Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Конвертация валюты

Отчет о складывающейся в Воронежской области практике применения новых законодательных актов в сфере дебюрократизации предпринимательской деятельности

В Воронежской области по данным Госкомстата на 1 октября 2002 г. зарегистрировано и действует около 14000 предприятий и 61400 индивидуальных предпринимателей, из них в Воронеже 3160 юридических лиц и 5090 индивидуальных предпринимателей. В основном, бизнес представлен субъектами малого и среднего бизнеса. За последний год численность работников малых предприятий возросла на 56%. Структурная характеристика предприятий и предпринимателей Воронежской области представлена следующим образом:

  • торговля и общественное питание – 51, 3%
  • промышленность – 15,2 %
  • строительство – 12,9 %
  • другое – 20,6%

В процессе развития бизнеса большинство субъектов предпринимательской деятельности в той или иной степени сталкивается с так называемыми бюрократическими (или административными) барьерами. Эта проблема является для российских предпринимателей и хозяйствующих предприятий серьезной, а зачастую непреодолимой. Необходимость снижения административного регулирования экономики обсуждается уже не одно десятилетие, однако, серьезных преобразований в данной области не проводилось, если не считать реформы начала 90-х гг., которые либерализовали торговлю, отменили монополию государства на внешнеэкономическую деятельность и создали класс частных собственников в результате приватизации государственного сектора экономики. Далее правовое регулирование характеризовалось сочетанием протекционистских мер в экономике с активной ролью государства в построении рыночных механизмов. Все это привело к созданию особой системы рынка с поддержкой отдельных производителей (так называемые адресные льготы) и жестким прессингом для остальных.

Постепенно на пути развития предпринимательства были созданы административные барьеры, которые условно можно подразделить на три группы.

Первая группа – проблемы выхода хозяйствующих субъектов на рынок:

  • регистрация;
  • лицензирование;
  • разрешение;
  • согласование проектов.

Вторая группа – проблемы допуска товаров, работ и услуг на рынок:

  • сертификация;
  • стандартизация;
  • маркирование;
  • идентификация.

Третья группа – проблемы текущего контроля:

  • финансовый;
  • нефинансовый.

После демонополизации экономики и создания свободного рынка товаров, работ и услуг, Указом Президента РФ от 29.06.1998 № 730 “О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства” проблема существования административных барьеров была поднята на правовой уровень. В целом данный нормативный акт носил декларативный характер, тем не менее, его признают важной вехой правовой реформы. Указ не определял понятия административных барьеров, не предусматривал конкретных механизмов их преодоления, однако он продемонстрировал понимание властью проблем предпринимательства и положил начало будущего преобразования административного управления (сокращение числа лицензируемых видов деятельности и приведение деятельности контролирующих органов в упорядоченное состояние).

Далее государственное управление неоднократно подвергалось структурным и функциональным изменениям, однако, существенных сдвигов в сторону дебюрократизации российской экономики совершено не было. Напротив, отмечался рост чиновничьего аппарата, увеличение количества контролирующих органов, усложнение порядка получения лицензий и государственной регистрации предпринимателей и юридических лиц, не говоря уже о налоговом бремени, которое выразилось не только в количестве взимаемых налогов, но и сложном порядке предоставления отчетности. Нормативные акты с декларативными нормами о дебюрократизации российской экономики продолжали приниматься. Ежегодные отчеты о предпринятых попытках реформирования бюрократического аппарата заслушивались и одобрялись.

Однако развитие рыночной экономики неизбежно привело к тому, что Россия осознала необходимость интеграции в мировое сообщество и мировую экономическую систему, поэтому на данном этапе можно утверждать, что наблюдается новый виток реформ.

Правительство РФ в Постановлении от 14.02.2000 № 121 "О федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 - 2001 годы" указало в числе задач, решение которых должно привести к интенсивному развитию малого бизнеса, “преодоление административных барьеров на пути развития малого предпринимательства”.

Президент РФ в ежегодном послании к Федеральному Собранию РФ в 2001 и 2002 году указал на необходимость подготовки административной реформы, поскольку деятельность госаппарата на данном этапе в значительной степени ограничивает экономическую свободу предпринимательства. "Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и правительством российской федерации на 2002 - 2004 годы" от 20.12.2001, в п. 1.7. предусматривает важнейшей задачей определение мер “по повышению уровня обеспечения гарантий прав собственности, снятию административных барьеров на пути развития бизнеса”.

Программа дебюрократизации Российской экономики в виде отдельного нормативного акта не существует, тем не менее, мы можем говорить о существовании такого направления в политике государства.

Понятие административных барьеров в действующем законодательстве отсутствует, что уже само по себе создает неоднозначность понимания данного явления. Так, представители органов власти утверждают, что административные барьеры – это незаконные действия (н., проверки, штрафы, поборы) органов власти и управления, которые мешают развитию бизнеса. Предприниматели воспринимают административные барьеры как помехи вообще на пути бизнеса, как законные (большое количество проверяющих органов, жесткие требования к лицензированию и широкий перечень видов деятельности, на осуществление которой необходима лицензия, требования антимонопольных органов и т.п.), так и незаконные действия. На наш взгляд, необходимо внести ясность в вопрос, с чем же борется государство, что необходимо искоренить. Безусловно, что незаконные действия тормозят развитие торговли, промышленности, рынка услуг и т.п., и нарушителей следует карать со всей строгостью закона. Но также верно и то, что законные механизмы воздействия на предпринимателей образуют такую паутину требования и правил, что запутаться в ней немудрено даже законопослушному лицу.

В связи с этим, на наш взгляд в действующем законодательстве требуется уточнить понятие административных барьеров, включая в их определение:

  1. сложную и запутанную систему противоречащих друг другу императивных требований к субъектам предпринимательской деятельности.
  2. несогласованность нормативных актов федеральных органов власти и органов власти регионов.
  3. обилие проверяющих предпринимательскую деятельность органов, компетенция которых четко не определена законом, дублируется и пересекается с полномочиями других органов.
  4. отсутствие законодательных механизмов воздействия на данные органы, либо декларативность норм об ответственности указанных органов.
  5. отсутствие внимания со стороны органов власти к проблемам предпринимательства, сдерживание развития предпринимательской инициативы, в том числе объединений предпринимателей.

Следует отметить тот факт, что определенные сдвиги в положительную сторону в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности все же происходят, причем в данной деятельности участвуют как федеральные органы власти, так и органы субъектов федерации.

Министерство экономического развития и торговли в 2001 г. разработало первый пакет законов по дебюрократизации российской экономики. Первый этап реформ состоит из трех законов, общая направленность которых характеризуется ослаблением действия административных барьеров на пути предпринимательства.

Все три закона подписаны в один день - 8 августа 2001 года. Но первый из них - Федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” № 134-ФЗ - вступил в силу сразу же после его официального опубликования - 11 августа 2001 г.

Второй – “О лицензировании отдельных видов деятельности” № 128-ФЗ - начал действовать с 11 февраля 2002 г. Министр экономического развития и торговли Герман Греф в интервью корреспонденту Делового еженедельника Приморья “Золотой Рог” пояснил: “Полгода отсрочки было необходимо для принятия соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации, устанавливающих условия лицензирования каждого конкретного вида деятельности, указанного в федеральном законе. Не могу не сделать акцент: в соответствии с этим законом лицензируются 120 видов деятельности, которые не подлежат уточнению или детализации ни в каких других нормативных правовых актах”.

Третий закон изменил принципиальные положения механизма регистрации юридических лиц, предусмотрев уведомительный порядок регистрации. Федеральный закон “О государственной регистрации юридических лиц” № 129-ФЗ содержал в себе самый длительную отсрочку вступления в силу – почти год, это объясняется необходимостью создания новой системы регистрации с использованием принципа “одного окна”. Такая система ранее была опробована в законодательстве некоторых регионов и показала себя эффективной.

Следующим этапом в проведении экономической реформы является создание новой нормативной базы в сфере сертифицирования и стандартизации товаров, продукции и услуг. Для этой цели разрабатывается законопроект “Об основах технического регулирования” (с законодательной инициативой выступает Правительство РФ). А. Кудрин отметил, что в России, согласно действующему законодательству, 90% продукции требует стандартизации и сертификации. При этом отказ в сертификации получают 2% заявлений, в то время как контрольные органы бракуют 30% продукции. По словам министра, преодоление этого барьера стоит сотни тысяч рублей для каждого предприятия. В мире, отметил вице-премьер, доля сертифицированной продукции составляет 20-30%. Со временем планируется отказаться от обязательной сертификации и постепенно перейти на систему добровольной сертификации производства, технологических процессов и конечного продукта (товара, услуги), когда условия конкуренции и требования потребителей вынуждают производителя выпускать качественный товар.

Кроме того, планируется проведение широкомасштабной реформы в области правового регулирования внешнеэкономической деятельности. Будут затронуты основы валютного и таможенного регулирования, а также планируется системная поддержка предприятий-экспортеров, чьи товары облагаются антидемпинговыми пошлинами. Законопроекты находятся в стадии разработки, которую проводит инициативная группа Правительства РФ.

Тем не менее, как показывает опыт применения новых законодательных актов в Воронежской области, проблемы административных барьеров далеко не исчерпаны. Согласно данным социологического исследования, который проводился Объединением предпринимательских организаций России "ОПОРА", 71% предпринимателей (граждан, юридических лиц, в том числе представителей малого и среднего бизнеса) указывает на то, что условия предпринимательской в Воронежской области неблагоприятные. Большинство респондентов указали в качестве основных причин медленного развития предпринимательства административные барьеры (62%), и непосильное налоговое бремя (61 %).

В данное время на территории Воронежской области существует 64 проверяющие организации. Такое количество органов власти, участвующих в регулировании предпринимательской деятельности, приводит к тому, что любой предприниматель подвергается проверкам минимум 1 раз в месяц каждой организацией, не считая комплексных проверок, проверок по одним и тем же основаниям, проведенным различными органами. Новый закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” № 134-ФЗ вызывает много нареканий сто стороны предпринимателей. Прежде всего, отмечают отсутствие механизма его реализации, что проявляется в следующем:

  1. действия данного закона не распространяется на такие виды контроля, как налоговый и лицензионный контроль, которые занимают видное место в системе контрольных мероприятий.
  2. комплексный характер закона является не только его положительной чертой, позволяющей применять единообразные требования ко всей совокупности административных органов, но и отрицательной чертой, поскольку в отдельные нормативные акты, н., законе о милиции, о санитарном благополучии и т. п., не внесены соответствующие изменения, что позволяет представителям органов власти ссылаться на отсутствие норм прямого действия.
  3. в законе отсутствуют нормы, регламентирующие порядок деятельности федеральных проверяющих органов, которые действуют напрямую, без создания в области и городе соответствующих подразделений.
  4. судебный порядок обжалования, предусмотренный в законе, безусловно, является важнейшей гарантией защиты прав предпринимателей, но загруженность судов, высокая стоимость юридических услуг и общая волокита судебных разбирательств сводит на нет значимость данной гарантии.
  5. не создан единый информационный центр проверки предпринимателей, который был бы одинаково доступен как органам власти, так и самим предпринимателям, позволял бы избежать проверок по одним и тем же основаниям, выявлял бы типичные нарушения закона, как со стороны бизнесменов, так и со стороны контролирующих органов.
  6. отсутствие обязанности у органов власти составить единые регламенты прав и обязанностей проверяющих, которые были бы доступны предпринимателям и юридическим лицам, чья деятельность подвергается проверке. Достаточно часто полномочия органов предусмотрены ведомственными нормативными актами, внутренними инструкциями, информация о которых не доступна предпринимателям.
  7. отсутствие единообразного применения законодательства, что выражается в различном правовом режиме предпринимательской деятельности в зависимости от региона. Так, в Москве количество проверяющих органов снижено до 47, в Перми их 68, в Воронеже – 64.

Новый порядок регистрации юридических лиц, предусмотренный ФЗ № 129, получивший у предпринимателей название "одно окно", в Воронежской области воспринят в целом положительно. Однако, вопросы регистрации юридических лиц и индивидуальный предпринимателей, как правило не интересуют тех, кто этот этап уже прошел, получить информацию от лиц, которые намереваются воспользоваться новым порядком регистрации довольно трудно. Но можно с уверенностью констатировать тот факт, что процедура перерегистрации уже действующих юридических лиц встретила негативную реакцию субъектов предпринимательской деятельности. Перерегистрацию прошло около 1/3 всех субъектов, при этом, работники налоговой инспекции отмечают спад активности субъектов предпринимательской деятельности, заявляя, что ежедневно регистрацию и перерегистрацию проходит лиц в 5 раз меньше, чем ранее, при прежнем порядке регистрации и постановки на учет.

Причинами такого негативного восприятия являются, на наш взгляд, недоверие предпринимателей к любым реформам, которые проводятся в стране, нежеланием заниматься "бумажной" работой, заявления, что все сведения есть в регистрационной палате и в налоговой инспекции, и нет необходимости тратить время на их повторное представление.

Много нареканий вызывает обилие ведомственных нормативных актов в сфере обязательной сертификации. За последние полгода появилось более 15 постановлений Госстандарта, которые ввели новые правила проведения сертификации на отдельные товары, либо установили сертификацию для тех видов товаров, которые были раньше вне поля зрения органов госстандарта. Как отмечают предприниматели, отслеживать такие постановления и инструкции достаточно трудно, к тому же, требования сертификации зачастую лишены здравого смысла, однако исполнять их приходится. Несовершенство законодательной базы, которое влечет ведомственное нормотворчество, является большим препятствием на пути развития бизнеса. Положительным моментом явилась отмена лицензии на применения знака соответствия, которая выдавалась органами сертификации, когда по сути один и тот же процесс требовал двойного разрешения (и двойной оплаты).

Не снижается острота проблем получения лицензий на отдельные виды деятельности. По данным Госкомстата на территории Воронежской области каждый пятый предприниматель или юридическое лицо получает лицензию. С одной стороны, лицензии являются важнейшим средством пополнения бюджета и гарантией добросовестного осуществления предпринимательской деятельности, с другой стороны, процедура получения лицензий достаточно сложна, к тому же затрачиваются значительные денежные ресурсы и время (что неизбежно приводит к злоупотреблениям со стороны должностных лиц государственных органов). Важнейшим барьером для развития предпринимательской деятельности является не сам факт лицензирования или предъявления повышенных требований к лицензиату, а обилие органов лицензирования, которые зачастую не имеют своих структурных подразделений не только в районах области, но и в самой области. Отсюда, любой неправильно оформленный документ требует переоформления, предпринимателю снова и снова приходится приезжать в другой город, чтобы добиться получения лицензии. К тому же, структурные подразделения лицензирующих органов, зачастую умышленно "волокитят" получение лицензий, расширяя перечень предусмотренных законом документов на получение лицензий. Такие злоупотребления возникли на почве отсутствия единых требований к лицензиатам и несовершенства механизма обжалования действий должностных лиц, когда предприниматели просто боятся отстаивать свои права, поскольку после рассмотрения жалобы им приходится снова обращаться к тому же представителю органа власти.

Недостатки федерального законодательства являются важной, но не единственной проблемой правового регулирования предпринимательской деятельности. Региональное законодательство в данной сфере так же в достаточной степени противоречиво и несовершенно.

Следует отметить, что в Воронежской области правительственная инициатива дебюрократизации экономики была встречена с пониманием. В целях реализации правительственной программы были приняты следующие нормативные акты:

1. Постановление Главы администрации Воронежской области от 04.02.2000 № 89 "О мерах по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства и упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов предпринимательства Воронежской области".

2. Распоряжение администрации Воронежской обл. от 24.05.2001 № 898-Р "Об устранении административных барьеров при организации торговли на рынках и мини - рынках г. Воронежа и районов области".

3. Постановление Главы администрации города Воронежа от 04.10.2001 № 1126

"О мерах по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства на территории города Воронежа"

4. Постановление администрации города Воронежа от 25.10.2001 № 1232 "О создании городской межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства".

В Воронежской области сделаны первые шаги к взаимовыгодному сотрудничеству органов власти и предпринимателей. Создан Координационный Совет по малому предпринимательству при главе администрации области. Делегатами первого съезда предпринимателей Воронежской области 14 сентября 2001 г. было решено возобновить его работу, причем не только при администрации области, но и в районах города и области. Координационный Совет состоит из руководителей общественных объединений, профсоюзов, структур поддержки предпринимательства, депутатов Областной и Городской Думы, представитель федеральных и региональных ведомств. В силу небольшого времени существования Совета, говорить о его крупных успехах не приходится, пока выработаны только приоритетные направления его деятельности. Но нельзя не отметить такие положительные результаты его работы как подписание в феврале 2002 г. Соглашения о сотрудничестве между ФГУ "Центр Госсанэпиднадзора в Воронежской области" и Ассоциацией "Гильдия пекарей и кондитеров Воронежской области", а также участие в разработке и принятии Методических рекомендаций "Организация государственного санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с Законом № 134."

В Воронежской области создана и действует Межведомственная комиссия по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства на основании Постановления Главы Администрации Воронежской области от 30.03.01. За период работы Комиссии было рассмотрено большое количество жалоб предпринимателей, в основном, занимающихся торговлей на рынках и мини-рынках, были проведены проверки в г. Павловске, г. Боброве, г. Нововоронеже, и отдельных районах г. Воронежа. Проверки показали, что большое количество злоупотреблений полномочиями проверяющих допускают работники местных администраций и милиции. Зачастую их требования не только необоснованны, но и вообще находятся вне их компетенции. Благодаря работе Комиссии ГУВД разработало и направило в свои структурные подразделения указание о порядке действий сотрудников по выполнению положений ФЗ № 134 в части оформления результатов проверки путем внесении записи в книгу учета проверок.

В целом деятельность Комиссии показала, что в районах области административных барьеров намного больше, а предприниматели чувствуют свою бесправность острее, чем в г. Воронеже, указывая, что "все представители власти действуют заодно".

К сожалению, Комиссия не ведет учета поступающих жалоб, и информация о злоупотреблениях должностных лиц органов власти и управления в большинстве случаев не доступна для предпринимателей и широкого круга общественности. Предприниматели неоднократно высказывали пожелания о том, что деятельность органов власти является публичной и должна быть открыта для общества, когда это не касается безопасности государства или государственной тайны. Отсюда трудно выявить количество конкретных нарушений, и можно говорить только об общей неблагоприятной картине.

Тем не менее, следует отметить определенные успехи в работе Межведомственной Комиссии. Сейчас разрабатывается положение по упорядочению деятельности рынков различного назначения, положение о комплексных проверках субъектов предпринимательской деятельности. Данные важные вопросы должны быть урегулированы в соответствии с новым законодательством.

Актуальной является проблема низкой информированности предпринимателей не только о новых законах и ведомственных нормативных актах, но и о своих правах и обязанностях, которыми они обладают с момента регистрации. Зачастую предприниматели боятся обращаться с жалобами в государственные органы или суд, либо ссылаются на общую некомпетентность.

В связи с этим достаточно эффективной мерой будут являться обучающие семинары по разъяснению действующего законодательства с участием контролирующих органов, "круглые столы" для обсуждения общих проблем ведения бизнеса.

Воронежское агентство поддержки малого и среднего бизнеса важнейшим предметом своей деятельности видит выявление насущных проблем развития бизнеса в Воронежской области и проведение мер по их устранению. В связи с этим вот уже несколько лет подряд проводятся исследования проблем административных барьеров.

Социологическое исследование, проведенное с целью выявления мнения предпринимателей об административных барьерах области, проиллюстрирует выводы о необходимости реформы государственного и местного управления предпринимательской деятельностью.


Информация представлена интернет-порталом "Российское Агентство поддержки малого и среднего бизнеса"