несёт прямую ответственность за качество документа. Также разрабатывается план ликвидации аварий. Обеспечивается общедоступность обоих документов, в первую очередь местным органам власти и социальным организациям (школам, больницам и т.п.).

Отчёт обновляется раз в пять лет, надзор осуществляется, как минимум, ежегодно. Основная задача мероприятий по надзору – проверка принятых мер по предотвращению аварий и по соответствию отчёта о безопасности реальному состоянию дел на промплощадке.

Как видно, даже из этого краткого сравнения, европейская система для действительно опасных предприятий с большим количеством опасных веществ ничуть не мягче российской системы. Но она более конкретна, имеет понятную цель и процедуру, предоставляя предприятию свободу выбора способов выполнения требований законодательства.

(слайд 13)

Главная разница в том, что европейский надзор сосредоточен на действительно опасных предприятиях, подлежащих декларированию. Чтобы подчеркнуть масштаб, приведу официальные данные Ростехнадзора за 2009 год. В государственном реестре ОПО зарегистрировано 298 тысяч объектов, декларации разработаны по 4 тысячам из них. Ещё раз подчеркну – формально полноценному надзору в России подлежит 300 тысяч объектов. В соответствии с европейской практикой такой надзор необходим на 4 тысячах объектов.

Предвижу стандартный контраргумент о том, что уровень дисциплины наших людей ниже и потому надзор нужен другой.

Да, конечно, наша дисциплина ещё не везде на европейском уровне. Очевидна необходимость более интенсивного обучения людей нормам и правилам техники безопасности и повышения их ответственности за выполнение этих норм. Практика рыночного производства показывает системное снижение уровня аварийности и травматизма, что связано именно с повышением ответственности людей за свою жизнь и здоровье, благополучие своих близких.

Эти тенденции можно усилить, если перенаправить усилия высококвалифицированных специалистов, занятых выполнением формально-бюрократических процедур по надзору на реальное обучение людей и повышение безопасности.

Приведу ещё одну иллюстрацию. В пересчёте на душу населения европейская промышленность по натуральным объёмам производства больше российской примерно в 10 раз. А надзор у неё меньше. И аварийность тоже меньше. Поэтому связь между количеством нормативных документов, надзорных органов, интенсивностью их работы и аварийностью всё же не представляется очевидной.

Подводя итог, скажу, что мы рассматриваем второе направление работы – перспективное совершенствование законодательства в сфере промышленной безопасности, как комплексную задачу.

(слайд 14)

Необходимо спроектировать заново и прописать систему регулирования в целом, чётко определив предмет и механизм регулирования, сделав акцент на реальной безопасности людей, предоставив предприятиям право по выбору средств её обеспечения, возложив на них при этом реальную ответственность, которая будет выше, чем сегодня. Работа органов надзора должна быть сориентирована не на увеличении количества платных экспертиз и согласований, а на реальный контроль выполнения предприятиями принятых на себя обязательств. При этом наибольшее внимание надзор должен сосредоточить на действительно опасных объектах, авария на которых может причинить ущерб значительному числу третьих лиц.

Реализация этой задачи, помимо решения специальных вопросов собственно промышленной безопасности должна предусматривать:

- отказ от практики разработки проектов нормативных правовых актов широкого действия ответственным ведомством;
- комплексный независимый анализ (общественный аудит) функций надзорных органов с формированием предложений по оптимизации их полномочий, сокращению количества надзорных органов;
- придание обязательного статуса оценке регулирующего воздействия при принятии нормативных актов с введением прямого запрета на принятие актов, экономический ущерб от принятия которых превышает ожидаемый объём выгод для общества;
- законодательное вменение органам надзора обязанности проведения контроля в основном путём профилактической, разъяснительной и рекомендательной работы с предпринимателями; карательные меры должны применяться к злостным нарушителям норм безопасности, создающим реальную угрозу жизни и здоровью граждан;
- законодательное исключение фискальной функции органов государственного надзора, при которой в качестве одного из критериев эффективности работы органа технического надзора применяется показатель собранных этим надзором поступлений в бюджет.

(слайд 15)

В заключение своего доклада хотел бы отметить, что сложность обсуждаемой сегодня тематики, как в области промышленной безопасности, так и в промышленной экологии, исключает возможность волевого решения существующих проблем.

Наш единственный путь к успеху – сознательное заинтересованное сотрудничество всех заинтересованных сторон – промышленных предприятий, общественных организаций, органов власти.

Надеюсь, что эта конференция нам в этом поможет.

Спасибо за внимание!

Честная конвертация участникам ВЭД
ИССЛЕДОВАНИЕ УРОВНЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДАВЛЕНИЯ НА БИЗНЕС
БАНКИ И БИЗНЕС. UpGrade 2019 115-ФЗ: риски и решения для бизнеса.
Учебник "Национальная экономика"

Поделиться

Подписаться на новости