"Мы отдаем себе отчет, какое сопротивление административная реформа вызывает со стороны чиновников, которые привыкли к уже традиционной для этого класса прерогативе разрешать, распределять, ограничивать, решать за других", - сказал недавно Владимир Путин. И действительно, ненасытная бюрократия не ослабляет, а лишь усиливает свой гнет и в сфере бизнеса, и в повседневной жизни россиян.
Растут и официальные платежи за всевозможные разрешения, сертификаты, и размеры взяток. Как показал последний опрос участников рынка в сфере информационно-коммуникационных технологий, проведенный Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП), за получение сертификата надо выложить в среднем 29,4 тысячи рублей. "Неформальные платежи" лицензирующим органам составляют и 10 тысяч, и 12,5, и 31 тысячу рублей. А на получение отдельных лицензий общие затраты доходят до 49 тысяч. "В целом ситуация ухудшается, - говорит генеральный директор НИСИПП Владимир Буев. - Например, после введения так называемой "облегченной" процедуры регистрации фирмы ("в одном окне") трудностей стало во многих случаях даже больше и стоимость посреднических услуг выросла с 300-350 до 500 долларов. Малый бизнес так и не может выйти из тени, ибо на преодоление административных барьеров нужно тратить все больше средств и сил".
Почему же принятие законодательных актов, направленных на упрощение разрешительных и контрольных процедур, не дает эффекта? Да потому, что бюрократия оказывается сильнее. Одни функции у нее отбирают, а она придумывает новые способы сбора "дани" или просто не выполняет законы. В ноябрьском докладе Главного контрольного управления (ГКУ) президента РФ констатируется: "Необходимые условия по ограничению административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов среднего и малого предпринимательства... не созданы". Как показала проверка ГКУ, не только местные органы власти, но и правительство страны не всегда заботится о развитии бизнеса. Некоторые утвержденные кабинетом министров положения о лицензировании "не соответствуют Федеральному закону и устанавливают дополнительные административные барьеры для предпринимателей". Например, постановление правительства № 174 дает право органу, выдающему лицензии в сфере строительства, направлять документы на независимую экспертизу. На практике это ведет к неоправданным расходам фирм. Только по Новгородской области подобные платежи увеличились за 9 месяцев 2003-го в полтора раза и составили 2,4 миллиона рублей.
Многие региональные и муниципальные чиновники рассматривают предприятия малого и среднего бизнеса как безотказных дойных коров. Мол, денег у них много, пусть делятся. Распоряжением главы города Верхний Уфалей (Челябинская область) тарифы на водоснабжение и водоотделение были увеличены для индивидуальных предпринимателей в 10 раз (только после вмешательства территориального управления МАП решение отменили). Глава города Александров (Владимирская область) установил завышенную в 5 раз арендную плату за землю для тех бизнесменов, которые не имели регистрации в местных органах власти. Советы народных депутатов Суздальского, Киржачского, Юрьев-Польского, Гороховецкого районов, города Радужный Владимирской области ввели не предусмотренные законом обязательные отчисления в местные бюджеты. И по-прежнему много жалоб идет на работников милиции.
Чиновники местных органов власти на многих территориях почти открыто торпедируют прогрессивные преобразования в жилищно-коммунальном хозяйстве, всячески препятствуя созданию товариществ собственников жилья. А в другой отрасли - здравоохранении - медикам нередко не разрешают организовывать прием граждан у себя дома, если в квартире нет специального помещения (Федеральное законодательство подобных ограничений не предусматривает). Таких примеров множество. Практически в любой сфере бюрократия находит "свой интерес" и мешает гражданам, экономике. О неэффективности системы управления говорится не первый год, но серьезных перемен к лучшему пока не заметно. Сегодня большие надежды возлагаются на административную реформу, но насколько оправданы ожидания? С этим вопросом я обратился к директору департамента стратегического анализа аудиторско-консалтинговой компании "ФБК", доктору экономических наук Игорю НИКОЛАЕВУ.
- Игорь Алексеевич, сейчас комиссия по административной реформе проводит инвентаризацию 5 тысяч функций федеральных министерств и ведомств, готовит предложения о ликвидации избыточных и дублирующих. Станет ли после реконструкции новая экономика эффективной?
- Нет, к сожалению. Комиссия пытается лечить симптомы недуга, а не саму болезнь. Нынешние избыточно-дублирующие функции - лишь следствие, причину же следует искать в мотивационном механизме деятельности бюрократии. Если его не изменить, то и при новой структуре управления будут найдены возможности для сбора "дани". Чиновник должен быть материально заинтересован не в издании новых инструкций, а в повышении эффективности экономики в курируемом секторе (например, в развитии малого и среднего бизнеса, увеличении экспорта, расширении доли высокотехнологического сектора и т.д.). Именно эти критерии должны быть определяющими при оценке работы служащих. Естественно, и зарплата в случае успеха должна быть такой, чтобы жалко было ее терять. С другой стороны, злоупотребления надо карать максимально жестко.
Сегодня ничего похожего у нас нет. Главный стимул чиновника в работе - получение так называемой статусно-административной ренты. Пути для этого используются разные: от вполне легальных до полукриминальных и криминальных. Легальная статусная рента - это, к примеру, когда чиновник не вылезает из зарубежных командировок, польза от которых зачастую никакая. А вот взятки, "откаты" при распределении госзаказов и т.п. - это уже криминал. И от своей "кормушки" бюрократический аппарат так просто не откажется.
- Но что он сможет сделать, если ликвидировать избыточные функции и четко регламентировать всю деятельность служащих от "А" до "Я"?
- Во-первых, все регламентировать невозможно. А во-вторых, новые формы взимания "дани" будут более опасными. Если нынешние функции по крайней мере на виду, закреплены в положениях, нормативных актах, то в новых условиях многие чиновники начнут действовать практически вне закона, изобретать свои "правила" - непрозрачные и неподконтрольные. За примерами не надо далеко ходить. В минувшие три с половиной года по мере того как ликвидировались одни бюрократические барьеры, активно создавались новые (введение паспортизации, а также системы проверки знаний руководителей, создание коммерческих структур, наделенных властными полномочиями... ). Вот и получается, что ликвидация дублирующих функций приведет к усилению скрытого административного произвола. Собственно, эти тенденции видны уже сегодня.
- Бюрократия, выходит, не отступает, а, наоборот, наступает?
- Именно так. Приведу лишь один не очень афишируемый факт. Министерство по антимонопольной политике обязано пресекать действия органов исполнительной власти, ограничивающие конкуренцию и ущемляющие интересы предпринимателей. Так вот, в 2002-м количество выявленных правонарушений только на федеральном уровне составило 327, что в 4(!) раза превышает аналогичный показатель предыдущего года. Еще хуже обстоят дела в регионах. К примеру, в первой половине нынешнего года территориальные управления МАП Приволжского федерального округа выявили 132 нарушения региональными властями законодательства о конкуренции. Такая из ряда вон выходящая динамика свидетельствует, что антиконкурентная деятельность административной системы резко усилилась, превратившись в серьезнейший тормоз экономического развития.
- Отсутствие четко разработанного мотивационного механизма, новых критериев работы чиновников является, на ваш взгляд, единственным недостатком готовящейся административной реформы?
- Далеко не единственным. Вызывает серьезную озабоченность, например, и другой принципиальный момент. Вот сейчас идет инвентаризация управленческих функций, во многом доставшихся нам от старой системы хозяйствования. Понятно, одни функции будут упразднены, другие сохранятся. Но где гарантии, что действительно необходимые в рыночных условиях новые полномочия (которыми сейчас не обладают ведомства) окажутся востребованными и не останутся за бортом? Перебирая и сортируя старое, можно не заметить нового. Не проще ли вместо всей этой нынешней суеты с "инвентаризацией", которая может растянуться на долгие годы, начать разработку "правил игры" с чистого листа?
Комиссия, к сожалению, пошла во многом по формальному пути, в то время как наша система управления нуждается в настоящей реформе, а не в проформе.