В ноябре этого года исполнилось десять лет с начала проведения в стране административной реформы. Широко этот юбилей не отмечался, но кое-что было сказано даже в центральных СМИ.
Мы попросили поделиться своими мыслями по этому вопросу вице-президента НИСИПП Владимира Буева, непосредственно участвовавшего в начальном этапе административной реформы.

- Владимир Викторович, сейчас административная реформа не вызывает особого интереса. А ведь она у нас шла десять лет. Вы занимались ей тогда, когда это было популярно, когда были большие надежды, что ее претворение в жизнь изменит всю работу госаппарата. Была тогда комиссия Алешина, где собирались, в том числе, и эксперты, и по итогам их работы даже были некие результаты: кого-то сократили, что-то реорганизовали.
Но, по-моему, каких-либо существенных сдвигов эта реформа не дала. Но, может быть, я неправ?

- К сожалению, Вы абсолютно правы. Срок в десять лет позволяет развеять многие иллюзии, которые бытовали в экспертных кругах, включая и наши головы, в самом начале 2000-х годов, когда шли дискуссии и мозговые штурмы. Грубо говоря, когда на уровне анализа и дискуссий обсуждался старый вопрос: «Как нам реорганизовать Рабкрин?». В нашем варианте речь шла о том, как структурировать и переформатировать российское государственное управление таким образом, чтобы достичь цели снижения административной нагрузки на бизнес, раскрепощения предпринимательской инициативы. С этого ведь все начиналось. Мы с коллегами длительное время на общественных началах участвовали в этом процессе на самой начальной стадии (дискуссионной) и на стадии инвентаризационного этапа административной реформы…

- Да, конечно.

- Вся идея состояла в том, чтобы путем оптимизации государственного управления, снижения административной, бюрократической нагрузки раскрепостить предпринимательскую инициативу и простимулировать тем самым экономический рост. Раскрепощение предпринимательской активности гипотетически давало возможность для роста ВВП.
Долго обсуждалась в экспертных группах, в рабочих группах оптимизация функционала и административных процессов («бизнес-процессов»), которые идут в органах власти, в том числе процессов взаимодействия с обществом, агентами экономики, предпринимателями. И подход был такой: классифицировать и структурировать функции (правоустановление и правоприменение: контроль/надзор и госуслуги), сократить количество избыточных и дублирующих, переформатировать и зарегламентировать процессы. На этапе анализа была проделана действительно колоссальная работа. Но гладко было на бумаге, да забыли про овраги.
Известно, чем закончился наш первый, инвентаризационный, этап – указом президента, который создавал новую структуру управления. Ее функции были поделены между министерствами, службами, осуществлявшими надзор и государственными агентствами, которые и должны были заниматься оказанием услуг. Но уже в самом начале реформы, когда указ уже появился, и все функции были заново перетасованы, люди расселись по новым креслам, этот принцип был нарушен. Остались и службы, занимавшиеся правоустановлением – разработкой проектов нормативных актов, хотя это должно было уйти в министерства. Остались службы, которые были подчинены правительству. Остались службы, которые были подчинены министерствам и ведомствам. То есть изначальный единый подход не был выдержан до конца. С течением времени о таком подходе практически забыли.
Я даже не говорю сейчас о том, хорошо это было или плохо. Просто по факту сложилось так. И дальнейшее развитие ситуации показало, что мы испытывали слишком большие иллюзии по поводу возможностей государственного аппарата к реформированию самого себя. …

- Вы знаете, есть очень старый анекдот, еще перестроечных времен: идет мужик со здоровой дубиной мимо двух деревьев, на одном из которых сидит громадная стая ворон и каркает. Он бьет дубиной по дереву и кричит: «А ну-ка перестроились!». Вороны взлетели, покружили, обгадили все вокруг, а потом сели на другое дерево и продолжили каркать. ?

- Я думаю, что они пересели не только на другое дерево, но и на те деревья, которые стояли поблизости, а также на то, с которого их согнала дубина. По закону Паркинсона. …

- Очень может быть.
Между прочим, упоминавшаяся Вами статья Ленина «Как нам реорганизовать Рабкрин» была посвящена тому, что вскоре после революции, по мнению Владимира Ильича, начала воссоздаваться старая бюрократическая система, только с другими названиями. ?

- Я должен сказать, что в бюрократии самой по себе ничего страшного нет. Главное – чтобы она находилась в четко определенных рамках и четко выполняла свой функционал. Чтобы ее не было слишком много, чтобы у нее не было целей и задач на собственное усмотрение и незарегламентированных административных процессов. А у каждого из процессов должен быть свой формализованный результат. Бюрократия – это производная от государства. …

- Конечно. Это – аппарат, обслуживающий государство. Они должны выполнять функции обслуживания государственной системы. Беда в том, что они хотят быть хозяевами страны.
Вы с этим согласны? ?

- В принципе да. …

- И вот Вы участвовали в попытке упорядочивания нашей бюрократической системы. А к чему мы в итоге пришли на сегодняшний день? Что, кроме развеянных иллюзий, стало итогом этих десяти лет? ?

- Кроме развеянных иллюзий, остались какие-то локальные изменения. Причем в них можно найти как плюсы, так и минусы.
Так, скажем, когда власть и функционал в наших условиях монополизированы одной группой интересов (причем члены этой группы могут находиться в разных органах), это приводит к увеличению нагрузки на экономику. И на отдельные хозяйствующие субъекты, и на бизнес в целом. Парадокс в том, что это нельзя назвать плюсами в нормальной рыночной экономике, но в наших условиях это может являться даже плюсом. Я имею в виду следующее: когда невозможно все сделать по уму, поскольку бюрократия отчаянно защищается, тогда создаются, или могут быть созданы, некие «агенты конкуренции», если их можно так назвать, внутри самих органов власти.
Простой пример: когда техническое регулирование было сосредоточено в руках одной группы интересов – это было одно. Когда оно стало «растаскиваться» по разным группам интересов той же бюрократии, началась конкуренция разных групп чиновников, выражающаяся в проявляющихся где-то их конфликтах, которые могут быть как публичными, так и подспудными, кулуарными. И в такой ситуации могут получать выгоды определенные группы предпринимателей, в том числе и независимых, а не аффилированных с той или иной бюрократической структурой. Это может приносить даже выгоды потребителям. …

- Вопрос такой: продолжается у нас эта реформа? Ведь время от времени высказываются мнения, что она идет до сих пор. ?

- Формально она, действительно, идет до сих пор. Как революция, у которой «есть начало, но нет конца». Но речь опять же идет о сугубо «местечковых» изменениях, касающихся какой-нибудь локальной регламентации конкретных функций и госуслуг. «Реформа» большей частью формализовалась и какого-то влияния на то, что стоит «под властью», что касается развития частной инициативы, предпринимательства, она уже не имеет.

Беседовал Владимир Володин