Российской Федерации
2 декабря 2011 г.
Российской Федерации «Об утверждении
перечня объектов повышенной опасности
(опасные производственные объекты, гидротехнические
сооружения), в отношении которых вводится режим
постоянного государственного контроля (надзора)»
от 14 октября 2011 г. № 00-02-04/2531
Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, рассмотрело проект распоряжения Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня объектов повышенной опасности (опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения), в отношении которых вводится режим постоянного государственного контроля (надзора)» (далее – проект распоряжения) и сообщает следующее.
Проектом распоряжения утверждается Перечень объектов повышенной опасности (опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения), в отношении которых вводится режим постоянного государственного контроля (надзора).
1. Согласно пояснительной записке к проекту распоряжения, предлагаемое регулирование принимается в связи со вступлением в законную силу с 1 января 2012 г. положений статей 22, 23 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-Ф3, которыми вносятся изменения соответственно в статью 16 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – закон о промбезопасности), статью 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее – закон о безопасности гидросооружений). Правительством Российской Федерации должен быть установлен перечень объектов повышенной опасности (опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения), в отношении которых вводится режим постоянного государственного контроля (надзора).
Однако при рассмотрении предлагаемого регулирования установлено, что проектом распоряжения утверждается не перечень опасных производственных объектов, а перечень юридических лиц, владеющих данными объектами (далее – перечень). Таким образом, исходя из формального толкования норм действующих нормативных правовых актов в указанной сфере и предлагаемого регулирования, режим постоянного государственного контроля (надзора) предлагается ввести на всех опасных производственных объектах, принадлежащих юридическому лицу, включённому в перечень, вне зависимости от реальной степени опасности данного объекта (от гидротехнического сооружения I класса до лифта в административном здании). Учитывая тот факт, что в собственности юридических лиц, установленных перечнем, может находиться от нескольких десятков до нескольких сотен опасных производственных объектов, а также то, что они могут располагаться в различных местах, в том числе и за границей, режим постоянного государственного контроля (надзора) фактически предполагается ввести в отношении нескольких десятков тысяч объектов. Таким образом, в настоящей редакции предлагаемое регулирование представляется необоснованным и избыточным.
2. Критерии внесения объектов в перечень, приведенные в пояснительной записке к проекту распоряжения, представляются слишком общими, необоснованными и не позволяют однозначно определить объект, в отношении которого должен быть введен режим постоянного государственного надзора.
В частности, применяются такие неопределенные термины, как: «объекты, характеристики эксплуатации которых изменяются с течением времени в силу специфики производственного процесса», «внесение в перечень объектов металлургического производства, в связи многопрофильным характером рисков».
В целях исключения риска возникновения избыточных административных и иных ограничений и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности, представляется целесообразным дополнительно разработать и утвердить правила и методы идентификации объектов, в отношении которых должен быть введен режим постоянного государственного контроля (надзора) с учётом величины уровня риска в отношении жизни и здоровья людей и ущерба окружающей среде.
3. Согласно абзацу второму части 11 статьи 16 закона о промбезопасности, части 14 статьи 13 закона о безопасности гидросооружений, а также части 2 статьи 13.1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – закон о защите прав) наряду с закреплением перечня объектов повышенной опасности, в отношении которых вводится режим постоянного государственного контроля (надзора), Правительством Российской Федерации должен устанавливаться порядок осуществления режима постоянного государственного контроля (надзора). Однако указанный порядок в настоящее время не принят.
Таким образом, в целях реализации норм статьи 13.1 закона о защите прав, а также в целях исключения рисков возникновения избыточных административных и иных ограничений субъектов предпринимательской и иной деятельности, представляется необходимым установить порядок осуществления режима постоянного государственного контроля (надзора) и перечень опасных производственных объектов, попадающих под режим постоянного государственного контроля в одном нормативном правовом акте Правительства Российской Федерации.
4. Согласно пояснительной записке к проекту распоряжения, принятие предлагаемого регулирования не приведет к возникновению дополнительных расходов бюджетной системы Российской Федерации, связанных с реализацией и исполнением утверждаемых норм. Однако, в условиях отсутствия утвержденного порядка осуществления режима постоянного государственного контроля (надзора), такое утверждение представляется необоснованным. Учитывая, что под режим постоянного государственного контроля (надзора) могут попасть несколько тысяч опасных производственных объектов (пункт 1 настоящего заключения), возникает риск значительного увеличения количества сотрудников Ростехнадзора (в целях осуществления такого контроля), что может привести к необходимости расширения штатной численности Ростехнадзора и, как следствие, к дополнительным расходам бюджетной системы Российской Федерации. При этом необходимо учитывать существующую в Ростехнадзоре систему закрепления инспекторского состава за определенными направлениями (по объектам регулирования – сосуды под давлением, трубопроводный транспорт и т.п.) и, как следствие, отсутствие в настоящее время необходимого количества соответствующим образом подготовленного персонала.
Учитывая отсутствие утвержденного порядка осуществления режима постоянного государственного контроля (надзора), дополнительно необходимо отметить, что в целях осуществления режима постоянного государственного контроля (надзора) на опасных производственных объектах, существует риск того, что субъектам предпринимательской деятельности придется нести определенные расходы, направленные на обеспечение круглосуточной возможности нахождения сотрудников Ростехнадзора на опасном производственном объекте (организация рабочего места, дополнительные сотрудники предприятия, содействующие в осуществлении постоянного контроля).
5. Таким образом, проект распоряжения содержит положения, вводящие избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
6. В целях выявления возможных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, которые могут возникнуть в связи с принятием проекта распоряжения, Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности. Проект распоряжения направлялся в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Российский союз промышленников и предпринимателей, Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско - Германскую внешнеторговую палату, а также размещены на официальном сайте Минэкономразвития России.
В рамках публичных консультаций представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности представлено десять позиций. Большинство полученных замечаний учтены в настоящем заключении.
Справка о представленных позициях субъектов предпринимательской и иной деятельности, полученных в ходе проведения публичных консультаций по проекту распоряжения, прилагается.
Приложение: на 5 л. в 1 экз.
О.В. Фомичев
об оценке регулирующего воздействия
на проект распоряжения Правительства Российской Федерации
«Об утверждении перечня объектов повышенной опасности
(опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения),
в отношении которых вводится режим постоянного
государственного контроля (надзора)»
о результатах проведения публичных консультаций
с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности
по проекту распоряжения Правительства Российской Федерации
«Об утверждении перечня объектов повышенной опасности (опасные
производственные объекты, гидротехнические сооружения), в отношении
которых вводится режим постоянного государственного контроля (надзора)»
Согласно подпункту «в» пункта 11 Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. № 398, Департаментом оценки регулирующего воздействия проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности по проекту распоряжения Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня объектов повышенной опасности (опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения), в отношении которых вводится режим постоянного государственного контроля (надзора)» (далее – проект акта).
Проект акта, утверждаемый им перечень и перечень вопросов по ним были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско-Германскую внешнеторговую палату, а также в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
- В рамках публичных консультаций были получены 10 позиций субъектов предпринимательской и иной деятельности, содержащие ряд замечаний, учтенных в заключении об оценке регулирующего воздействия, а также ряд замечаний и предложений, выходящих за рамки рассматриваемого регулирования и не имеющих значения в целях оценки регулирующего воздействия проекта акта. Так, были получены позиции:
1.1. Российского союза промышленников и предпринимателей (две позиции);
1.2. ООО «ЕвразХолдинг»;
1.3. ОАО «ОУК «Южкузбассуголь»;
1.4. Бритиш Американ Тобакко Россия;
1.5. Департамента по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края;
1.6. Департамента экономического развития Белгородской области;
1.7. Министерства природных ресурсов Хабаровского края;
1.8. Департамента по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций Ростовской области;
1.9. ЗАО «Полюс». - Согласно некоторым позициям, представленным представителями субъектов Российской Федерации, принятие проекта акта является необходимым и обоснованным, утверждаемый перечень им не является избыточным, а его нормы технически выполнимы. Остальные позиции субъектов Российской Федерации не содержат замечаний и предложений в отношении проекта распоряжения и утверждаемого им перечня.
- Представленные субъектами предпринимательской и иной деятельности позиции, оказывающие влияние на оценку регулирующего воздействия, были учтены в настоящем заключении. Кроме того, в указанных позициях содержатся замечания и предложения, непосредственно не влияющие на результат оценки регулирующего воздействия проекта акта.
3.1. Представляется, что результатом принятия проекта акта будет существенный рост временных и материальных издержек субъектов предпринимательской и иной деятельности, в том числе связанный с неизбежным существенным ростом количества проверок субъектов предпринимательской деятельности, указанных в утверждаемом перечне, а также связанный с количеством приостановок производственной деятельности указанных субъектов по итогам проверок.
3.2. На гидротехнических сооружениях представляется целесообразным вводить государственный постоянный контроль (надзор) в случае аварий, при которых будет нанесен существенный урон населению и окружающей среде. Дополнительно необходимо отметить необходимость контроля на гидротехнических сооружениях, не находящихся на балансе конкретных юридических лиц. На остальных гидротехнических сооружениях, введение постоянного государственного контроля представляется нецелесообразным.
3.3. Необходимо отметить, что целый ряд предприятий, включенных в перечень, не являются опасными производственными объектами.
3.3.1. LG Electronics Rus является небольшим сборочным предприятием в Рузском районе Московской области (собирает холодильники и стиральные машины под маркой LG преимущественно из китайских и корейских комплектующих). Одно из немногих сохранившихся предприятий практически вымершей электротехнической промышленности России. По данным средств массовой информации, на предприятии локализовано только производство пластиковых корпусов с использованием термопластавтомата.
Возможно, на предприятии имеется емкость по хранению хладагента, заправляемого в холодильники. Ни один из указанных критериев не дает оснований отнести данное предприятие к классу наивысшей опасности, предполагающих постоянный контроль со стороны Ростехнадзора (даже если на нем случались случаи производственного травматизма, что неудивительно в условиях постоянно ухудшающегося качества рабочей силы на фоне продолжающейся алкоголизации взрослого населения Российской Федерации). Включение данного предприятия в перечень создает опасный прецедент по необоснованному распространению его действия на другие, крайне немногочисленные предприятия электротехнической промышленности Российской Федерации (заводы БЕКО, Самсунг, Аристон, Телебалт). Предлагаемое регулирование несет риск снижения инвестиционной привлекательности ряда отраслей промышленности и способно привести к потере заинтересованности российских и иностранных инвесторов участвовать в развитии сборочных производств высокотехнологичной продукции.
Следуя логике курса на модернизацию экономики, целесообразно электротехническую промышленность Российской Федерации вывести из под действия федеральных законов о промышленной и экологической безопасности (на несколько десятилетий) на том основании, что действующая система государственного контроля со стороны Ростехнадзора, Росприроднадзора, Роспотребнадзора, МЧС и других ведомств существенно затрудняет проведение новой индустриализации страны, быстрого строительства и введения в эксплуатацию новых промышленных предприятий на ее территории.
3.3.2. Непонятны основания, по которым Ростехнадзор предлагает внести в утверждаемый перечень список особо опасных предприятия Хенкель Рус, которые фактически занимаются расфасовкой клеев и чистяще - моющих средств из импортных субстанций и в импортную потребительскую тару. Данное предложение опять-таки создает опасный прецедент по необоснованному контролю и ограничению российской отрасли производства бытовой химии, переживающей не лучшие времена, системой тотального контроля, предусматривающей значительные административные издержки со стороны предпринимателей, а также затраты на установку дорогостоящего контрольно-измерительного оборудования.
3.3.3. Аналогично предыдущим замечаниям, вызывает вопрос целесообразности ведения постоянного контроля промышленной безопасности на небольшом отечественном предприятии ЗАО «Мягкая кровля», выпускающем кровельные материалы и конкурирующим с дешевой импортной продукцией этого же типа из стран Юго-Восточной Азии.>br /> 3.3.4. В рассматриваемый перечень включен Сыктывкарский фанерный завод. В России функционирует достаточно много предприятий по производству фанеры. В целях национальной модернизации представляется актуальным вопрос о наращивании инвестиций в глубокую переработку леса, создание современной деревообрабатывающей и мебельной промышленности. Так, в КНР число предприятий, занимающихся производством фанеры, ДСП-плит и мебели составляет несколько десятков тысяч. Большинство из них экспортоориентированные и приносят существенный доход государству. Непонятно, зачем создавать отпугивающий потенциальных инвесторов прецедент, вводя постоянный государственный контроль (надзор) за промышленной безопасностью на таких предприятиях в России.
3.3.5. В связи с изложенным, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о необходимости выведении из под действия норм Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – закон о промбезопасности) действующих и будущих предприятий приоритетных отраслей промышленности, не несущих существенных рисков техногенных катастроф (электронная, электротехническая промышленность, производство текстильной продукции, металлических изделий, продукции точной механики, деревообрабатывающую и мебельную промышленность, производство парфюмерно-косметической, фармацевтической, пищевой продукции, товаров бытовой химии). Кроме того, необходимо вывести из-под действия норм закона о промбезопасности все существующие и будущие малые и средние предприятия с объемом инвестиций в основные фонды до 1 млрд. руб. (за исключением предприятий из закрытого списка видов деятельности, перерабатывающих токсические, радиоактивные, взрывчатые вещества или занимающихся горной добычей шахтным методом).
3.4. Учитывая, что целью введения режима постоянного государственного контроля (надзора) является повышение уровня безопасности на объекте, то для поставленной задачи необходимо законодательное закрепление:
- повышенной ответственности (административной и/или уголовной) инспектора, осуществляющего постоянный надзор, в случаях, если на объекте с постоянным режимом надзора происходит авария или инцидент, повлекшие гибель людей, причинение вреда их здоровью или нанесение ущерба имуществу;
- солидарную ответственность государственных органов (совместно с владельцем опасного объекта) в части компенсации вреда по гибели людей, причинению вреда их здоровью или нанесение ущерба имуществу, если такой вред/ущерб нанесён в результате аварии на объекте с постоянным режимом государственного надзора.
Без закрепления повышенной, прямой ответственности Ростехнадзора и его сотрудников, предлагаемый механизм будет носить формальный характер и станет излишним обременением для предпринимателей без заметного повышения уровня безопасности на предприятиях. Необходимо также учитывать, что включение в перечень юридических лиц, а не конкретных объектов повышенной опасности может привести к коллизии, когда при смене собственника объекта, либо преобразовании юридического лица для сохранения режима постоянного надзора потребуется внесение изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации.
Источник - Министерство экономического развития Российской Федерации