Действенность нормативного обеспечения противодействия коррупции субъектов Российской Федерации
Эксперты: Смирнов Николай Валериевич
«Актуальные вопросы, связанные с противодействием коррупции: поиск путей совместных действий»,
23 сентября 2010 г. – Тверская обл., пос. Эммаус
- Действительно, если еще раз обратиться к названию нашей конференции, наиболее актуальным вопросом, связанным с противодействием коррупции, является именно поиск путей совместных действий. Данное утверждение основано на том факте, что коррупция возникает тогда, когда установленные официальные нормы устойчиво противоречат предпочтениям и интересам различных социальных групп, а соответствующие законные механизмы корректировки таких норм отсутствуют или не действуют. Тогда корректировка реализуется в частном порядке с помощью коррупции. Необходимо оживлять или выстраивать заново механизмы совместных действий!
- Один из подходов к решению этой задачи обсуждался в мае 2010 года на парламентских слушаниях в Совете Федерации. Его суть в формировании единого антикоррупционного правового пространства, и есть все основания полагать, что именно этот подход реализуется в настоящее время на практике.
Источниками обеспечения правового единства являются законодательные акты федерального уровня, включая законы «О противодействии коррупции», «Об антикоррупционной экспертизе», указы Президента Российской Федерации, включая Национальную стратегию противодействия коррупции, а также прочие указы и иные подзаконные нормативные правовые акты. Магистральный путь совместных действий в рамках данного подхода основан на всеобщем исполнении рамочных антикоррупционных норм и внедрении стандартных антикоррупционных механизмов, установленных на федеральном уровне. - Соответствующей прямой обязанности субъектов Российской Федерации не установлено, однако Мониторинг
антикоррупционной деятельности в регионах (далее – Мониторинг) Национального института системных исследований проблем предпринимательства на протяжении 3 раундов показывает возрастающее стремление подавляющего большинства субъектов РФ соответствовать генеральной линии в нормотворчестве. Типовой набор включает следующие антикоррупционные инструменты:
• законы субъектов РФ о противодействии коррупции;
• уполномоченные органы по противодействию коррупции в субъектах РФ;
• программы/планы противодействия коррупции в субъектах РФ;
• порядки проведения антикоррупционной экспертизы в субъектах РФ (методика установлена постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96);
• комиссии по урегулированию конфликта интересов в субъектах РФ (новое положение, утвержденное указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821, в отношении субъектов РФ носит рекомендательный характер);
• а также порядки предоставления сведений о доходах и прочие инструменты. - Действенность соответствующего антикоррупционного законодательства в субъектах РФ, определяемая как степень
достижения целевых результатов антикоррупционной политики, в настоящее время находится как минимум под сомнением по следующим основаниям:
4.1. Во-первых, не определена ни антикоррупционная политика как комплекс определенных последовательных действий (шагов) определенных субъектов с целью снижения уровня коррупции и ее угроз, ни ее результаты. Вместо этого на практике реализуется «противодействие коррупции» – некая деятельность определенных субъектов в рамках полномочий, которая сама по себе может длиться сколь угодно долго, не иметь заранее определенного результата, а значит и его оценки. Обоснование полезности этой деятельности и необходимости ее продолжения носит преимущественно политический характер.
4.2. Во-вторых, сама коррупция определена на федеральном уровне как определенный набор противоправных действий, единый для всех субъектов РФ, что, с одной стороны, создает единый предмет для противодействия. С другой стороны, в условиях культурного многообразия реальных коррупционных проявлений, распределенных крайне неравномерно по территории России, и гораздо большей причинной глубины данного явления, чем просто имущественная заинтересованность, создаются высокие риски политических ошибок. Быстро развивающиеся и совершенствующиеся технологии маскировки коррупционных сделок могут свести на нет действенность стандартных механизмов противодействия коррупции, особенно с учетом принципа стабильности основных элементов системы мер по противодействию коррупции, установленного Национальной стратегией. С другой стороны, вся «антикоррупционная» мощь может быть направлена на малосущественные или вовсе не являющиеся коррупционными явления, то есть превратиться в «охоту на ведьм».
4.3. Базовые законы субъектов РФ о противодействии коррупции, в основном, не содержат существенных положений, способных эффективно адаптировать федеральные нормы к региональным особенностям (кроме особенностей структуры органов власти и бюджета), и являются только рамочными, то есть не содержат правовых механизмов прямого действия.
4.4. Основной функцией уполномоченных антикоррупционных органов часто является только периодическая отчетность, включающая любую информацию, которую можно тематически отнести к противодействию коррупции.
4.5. Программно-плановые документы, вследствие отсутствия релевантной информации и опыта реальной антикоррупционной политики, не ориентированы на конкретный результат и не содержат убедительных обоснований реализации тех или иных мероприятий, помимо исполнения федерального законодательства.
4.6. Порядки проведения антикоррупционной экспертизы, как ни парадоксально, содержат множество коррупциогенных факторов, связанных, во-первых, с ограничениями объектов, субъектов антикоррупционной экспертизы, установлением барьеров для проведения независимой экспертизы, во-вторых, с отсутствием требований к оформлению, рассмотрению, учету результатов антикоррупционной экспертизы.
4.7. Действенность комиссий по урегулированию конфликта интересов оказывается ограниченной сложившими местными культурно-служебными нормами, которые с учетом рекомендательного характера решений комиссий могут существенно снижать сравнительную ценность последних. В лучшем случае такие комиссии будут фактически бездействовать, в худшем – служить дополнительным механизмом коррупции.
4.8. Предоставление сведений о доходах и иные механизмы также имеют существенные ограничения, практически не преодолимые на практике в условиях распространенной коррупции.
- Названные ограничения действенности антикоррупционной базы в целом характерны для большинства субъектов РФ, включая и Тверскую область.
- Основным выводом из сложившейся практики является то, что только внутренние ресурсы региональных администраций в условиях высокой коррупции объективно не позволяют справиться с ситуацией и принять достаточно действенные антикоррупционные меры. Значит необходимо привлечение дополнительных ресурсов как внутри субъектов РФ, так и консолидированные действия между субъектами РФ.
- Внутренние ресурсы, во-первых, могут быть найдены во всех регионах, однако универсального рецепта для этого нет: требуется проведение специальных исследований или действие методом «проб и ошибок». Во-вторых, механизмы, работающие за счет активного участия институтов гражданского общества и отдельных граждан, способны реально повлиять на повышение качества публичных институтов, а значит спроса на их добросовестное использование. С этой точки зрения в Тверской области действуют различные инициативы, включая сеть общественных советов, а также механизмы оценки гражданами качества публичных услуг. Представляется, что спектр успешно действующих механизмов может быть расширен, для чего необходимо оценить готовность участия и спрос граждан и организаций.
- Одним из решений в рамках региональной антикоррупционной стратегии является включение активных представителей социальных групп в разработку нормативно-правовых актов в определенных сферах, включая социальное обеспечение, тарифное регулирование, предпринимательство и прочие. Совокупность соответствующих институтов принято называть сорегулированием. Оно дает потенциальную возможность разрешать конфликт интересов в процессе нормотворчества не кулуарным (частным или коррупционным) образом, а открыто и публично – в официальном порядке. Одним из преимуществ сорегулирования является также возможность переложить часть государственных и муниципальных издержек нормотворчества на активных в этом отношении представителей граждан и предпринимателей. На практике сорегулирование может быть реализовано в самых разных формах: общественная экспертиза регуляций и их проектов, согласование регуляций с общественными организациями, участие представителей третьих лиц в структурах органов регулирования, представительство третьих лиц непосредственно в органах регулирования и многие другие формы, включая те, что уже нашли свое эффективное применение в некоторых субъектах РФ.
- Функциональное распределение задач в рамках сорегулирования может быть представлено следующим образом:
• Задачей региональных администраций является создание и организация официальных площадок совместных действий;
• Задача общественности и профессионального сообщества – активное формирование законной позиции;
• Задача научно-экспертного сообщества – предлагать варианты практической реализации консолидированных законных позиций. - Возможность совместных действий в межрегиональном масштабе установлена пунктом 5 статьи 5 федерального закона «О противодействии коррупции», в соответствии с которым «В целях обеспечения координации деятельности … по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц (далее – органы по координации деятельности в области противодействия коррупции)».
- Таким образом, у регионов есть возможность объединения антикоррупционных усилий не только путем непосредственного исполнения федерального законодательства, но и путем принятия активного участия в такого рода координационных органах. Преимущество такого подхода состоит в том, что проблемы коррупции в каждом регионе могут быть решены совместно, с использованием всего национального опыта.
- Основными элементами, консолидирующими антикоррупционную деятельность субъектов РФ, могли бы стать, например, следующие механизмы:
• Национальный мониторинг коррупции, основанный на оценке уровня и анализе структуры коррупции в регионах;
• Национальный сборник лучшей антикоррупционной практики;
• Национальный рейтинг успешности антикоррупционных стратегий. - Таким образом, существующая практика противодействия коррупции может быть развита до действенной антикоррупционной политики за счет эффективно организованного совместного действия ее активных субъектов.