Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Законодательство о промышленной экологии: основные проблемы и возможные пути решения

Файлы

Максименко Юрий Леонидович
Заместитель председателя комитета РСПП
по экологической, промышленной и технологической безопасности

Доклад на конференции "Экологическая и промышленная безопасность:
роль бизнеса и государства в снижении рисков"
, 19 апреля 2011 г.
г. Москва

Добрый день, уважаемые участники конференции!

(слайд 1)

Я рад приветствовать всех вас сегодня здесь, на конференции, посвящённой вопросам экологической и промышленной безопасности. Хочу поблагодарить президента РСПП Александра Николаевича Шохина, который предложил провести такую конференцию в составе мероприятий Недели российского бизнеса.

(слайд 2)

Тема промышленной экологии разрабатывается в последнее время очень активно. Достаточно сказать, что в настоящее время одновременно идёт активное обсуждение таких важных проблем как совершенствование системы нормирования воздействия на окружающую среду, экономического стимулирования снижения негативного воздействия и совершенствования системы обращения с отходами, ликвидации накопленного экологического ущерба.

Важность и актуальность этих вопросов обсуждалась много раз и на сегодня она очевидна всем.

Поэтому я хотел бы обратить внимание всех участников конференции на тот факт, что все эти вопросы носят частный характер. Их объединяет одна общая проблема – несовершенство системы правовых отношений в сфере регулирования воздействия на окружающую среду.

Сегодняшняя ситуация не устраивает никого.

В обществе растёт понимание необходимости существенного изменения отношения к окружающей среде, принятия зримых и эффективных мер по улучшению условий жизни, качества среды обитания человека.

C другой стороны, государственные органы власти высказывают озабоченность отсутствием видимого прогресса в решении ряда острых экологических проблем, а также продолжающимся накоплением экологического ущерба.

А промышленные предприятия указывают на растущую стоимость системы государственного регулирования, отсутствие в российской практике механизмов стимулирования и финансирования природоохранной деятельности, широко применяемых в мировой практике.

Таким образом, все заинтересованные стороны признают необходимость изменений и готовы к ним. Осталось лишь понять и договориться, какие именно изменения нам всем нужны и в какой последовательности их нужно осуществлять.

В своём докладе я бы хотел остановиться на некоторых вопросах, имеющих, по мнению членов комитета РСПП, ключевое значение для решения проблем государственного регулирования.

(слайд 3)

Первый из таких вопросов – это собственно промышленная экология. Несмотря на видимую простоту, ответ на этот вопрос очевиден далеко не всем.

Дело в том, что положения действующего закона «Об охране окружающей среды» опираются на концепцию необходимости сохранения окружающей среды в нетронутом, первозданном, природном виде. Соответственно, любое воздействие, которое приводит к отклонениям от естественного природного состояния рассматривается как нарушение, требующее устранения любой ценой.

Но давайте обратим внимание на тот факт, что вся история человечества – это история превращения природной среды в антропогенную, в среду обитания человека. Мы с вами сейчас находимся не в степях среднерусской равнины, а в городе Москве, огромном мегаполисе, среда которого настолько далека от природной, что мало кому может придти в голову требовать восстановления здесь исходных природных ландшафтов, биогеоценозов, экологических систем.

Но город, городская жизнь невозможна сама по себе. Она обеспечивается промышленными предприятиями, прежде всего сырьевыми, которые обеспечивают городскую цивилизацию необходимыми видами энергетического и конструкционного сырья.

Получение энергии требует сжигания огромного количества углеводородов с соответствующими объёмами выбросов. Металлы добываются из руд, содержание полезных компонентов в которых не превышает 50 процентов для чёрных металлов и 1-2% - для цветных. Всё остальное – пустая порода, которая неизбежно должна быть выброшена в отвалы и хвостохранилища.

Я специально так подробно проговариваю элементарные и общеизвестные вещи, чтобы подчеркнуть определённую абсурдность требований, предъявляемых сегодня к промышленным предприятиям. А именно: точно так же как город нельзя вернуть в естественное природное состояние, точно также в естественном природном состоянии не может находиться природная среда вокруг промышленного предприятия.

Но именно такое требование предъявляет к нам действующее российское законодательство. Нормативы допустимого воздействия предприятий закон требует устанавливать, исходя из нормативов качества окружающей среды, то есть нормативов, обеспечивающих нормальное естественное функционирование этой среды с сохранением всего биологического разнообразия.

И, по сути, вся существующая система нормирования и государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды направлена на то, чтобы примирить это очевидно абсурдное и невыполнимое требование с реальностью, в которой должны работать промышленные предприятия, дающие не только нужную продукцию, но также рабочие места, заработную плату и налоги для финансирования других общественных нужд.

Эта невыполнимая задача дополнительно осложняется тем обстоятельством, что значительное число российских промышленных предприятий было построено в годы индустриализации, более 70-80 лет назад, когда об экологических требованиях никто даже не думал. За эти десятилетия среде природным ландшафтам вокруг этих предприятий нанесён гигантский ущерб, скорее всего, практически невосполнимый и необратимый.

Конечно, усилия, предпринятые в 1960-80-е гг., существенно улучшили ситуацию. Но они не могли устранить уже накопленный ущерб и сегодня, спустя 30-40-50 лет, подобные меры были бы уже явно недостаточны.

Чтобы приступить к решению этого вопроса на приемлемом для сегодняшнего дня уровне, необходимо провести и в публичной дискуссии, и в законодательстве чёткую границу между охраной окружающей среды там, где она ещё сохранила своё природное качество, и снижением негативного воздействия промышленных предприятий в промышленных зонах.

Необходимо отказаться от заведомо нереальной постановки вопроса о сотворении чуда и устранении всех загрязнений к 2020 или даже к 2050 году. Цель, отнесенная в бесконечность, недостижима. Поэтому движение к ней в любом случае будет казаться медленным и недостаточным.

Задача должна быть поставлена ясно, рационально и конкретно – обеспечить непрерывное снижение абсолютного объёма загрязнений. Именно так данная задача решается в развитых странах, именно такой путь решения проблемы, например, предусматривает европейское законодательство.

Необходимо законодательство, которое определит порядок и процедуру установления таких требований именно в такой логике, и оно будет настоящим законодательством о промышленной экологии.

(слайд 4)

Но если мы согласимся с предложенным тезисом, то возникнет другой вопрос – что брать за исходную точку, от чего отмерять и как контролировать наш прогресс в решении поставленной задачи?

Здесь мы видим другую острейшую проблему, требующую решения – проблему мониторинга.

Если для охраны окружающей среды необходим мониторинг состояния окружающей среды, то для решения задач промышленной экологии необходим мониторинг интенсивности негативного воздействия на окружающую среду.

Обратившись к европейской практике, мы полагаем, что это должен быть непрерывный инструментальный контроль основных источников выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Однако сегодняшнее законодательство требует контроля за тысячами загрязняющих веществ, что не только невыполнимо на практике, но и не имеет практического смысла.

Для обеспечения эффективного и надёжного мониторинга каждого конкретного технологического процесса достаточно контролировать два-три, но не более пяти ключевых или маркерных веществ. Объём эмиссий прочих веществ связан с показателями маркерных законами химии и может быть надёжно рассчитан аналитическими методами.

Но как обеспечить оснащение средствами инструментального контроля все крупнейшие источники загрязнения окружающей среды? Ведь, с одной стороны, это достаточно дорогое удовольствие, а с другой стороны, инструментальные методы контроля, применяемые вместо аналитических и расчётных, на некоторых предприятиях могут выявить значительно большие объёмы загрязнений, чем обнаруживается сегодня.

Но посмотрите правде в глаза. Эти загрязнения сегодня уже есть, вне зависимости от того, знаем мы о них или нет. Причины расхождений в оценке их объема могут быть разными и, в том числе, заметную роль здесь играет абсурдность и невыполнимость требований законодательства, о которой я уже говорил. Рост загрязнений на бумаге не приведёт к их реальному росту.

Поэтому, если государственные органы смогут принять ответственное решение и признать в качестве разрешённых на сегодня объёмы загрязнений, выявленные при помощи внедрённых систем непрерывного инструментального контроля, то от этого выиграют все. Общество получит достоверную информацию о реальном объёме загрязнений.

Государство и общество получат отличный инструмент контроля эффективности реализуемых природоохранных мероприятий, у которых вообще-то должен быть только один критерий – снижение объёма негативного воздействия.

С предприятий, хотя бы на первоначальном этапе, будет снято клеймо неисправимых нарушителей законодательства, риски применения суровых административных мер.

Но, самое главное, утратит актуальность ещё одна невыполнимая задача, над решением которой сегодня бьются многие умы – задача установления единых нормативов воздействия для всех предприятий на территории России.

Можно по-разному доказывать невозможность выполнения этой задачи, я приведу краткий пример – в европейском законодательстве такие нормативы устанавливаются индивидуально для каждого предприятия в комплексных разрешениях, учитывающих все особенностей и возможности конкретного предприятия, географические, технологические и экономические.

Инструментальный контроль и общественная доступность его результатов, в сочетании с требованием непрерывного снижения уровня загрязнений, значительно снижает риски злоупотреблений и коррупции. Есть один, единственно возможный общеприменимый критерий – объём загрязнений должен снижаться. Это понятное требование и его относительно легко контролировать.

(слайд 5)

И здесь мы подходим к следующей теме, известной в России как внедрение наилучших доступных технологий, со ссылкой опять же на европейскую практику.

Но парадокс здесь в том, что в европейской практике никакого внедрения наилучших технологий нет. Справочники наилучших технологий не содержат универсальных рецептов успеха, потому что таких рецептов не существует. В европейском законодательстве наилучшая доступная технология означает наилучший способ управления конкретным предприятием в период действия комплексного разрешения с учётом всех факторов – ситуации на рынке, объёма производства продукции, прибыли предприятия, стоимости необходимой реконструкции. Никто не требует превратить столетнюю коптилку в сверкающий завод по производству чистого воздуха. Если эта коптилка не нужна – её просто закрывают, если закрыть её нельзя (в Европе тоже есть моногорода и социальные проблемы) – делают всё возможное, чтобы хоть как-то снизить уровень её негативного воздействия. Говоря по-русски, из двух зол выбирают меньшее, но делают это публично и открыто. Технологии выбирает не государственный орган, а само предприятие. Лучше него всё равно никто не сможет этого сделать. Орган надзора и общественные организации лишь сверяют показатели выбранной технологии с показателями других технологий. Если возражений нет, то в разрешение вносятся показатели выбранной предприятием технологии, которые становятся для него обязательной целью.

То есть сами справочники наилучших доступных технологий, в первую очередь, служат пособием для специалистов органов государственного надзора, которые не могут знать всех особенностей всех технологий, но должны в них ориентироваться, чтобы правильно расставлять приоритеты. В справочниках часто встречается и такой показатель, как удельный объём инвестиций, необходимый для снижения негативного воздействия на определённую величину. Он нужен, чтобы хотя бы примерно оценить – за какой период времени конкретное предприятие сможет снизить конкретный вид негативного воздействия на ту или иную величину. Результат опять же фиксируется в комплексном разрешении.

(слайд 6)

Конечно, редкое предприятие имеет возможности, достаточные для решения всех проблем в течение пяти, десяти или даже двадцати лет. В конце концов предприятие создавалось и развивалось десятилетиями, десятилетиями копился ущерб и проблемы, надеяться на их исчезновение нельзя. Ведь даже если уничтожить предприятие, то ущерб останется. Только исчезнет источник финансирования работ по его уменьшению.

Более того, экологические инвестиции не существуют в чистом виде. Потому что снижение негативного воздействия не ведёт к соразмерному увеличению прибыли в финансовом плане, поэтому вложения в экологию – это всегда затраты.

Есть и исключение – решение экологических вопросов при общей модернизации промышленного производства. Современное оборудование в среднем более эффективно, чем применявшееся ранее, поэтому модернизация предприятий, как правило, имеет заметный экологический эффект.

Поэтому задача адекватной системы государственного регулирования - создание системы стимулов, ускоряющих модернизацию и усиливающих этот эффект.

Здесь фантазия ограничена только важностью проблемы для общества. Если проблема критически важна, то хороши все средства – льготное целевое кредитование инвестиционных проектов, обеспечивающих снижение негативного воздействие, либо компенсация процентных ставок по кредитам, взятым на эти проекты по факту их реализации. Обширные льготы по налогам, налоговые каникулы, льготная амортизация также будут оказывать положительное влияние на темп решения проблем.

Но нужно абсолютно чётко отдавать себе отчёт в том, что масштаб накопленных экологических проблем таков, что при любом, даже самом интенсивном стимулировании, они не будут решены в краткосрочной перспективе, это невозможно технически и нецелесообразно экономически.

Нецелесообразно, например, потому, что российская промышленность сегодня не в состоянии дать необходимые объёмы оборудования требуемого качества. А если все промышленные предприятия в ближайшие пять лет закупят по импорту такое оборудование в объёмах, необходимых для решения всех экологических проблем, то ВВП страны станет резко отрицательным (ведь расходы на импорт оборудования вычитаются из ВВП).

Поэтому сегодня, здесь и сейчас нужно отдавать себе отчёт в том, что путь решения экологических проблем – длинный и сложный и связан он не только с предприятиями-загрязнителями, но и с общим состоянием промышленности и науки страны, с наличием или отсутствием в стране понятной и долгосрочной промышленной политики и планирования.

Если же говорить о стимулирующих мерах, возможных сегодня, то они практически полностью перечислены в предложениях Минприроды России. В первую очередь, это коэффициент 3 амортизации оборудования, применяемого для снижения негативного воздействия на окружающую среду, а также зачёт расходов на природоохранные мероприятия в счёт платы за негативное воздействие на окружающую среду. Правда, сегодня предлагается применять зачёт к плате за сверхнормативное воздействие, но, по нашему мнению, было бы логичным и обоснованным распространить её на всю сумму платы за негативное воздействие.

Здесь нет никакого риска для общества и государства – плата зачитывается по факту осуществлённых мероприятий, что обеспечивает её целевое использование.

Прочие меры – льготное кредитование, компенсации процентов по кредитам и налоговые льготы, требующие отдельного обсуждения, также должны быть выработаны и внедрены в ближайшей перспективе.

(слайд 7)

И последний, но немаловажный аспект задачи по совершенствованию государственной системы регулирования – совершенствование системы установления требований и государственного надзора.

Здесь нужны два понятных, но сложных для нашей реальности решения.

Во-первых, необходимо, наконец, реально разделить полномочия по установлению обязательных требований и по их контролю.

Во-вторых, нужно покончить с дублированием функций различных органов государственной власти. За регулирование этой сферы должен отвечать только один орган исполнительной власти. Все проблемы межведомственных согласований должны быть решены на уровне правоустановления. За реализацию установленных требований должен отвечать только один надзор. Проблемы межведомственных согласований и конфликтов не должны касаться предприятий. Недопустима ситуация с выдачей лимитов на сбросы загрязняющих веществ, которая имеет место сегодня, – когда лимиты, предусмотренные законом, не выдаются несколько лет из-за того, что, якобы, невозможно определить ответственный за них орган.

(слайд 8)

В завершение своего выступления кратко напомню его основные тезисы:

Первое. Разделение проблем охраны окружающей природной среды и промышленной экологии.

Второе. Решение проблемы мониторинга и внедрение непрерывного инструментального контроля с признанием выявленных объёмов эмиссий базовыми для дальнейшего регулирования.

Третье. Создание настоящей системы комплексных разрешений, учитывающей не абстрактные пожелания ведомств, а реальное состояние конкретного предприятия и его возможности.

Четвёртое. Всемерное развитие экономических механизмов, стимулирующих модернизацию предприятий, обеспечивающую снижение негативного воздействия на окружающую среду. Начать с зачёта расходов на природоохранные мероприятия в счёт платы за негативное воздействие.

Пятое. Разделение функций правоустановления и надзора. Создание единого органа надзора.

Все эти меры, будучи последовательно реализованными, позволят, по нашему мнению, создать в России принципиально новую систему государственного регулирования в сфере промышленной экологии.

Новую не в смысле новых норм и требований. Требования останутся теми же. Новую – в смысле процедур её разработки и правоприменения. В смысле реального разделения ответственности между бизнесом, государством и обществом. В смысле настоящего частно-государственного партнёрства.

И последнее. Мы понимаем, что эти предложения в существующей системе управления и регулирования практически нереализуемы и невыполнимы. Поэтому нами в РСПП принято решение – попытаться провести разработку такого комплекса документов самостоятельно.

Конечно же, не келейно, а в режиме полной открытости, реального обсуждения и обоснования каждого предлагаемого решения. С привлечением всех заинтересованных сторон, научных и общественных организаций, органов исполнительной и законодательной власти.

Есть сомнения, что получится – никто ведь ни разу по-хорошему так не пробовал.

Но мы хотим попробовать. Если получится – это будет большой успех для всех нас, для граждан России, живущих здесь, в нашей общей среде обитания.

(слайд 9)

Спасибо за внимание.

Честная конвертация участникам ВЭД
Страна без барьеров.
Учебник "Национальная экономика"
Литературный совет

Поделиться

Подписаться на новости