Дискуссия по вопросу изменения законодательства о госзакупках будоражит общество в течение двух недель. Об этом на нашем сайте уже вывешивался ряд материалов. Мы стали свидетелями первой публичной дискуссии между представителем разработчиков нового закона и оппозиционером, считающим, что данное нововведение приведет лишь к еще большему всплеску коррупции. Мы узнали аргументы двух противостоящих друг другу ведомств, по-разному оценивающих проблему.
Вчера Президент России провел совещание в режиме видеоконференции, на котором потребовал от правительства отчета о работе над законодательством в сфере государственных закупок. «До конца лета мы могли бы подготовить конкретные поправки в законодательство, но, на наш взгляд, требуется еще и общественная дискуссия, потому что действительно этот вопрос вызывает интерес у всех», - сказала на нем глава Минэкономразвития Эльвира Набиуллина, чье ведомство и готовило спорный законопроект.
К этому моменту уже было известно, что концепция МЭР самостоятельным законом не станет.
Что все-таки происходит с проблемой госзакупок? Почему она так болезненно воспринимается в обществе? Почему возникают такие споры? С этими вопросами мы обратились к руководителю направления НИСИПП Николаю Смирнову.

-Так в чем же основные недостатки законодательства о госзакупках?

- Недостатков несколько. Среди тех, что находятся в законе 94-ФЗ «О размещении заказов», это ряд коррупционных рисков, связанных с исключениями и ограничениями применения процедуры торгов. Тогда реальный выбор исполнителя определяется административным способом на усмотрение определенных должностных лиц и, возможно, на основе коррупционного сговора: это ряд заказов, специально определенных поручениями Президента и Правительства Российской Федерации, сфера энергоэффективности, Саммит АТЭС 2012 года во Владивостоке, Олимпиада 2014 года в Сочи и ряд других сфер.
Кроме этого, бюджетные организации получили необоснованные привилегии не платить обеспечение исполнения контрактов, достигающее трети цены контракта. А это, во-первых, стимулирует их безответственность, а во-вторых, устраняет с рынка эффективные частные компании. Об этом рассказывал вице-президент НИСИПП Владимир Буев. Решение таких проблем достигается путем совершенствования процедур размещения на основе принципов добросовестной конкуренции.

- Что в данном случае имеется в виду?

- А то, что в рамках госзаказа заказчик может потребовать от исполнителя внесения залога или банковскую гарантию. Причем в случае неисполнения договора, либо несоблюдения определенных условий эта сумма может быть не возвращена. То есть она является залогом качественного исполнения условий контракта. И если такое условие заказчиком оговорено, победитель тендера обязан это обеспечение предоставить. Но на бюджетные организации это правило не распространяется. Поэтому они сразу оказываются в привилегированных условиях. И, разумеется, бюджетные организации, в отличие о частных компаний, имеют возможность участвовать сразу во многих конкурсах, поскольку им не нужно замораживать довольно крупные средства. А предприятия малого бизнеса такое положение просто отсекает.
С другой стороны, системные недостатки госзакупок, которые действительно существуют, часто приписываются 94-му закону напрасно, поскольку выходят за рамки его действия. И ФАС, и Минфин, и МЭР согласны с тем, что закупочный процесс состоит как минимум из трех стадий: планирование, размещение и исполнение. Однако проблемы, связанные с планированием и исполнением, часто записываются не на свой счет, а на стадию размещения заказа. Мол, эти вопросы не урегулированы 94-м законом.

- Полемизируя с Алексеем Навальным, Ярослав Кузьминов заявлял, что закон определяет одну треть всего, что связано с госзакупками.

- Так и есть. Зато эту треть он определяет очень хорошо и четко. И, вообще, если закон относится только к трети общей проблемы, это не значит, что он плох, и его нужно отменять.

- То есть надо просто добавить определение двух оставшихся третей.

- Конечно, если есть недостатки в планировании и в исполнении, зачем все валить на закон, относящийся к размещению. Надо регламентировать оставшиеся неохваченные законом сегменты.
Для того, чтобы планирование осуществлялось качественно, нужно установить определенные процедуры именно планирования, контролировать их исполнение, а также обеспечить общественный контроль. Чиновник должен знать определенные правила, следить за сроками и так далее. Для того, чтобы контракты хорошо исполнялись, должна быть установлена ответственность чиновников за все нарушения, которые могут быть допущены в этом процессе.

- Президент России Дмитрий Медведев вчера, проводя совещание, на котором потребовал от правительства отчета о работе над законодательством в сфере государственных закупок, признал, что «бюджетные ассигнования на госзакупки выделяются значительные, однако организация тендерной работы идет довольно сложно, далеко не всегда правильным образом». «Часть средств, по сути, просто разворовывается, и это абсолютно нетерпимо. С этим необходимо бороться всем, кто отвечает за проведение тендеров, - и в правительстве, и в правоохранительных структурах», - заявил глава государства. Кроме этого, хочется напомнить еще об одном общественном явлении: в интернете тема госзакупок и особенно ответственности чиновников обсуждается нечиновными гражданами очень активно. Причем мнения высказываются достаточно резкие, а предложения вполне конкретные. Вот, например, что пишет известнейший блогер Навальный, полемизировавший я ректором ВШЭ Кузьминовым:
«Они конечно принципиально не хотят обсуждать ничего, что связано с проблемой коррупции, потому что рано или поздно обсуждение стремится к логичному: хорошо, а давайте посмотрим конкретно, сколько именно вы украли вчера, позавчера и на прошлой неделе». А вот еще один очень известный блогер – Максим Авербух. Он довольно подробно написал о своем видении ответственности чиновников за злоупотребления при госзакупках:
«Наказание.
- указанные 30% выплачиваются за счет зарплаты руководителя организации, разместившей подобный заказ (не может покрыть – автоматически увольняется без права возврата на госслужбу и работы в госкомпаниях)
- сама организация штрафуется в виде урезания бюджета на следующий год на десятикратный размер предполагаемого воровства
- все сотрудники организации на один месяц штрафуются на 10% зарплаты. Да, это не справедливо. Но не хочешь «попасть» - не иди работать на госслужбу/увольняйся с нее. Зато это будет очень мотивировать коллектив на недопущение повторных случаев воровства госсредств (фактически мы создаем атмосферу нетерпимости к воровству непосредственно в коллективе, где работает вор)».
А еще многими участниками полемики неоднократно сказано, что внесение в бюджеты ведомств определенных сумм на госзакупки, включающих большие откаты, невозможно без участия высоких должностных лиц конкретных ведомств. Утверждение таких расходов – не уровень мелких клерков и рядовых бухгалтеров.

- По последнему тезису я должен сказать, что любое государственное ведомство обязано, как минимум, обеспечивать собственное содержание, свою деятельность. То есть рынок государственных заказов существует объективно. Злоупотребления возникают, потому что для этого есть возможности, и у нас таких возможностей, увы, предостаточно. Угнаться за всеми нарушителями сил нет в условиях, когда в них и состоит интерес огромного количества госзаказчиков. Госзаказ пока не связан в явном виде и публичным образом с общественно значимыми результатами ведомств. А раз такой связи нет, то остается одна связь: с помощью госзаказа можно лично обогатиться.

- Но ведь такая постановка вопроса фактически означает, что в наших ведомствах воруют все, начиная с министров.

- Министры могут и не воровать: бюджет ведомства – сложный и объемный документ, в котором один человек не может проверить все без исключения цифры. Это связано с тем, как устроен внутренний аудит. Более того, если говорить о госзакупках, то здесь победитель устанавливается в ходе тендера, и все эти процедуры по бюджету не проследить. То же и в отношении исполнения: как были в итоге потрачены деньги, имевшие совершенно определенное целевое назначение. Были ли там откаты, и какие вообще там отношения… Необходима настройка всех этих сигналов.
Тем не менее, ни компетентного аудита, ни вообще честных торгов не будет, если глава органа в этом не заинтересован. Должна быть установлена ответственность чиновников высокого ранга за соблюдение процедур и результаты госзаказа. Этого у нас пока нет.
Как нет ответственности за соответствие структуры заказа стратегическим целям. Это уже вопросы планирования и прямо к 94-му закону они не относятся. Эту процедуру тоже можно выстроить четко и прозрачно. В частности понимание того, что нужно, а что нет, достигается с помощью внедрения системы управления по результатам. Если государственные закупки будут направлены на достижение конкретных целей, чиновники должны будут обосновывать при планировании их необходимость. И такое обоснование, особенно в публичной форме – на том же едином сайте, должно сделать планирование гораздо эффективнее.
К тому же при управлении по результатам подразумевается ответственность лиц, планирующих достижение определенного результата. Достигает ведомство результата – оно стимулируется: на следующий плановый период выделяется соответствующий бюджет. Если результат не достигается, анализируются причины, связанные с неэффективным размещением госзаказа и с любыми другими неэффективными действиями чиновников. И если чиновники виноваты, в том, что результаты не были достигнуты, должна наступать четко определенная ответственность, в первую очередь – руководства.

Окончание следует.

Беседовал Владимир Володин