Российские министерства и ведомства по-прежнему практически не учитывают мнения и предложения, которые поступают в ходе публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов (НПА). Как свидетельствуют результаты «контрольной закупки», которая уже третий год подряд проводится под эгидой Открытого правительства Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП), негативные тенденции за это время не исчезли. По итогам трёх раундов исследования эксперты подготовили рейтинг министерств и ведомств, участвовавших в «контрольной закупке».
Общественное обсуждение проектов НПА, разрабатываемых Правительством РФ, стало обязательным после выхода указа Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Указом предусмотрено предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций, использование для них других площадок и обязательное обобщение результатов консультаций на едином ресурсе. Постановления Правительства № 851 и № 1318 обязывают разработчика НПА рассмотреть все предложения, поступившие в установленный срок в электронной или письменной форме, и разместить сводку поступивших предложений на официальном сайте с указанием своей позиции.
При составлении рейтинга учитывалось, включает ли ведомство в сводку поступившие в ходе консультаций предложения и размещает ли сводки в публичном доступе. Также оценивалась работа должностных лиц, ответственных за обсуждение того или иного НПА: оперативность и содержательность их ответов на запросы. В рейтинг вошли 25 федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), которым за 3 раунда «контрольной закупки» было отправлено более трёх писем с предложениями.
Первые строчки в рейтинге заняли Минкомсвязи (14,4 балла), Минфин (14,2) и ФСТ (13,6) — эти ведомства наиболее ответственно выполняют соответствующие постановления Правительства. В первую десятку вошли также Минкавказ, Минприроды, Минэнерго, Минтранс, Минкультуры, Минобрнауки и ФАС. В конце рейтинга оказались Минстрой, Минобороны, Минспорт, Минвостокразвития и ФСКН.
Наш рейтинг свидетельствует фактически об уровне дисциплины ведомств в вопросах публичных обсуждений», — говорит старший эксперт НИСИПП Татьяна Рукавишникова.
В рамках «контрольной закупки» в этом году в 27 ФОИВов было направлено 82 письма с предложениями по нормативно-правовым актам, из них только 20 попало в сводку (24,4%). По итогам «контрольной закупки» 2014 года таких писем было 18%, по итогам 2015 — 23%. Что касается непосредственно предложений, то их ведомства стали включать в сводку чаще — 48% в 2016 году против 23% в 2015 и 26% в 2014. Однако положительную тенденцию эксперты объясняют тем, что сами сводки ФОИВы стали публиковать значительно реже. Если в 2014 году неопубликованных сводок было 24%, в 2015 — 20%, то в 2016 — 49%. При этом 7 ФОИВов в принципе перестали публиковать сводки.
В ходе исследования также выяснилось, что жалобы на невключение предложений в сводку отправляются не по адресу, поэтому кнопку «Пожаловаться» на портале regulation.gov.ru эксперты считают бессмысленной. Что касается вопросов к ответственным за разработку конкретных НПА, то ответы не получены от половины из них. Самыми ответственными оказались сотрудники МВД, Минздрава, Росалкогольрегулирования, Ростехнадзора и Минфина. Среди «молчунов» — Минвостокразвития, Минкультуры, Минобороны, Минобрнауки и Минспорт.
Практика публичного обсуждения проектов НПА — это достаточно недавняя история, которая ещё не успела стать частью системы, не вошла в привычку у госорганов. ФОИВ пока воспринимают это как дополнительную нагрузку, которую стараются всячески избежать. Одна из причин может быть в перегруженности ФОИВ "текучкой", плановой работой, в нехватке ресурсов, поэтому важно обратить внимание на повышение эффективности работы органов исполнительной власти именно в этом направлении. На данном этапе необходимо усиление контроля за исполнением требований, касающихся проведения публичных обсуждений проектов НПА как со стороны общественных структур и системы Открытого правительства, так и со стороны Правительства в целом. Рейтингование может стать одним из сильных стимулирующих механизмов, при этом результаты оценки должны доводиться до ФОИВов», — говорит член Экспертного совета при Правительстве Елена Тополева-Солдунова.
Авторы исследования также проверили, как исполняются ФОИВами правила проведения публичных консультаций. Методика проведения публичных (общественных) консультаций (обсуждений) была утверждена Минэкономразвития в июле прошлого года, ранее идею её разработки одобрила Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства. Документ, в частности, предусматривает отчётность ведомств по проведённым публичным консультациям: информационная справка по итогам обсуждений должна публиковаться на официальном сайте 2 раза в год не позднее 1 января и 1 июля. Однако экспертам не удалось найти ни одной такой справки на официальных сайтах. Игнорирование ФОИВами новых правил обусловлено рекомендательным характером методики, полагают авторы исследования.
Сейчас процедура публичного обсуждения НПА в глазах многих чиновников выглядит "лишней", поэтому необходимо в разы усилить как общественный, так и аппаратный контроль за её исполнением. Есть сбои и в технических деталях. Например, новая версия порталаregulation.gov.ru так и не смогла наладить контроль размещения документов — в результате можно без размещения сводки с предложениями участников легко попасть на следующую стадию и даже принять акт», — считает замгендиректора НИСИПП Олег Шестопёров.
Нормы же об организации публичных обсуждений, а также санкции за невыполнение так называемого стандарта, по мнению эксперта, следует закрепить не ведомственным приказом, а постановлением Правительства. Сам же стандарт должен из добровольного превратиться в обязательный, а соответствующие показатели эффективности должны включиться в общие показатели федерального органа, пояснил Шестопёров.
Результаты очередной «контрольной закупки» подтвердили, что механизм публичного обсуждения проектов НПА пока не заработал в полной мере, отметил министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов. В то же время он отметил, что позитивный опыт обсуждения общественно значимых нормативных актов с общественностью и референтными группами существует и его необходимо масштабировать.
В качестве примера можно привести работу над постановлением Правительства об "опасном вождении": благодаря совместным усилиям широкого круга экспертов, представителей общественности и профильных ведомств удалось качественно усовершенствовать важный, социально значимый документ. Подобную процедуру открытых, публичных слушаний с участием всех заинтересованных сторон должны проходить все резонансные решения. Ведомствам следует выбирать 5–7 общественно значимых нормативных актов, вызывающих наибольший общественный резонанс, и концентрироваться на них, разбирать их по миллиметрам», — считает Михаил Абызов.
Такое глубокое профессиональное взаимодействие по выработке государственных решений, по мнению министра, во-первых, позволяет своевременно корректировать их с учётом мнения экспертов и общественности, во-вторых, — не допускать возникновения конфликтных ситуаций вокруг уже принятых решений.
Важной площадкой для обсуждения разрабатываемых министерствами и ведомствами нормативно-правовых актов являются общественные советы при ФОИВ. Под эгидой Открытого правительства и Общественной палаты РФ сейчас идёт их «перезагрузка», которая позволит сделать работу этих консультативных органов более эффективной и прозрачной. Также по поручению Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства Минэкономразвития разработало проект постановления Правительства, по которому ведомства не смогут утверждать наиболее социально значимые нормативные документы без предварительного обсуждения с общественным советом. Решение об обязательном общественном обсуждении НПА общественным советом может быть принято на заседании Правкомиссии по координации деятельности Открытого правительства, либо самостоятельно общественным советом при отраслевом ведомстве. Перечень таких нормативно-правовых актов будет закреплён в соответствующем постановлении. При этом основной акцент делается на значительном сокращении нормативно-правовых актов, подлежащих рассмотрению общественным советом. Общественное обсуждение проекта документа пройдёт 17 августа в Общественной палате РФ при участии министра РФ Михаила Абызова, членов Экспертного совета при Правительстве РФ, представителей отраслевых министерств и ведомств и самих общественных советов.