Пусть со скрипом, но институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в России развивается. В Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства часто приходят проекты законов и иных нормативно-правовых актов с предложением поучаствовать в публичных консультациях. На днях пришло такое приглашение из «Деловой России» оценить регулирующее воздействие проекта Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», разработчиком которого выступает Роспотребнадзор.
В связи с тем, что ранее мы рассматривали некоторые инициативы Роспотребнадзора, в первую очередь те, что проходили оценку регулирующего воздействия или раскрытие информации в соответствии с требованиями постановления Правительства РФ от 25.08.2012 № 851, то данное письмо показалось интересным.
Ознакомление с уведомлением о проведении публичных консультаций несколько удивило, поскольку срок проведения ПК оказался крайне коротким: с 24.11.2015 по 26.11.2015, а само письмо содержало просьбу подтвердить свое мнение количественной оценкой расходов субъектов предпринимательской деятельности, которые дополнительно могут возникнуть с принятием проекта акта. Исходя из нашего опыта по проведению ОРВ, количественные оценки и расчеты требуют значительно больше времени, чем 2 дня, это серьезная работа по сбору и анализу информации, по проведению соответствующих расчетов.
Тем не менее, было решено все-таки ознакомиться с проектом акта и результаты получились следующими.
На данный момент проект размещен на едином портале http://regulation.gov.ru/projects?type=ListView#npa=28846 и по нему готовится заключение об ОРВ. Собственно, публичные консультации (ПК), приглашение к участию в которых было получено, проводятся с целью подготовки этого самого заключения.
Исходя из истории проекта, публичное размещение уведомления произошло 01.07.2015, ПК по уведомлению проходили около 10 дней. Далее, в соответствии с требованиями постановления Правительства РФ от 17.12.2012 №1318, прошло обсуждение текста проекта акта с 14.07.2015 по 18.10.2015. Времени для проведения оценки вполне достаточно, не пара дней, можно успеть разобраться и с проблемой, и с предлагаемым решением. Правда, даты проведения ПК, указанные в сводном отчете не совпали с теми, что шли в истории проекта: сроки в сводном отчете оказались несколько короче: 17.08.2015 - 02.10.2015. Однако сейчас гораздо интереснее содержательная часть проекта и его оценки.
На портале размещен не только сводный отчет по проекту, но также и пояснительная записка к нему. Содержательно пояснительная записка составлена достаточно интересно: хорошо описан (в том числе, количественно) рынок Интернет-торговли, качественное описание проблемы также полное, понятно, о чем беспокоятся в ведомстве, какие риски у потребителей, но как только речь заходит про количественную оценку проблемы, то ситуация остается прежней: Роспотребназдор не указывает, насколько остро стоит проблема. Например, нет данных о количестве жалоб потребителей, о размере ущерба, полученного потребителями в результате того, что агрегаторы не представили данные о составе и свойствах товара, либо отказались провести возврат денег или обмен товара. При этом именно Роспотребнадзор имеет возможность собрать эти сведения, хотя бы в части жалоб, и доказать (или, может опровергнуть?), что эта проблема действительно требует государственного вмешательства, что саморегулирование, как оно присутствует в международном опыте (что, кстати, раскрывается в документах, представленных разработчиком на портале), в России не сработает. Кстати, отметим, что на этапе уведомления мнения о том, что проблема несколько надумана, поступали, однако разработчик их не учёл.
Отдельного внимания заслуживает сводка предложений (рассмотрена сводка по результатам обсуждения текста). Исходя из прошлого опыта изучения сводок, составляемых Роспотребназдором, ожидания были гораздо хуже: ранее, данное ведомство практически не комментировало поступавшие через единый портал мнения, а те что отправлялись по иным каналам (например, по электронной почте, как это было в рамках проекта «Контрольная закупка» - http://nisse.ru/articles/details.php?ELEMENT_ID=130936) вообще не попадали в сводку. По рассматриваемому проекту все мнения получили комментарии разработчика, причем достаточно развернутые, что нельзя не отметить. Тем не менее, некоторые ответы, на наш взгляд, могли бы быть более полными. Так, например, одно из мнений содержало вопрос: «В случае вступления данных изменений в силу - какие действия необходимы для "агрегатора", чтобы получить этот официальный статус? Будет предусмотрено какое-то добровольное лицензирование?». Вопрос важный, поскольку на данный момент проект акта содержит следующее положение «Уполномоченная изготовителем (продавцом) организация, уполномоченный изготовителем (продавцом) индивидуальный предприниматель, агрегатор, агент продавца (исполнителя), действующий от своего имени, обязаны по требованию потребителя предоставить документ (копию), подтверждающий его полномочия действовать в интересах продавца (исполнителя, изготовителя, импортера).», однако нигде не поясняется, что это могут быть за документы. Первое что приходит на ум – агрегатор должен получить статус дилера, причем, скорее всего, официального, а далеко не все производители готовы так просто заключать соглашение о дилерстве, тем более такое соглашение не может быть выдано не производителем, в то время как агрегатор может (имеет право) осуществлять посредничество не только через производителя, но также и через иных продавцов, по крайней мере, проект акта этого не запрещает. Но может, есть какие-то другие документы, но какие? Пояснений в проекте акта нет, в связи с чем возникает вопрос: какие бумаги будут доказывать соответствие агрегатора требованиям законодательства, а какие окажутся недостаточными?
И что же ответил разработчик на мнение участника ПК: «Такие действия и получение лицензии законопроектом не предусматриваются.» Это является ответом только на один из двух вопросов, а как же первая часть, что с подтверждением законности агрегатора и его соответствия требованиям законодательства? Этот вопрос (о том, что будет являться документарным подтверждением наличия полномочия у агрегатора действовать в интересах продавца (исполнителя, изготовителя, импортера) у нас так и остается. В свою очередь, данное положение может оказаться барьерным для целых групп предпринимателей в силу своей недостаточной определенности.
И, наконец, сводный отчет, документ достаточно важный в рамках ОРВ, поскольку большую часть анализа должен одержать именно он. С одной стороны, документ гораздо более качественный, чем размещаемые ранее Роспотребнадзором, исходя из тех сводных отчетов, что попадали в мониторинг, проводимый НИСИПП в 2013-2014 гг. (http://nisse.ru/analytics/monitoring/?SECTION_ID=94), с другой стороны, после ознакомления с весьма интересной Пояснительной запиской, он неполон. Видны те же «ошибки» и недочеты, что выявлялись пару лет назад. Например, разработчик ставит высокую степень воздействия, но не проводит количественной оценки возникающих издержек субъектов предпринимательской деятельности, хотя на данный момент ОРВ направлена именно на выявление и устранение издержек для бизнеса. Более того, в разделе 11 указано: «Расходы не выходят за пределы обычного объема затрат на организацию соответствующей экономической деятельности. Принятие проекта федерального закона потребует временных затрат на приведение уже размещенной в сети Интернет информации в соответствии с новыми требованиями, при этом объем таких затрат зависит от текущего объема представленной информации, в связи с чем более точная оценка не представляется возможной (от одной Web-страницы до нескольких тысяч и более).» Расходы в обычном размере, но потребуются временные затраты. Разве они в расходы не включаются и не требуют дополнительных ресурсов? А если требуют, то нужна количественная оценка, или хотя бы калибровка (с учетом различий размеров агрегаторов, в первую очередь с количеством продукции, представленной на сайте). Кстати, следует отметить, что про получение документов на подтверждение наличия полномочия действовать в интересах продавца (исполнителя, изготовителя, импортера) ничего не сказано. Получение такого документа не потребует издержек?
Также вызывает серьезное сомнение обоснование выбора предлагаемого регулирования: «Легализация экономической деятельности, не имеющей признаков уголовно наказуемых деяний, очевидно предпочтительнее запретительных норм.». Получается, что на данный момент деятельность агрегаторов нелегальна? Но в проблеме о нелегальности ничего не говорится, откуда же она возникает в обосновании решения? Хотя подход, конечно, дипломатический: гораздо лучше сказать, что мы хотим все легализовать, а не запретить, но это при условии, что никто не будет вникать в детали и проводить количественную оценку проблемы и стоимости ее решения.
Подводим итоги: при повышении качества ОРВ, проводимого Роспотребнадзором, нельзя не отметить, что без количественных оценок любая оценка – не оценка. Количественные оценки нужны именно на этапе разработки и публичного обсуждения всеми заинтересованными сторонами, а не на этапе подготовки заключения об ОРВ в крайне сжатые сроки. Иначе у нас все время будут получаться «Платоны», на любом уровне и в любой сфере регулирования.