По очкам пока явно выигрывает коррупция. Это еще не нокаут, но истории известны случаи, когда коррупция «съедала» государственные механизмы. Базовая основа любой коррупции — та или иная неэффективность, считает президент фонда «ИНДЕМ» Георгий Сатаров
Внутренняя неэффективность — питательный бульон коррупции
Базовая природа коррупции сводится к тому, что она не является самостоятельным явлением, но всегда — следствием какой-либо неэффективности. В этом смысле она напоминает физическую боль, которая свидетельствует о той или иной дисфункции организма. Диагностика, а затем искоренение основного недуга принесут избавление и от болевого синдрома. В отношении коррупции общество и власть, конечно, могут «глотать анальгин» — бороться с коррупцией или коррупционерами — но, в конечном счете, это лишь приведет к росту коррупции. Есть иной путь: определить причины неэффективности, устранить их, и так сократить коррупцию. Никто при этом не отказывается от формулы «вор должен сидеть в тюрьме». Однако базой является понимание, что в основе явления — неэффективность.
В истории немало ярких примеров того, как неэффективные решения порождают коррупцию. Вот, к примеру, архивные материалы конца XV века германского города Бамберга. На рынке города начали исчезать продукты — возник дефицит. Выяснилось, что в окрестностях появились перекупщики товара, который крестьяне везли на продажу в город. «Глава администрации» — епископ, указом запретил перекупку, назначил контроллеров, а всех, пойманных на перекупке, приказал штрафовать. Через десять лет дефицит не исчез: крестьяне начали давать взятки контроллерам. Указом было предписано контролировать самих стражей порядка. Стоит ли говорить, что и еще через 10 лет ничего не поменялось, так как взятки платили уже представителям всех контролирующих звеньев. В конце концов, драгунам было предписано проверять всех и вся для предотвращения и устранения скупки. Словом, коррупция возникла, а решить еще административными мерами не удалось. Этот модельный пример описан в книге «Антикоррупционная политика».
Cобственно неэффективность — вечный спутник социальности, уничтожить ее раз и навсегда невозможно. Человек — несовершенное существо, и не может создать идеальные институты, в этом смысле коррупции уготована вечная жизнь. Следовательно, бесконечным будет и процесс совершенствования институтов и борьбы с коррупцией. Борьба с обнаруженной и осознанной неэффективностью неизменно будет сопровождаться рождением новых неэффективностей и новых коррупционных связей. Диагностика проблем возможна на основе мониторинга неэффективности, но собственно коррупция, как синдром болезни, делает это лучше любого мониторинга. Отсюда — мониторить проще саму коррупцию, а затем искать ее источник, то есть собственно неэффективные механизмы. Это как с трением в физическом мире: оно неистребимо, можно лишь уменьшать его, как и «трение» управленческое, порождаемое неистребимыми дефектами принципал-агентстких отношений, ассиметрией информации и т.д. Неэффективные по природе своей институты необходимо совершенствовать, снижая коррупцию. Словом, коррупцию победить нельзя, но можно ее снизить до уровня, характерного, возвращаясь к медицинской метафоре, здорового организма, в котором те или иные недостатки жизнедеятельности не мешают общему ощущению здоровья и полноты жизни. Страны, которые принято считать малокоррумпированными и эффективными, поддерживают низкий уровень коррупции постоянными усилиями власти по мониторингу неэффективности, ее минимизации, снижению коррупции. Так, в США административная реформа проходит в среднем раз в семь лет. В Европе — практически постоянно, то есть каждые 4-5 лет, причем после каждой очередной реформы непременно появляются новые неэффективности.
Российский вариант в мировом контексте
Как и во всех странах, в России коррупция была всегда. С ней боролись, но периодически. Царский режим в конце своего существования использовал коррупцию для покупки лояльности бюрократии, но цели своей не достиг. В 1918 г. уже большевики столкнулись с той же проблемой. Коррупция была и при сталинском режиме. Природа ее была иной, порождаемой дефицитом, централизованным распределением и т.д. Завершал свое существование советский режим так же, как и монархический: коррупцией покупал лояльность бюрократии. И теперь происходит то же самое.
Распространено мнение, что коррупция в России культурно и исторически органична. Это миф, ведь неизменной спутницей она выступает и во всех других странах, во всяком случае, до того, как они не начинают заниматься своим «здоровьем». Скажем, в США более или менее серьезная борьба с коррупцией началась примерно 40 лет назад. Известна история 1970-х годов, когда под видом арабских шейхов к некоторым сенаторам США были «подведены» сотрудники ФБР, которые «пытались дать взятку» за «правильное» решение по поставкам оружия. Этот скандал стал толчком для принятия антикоррупционных мер в Америке.
Сингапур 60 лет назад с точки зрения бюрократии и коррупции находился на задворках цивилизации. Сейчас в рейтинге Всемирного банка, касающегося эффективности управления, он занимает первое место, и лидирует в списке наименее коррумпированных стран. Словом, дело не в культурной и этнической предопределенности, а механизмах борьбы с неизбежным злом.
В России дня сегодняшнего часто слышится мнение о необходимости политической воли. Вот только суть последней заключается лишь в том, чтобы получить, укрепить и увеличить свою власть. Отсюда центральный вопрос — чем обусловлена возможность получить власть и сохранить ее? Например, если в обществе есть спрос на эффективные институты, то власть получают именно они. Но если в социуме они не нужны, а востребован только «добрый царь», ситуация не двинется с мертвой точки. С точки зрения борьбы с коррупцией чрезвычайно важны: воля общественная, которая проявляется постоянно, а не раз в четыре года, и ответственная элита. А элита - это не самые богатые люди, а те, которые первыми переходят в будущее, как это сделали в свое время Чарльз Дарвин и Галилео Галилей. Собственно, важнейший признак элитарности — желание двигаться в будущее, не оставаться на месте и не поворачивать назад. Не каждый рывок вперед может привести к выходу в элиту, собственно рывок может быть и неудачным. Впрочем, сейчас для нашей страны такие тонкости обсуждать бессмысленно — фактически в стране нет ни того, ни другого — ни общественной воли, ни ответственной элиты.
Новейшее время: аномия
Любой переходный период сопровождается ростом коррупции, и Россия не избежала этой участи. На рост коррупции повлияло много факторов. Первый: разрушение существующей системы норм и отсутствие новой — аномия. В такие периоды истории растут любые девиации, в том числе и коррупция. Второй фактор — неэффективность модернизационных стратегий по вашингтонскому консенсусу. Причем Россия пережила эту «болезнь» в отягощенной форме.
Ельцинский период был относительно благополучен, потому что существовали институты ограничения. Речь, прежде всего, идет о свободе СМИ. Ведущие телеканалы являлись реальными силами. Достаточно вспомнить знаменитый афоризм Александра Лившица — «партия ОРТ и партия НТВ». Кроме того, существовала по-настоящему влиятельная оппозиция, под давлением которой происходили серьезные отставки. Словом, в стране действовали ограничители. Коррупция, конечно, росла, к тому же она была рыночная. Проще говоря, деньги брали за реальные услуги. Теперь картина иная. В ходе глубинных интервью для проекта, посвященного коррупции, который был реализован два-три года назад, респонденты сформулировали различие между нынешний коррупцией и ситуацией десятилетней давности так: «раньше брали и делали, а сейчас берут и не делают».
В последнее десятилетие ключевая проблема роста коррупции, прежде всего деловой, связана с банальным обстоятельством — контролирующие механизмы были уничтожены. Бюрократия стала самовластной и начала работать на себя, что и выражается в коррупции. Именно восстановление внешнего контроля над бюрократией и над тем, что условно можно назвать политическим классом является необходимым условием для «лечения» неэффективностей. Образно выражаясь, трудно избавиться от болезни сердца, не прекращая пить, курить и вести нездоровый образ жизни.