Отношения между регионами и федеральным центром

Федеративная форма устройства государства характерна для значительного числа стран мира с наиболее выраженной внутрирегиональной дифференциацией. При этом федерации могут существенно отличаться друг от друга, формы правления в них варьируются от почти унитарной до конфедеративной.

Казалось бы, к чему такое вступление и как виды государственных форм устройства связаны с государственной поддержкой предпринимательской деятельности? Тем не менее, связь существует, и очень тесная. Речь пойдет о вертикальной структуре поддержки нашего многострадального российского предпринимательства (конкретно, малого предпринимательства). Здесь как нельзя кстати вспомнить о том, что наша страна является Федерацией. Но только Федерацией какого типа? Жесткого, как, например, Германия с важной контролирующей ролью федерального центра или либерального, как США, где даже источники права в разных штатах разные, а некоторые правовые нормы трактуются прямо противоположно. На мой взгляд, в настоящее время Российская Федерация находится примерно посередине. Разнонаправленные тенденции 90-х и последнего года, определяемые тезисами «Берите суверенитета столько, сколько сможете унести» и «Необходимо укреплять вертикаль власти» остановили нашу страну на промежуточном этапе.

В 1995 – 1996 гг. действительно, Россию можно было назвать федерацией либерального толка, правда, выражалось это, в основном, в неограниченности власти местных «начальников» на отдельно взятых территориях (в частности, в некоторых национальных республиках и отдаленных от Москвы регионах). Почему взяты именно эти годы? Просто в 1995 г. в нашей стране, по сути дела, была провозглашена политика поддержки сектора, который должен был стать панацеей от всех бед экономики, точнее путеводной нитью к когорте цивилизованных западных стран. Понятно, что речь идет о секторе малого бизнеса. Именно создание за счет этого сектора крепкой прослойки среднего класса существенно сбалансировало всю общественную структуру в странах Запада, снизило социальную дифференциацию среди населения. Логично, что в нашей стране, где данные проблемы являются, пожалуй, наиболее острыми, выход было решено искать в стимулировании развития именно этого сектора.

В принципе, разговоры о необходимости его развития ходили с самого начала 90-х гг., однако именно в 1995 г. был принят Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства» (ФЗ), провозгласивший основные принципы этой самой поддержки. И теперь мы переходим к основной теме. Итак, насколько этот закон и, вообще, действия федерального центра, предусматривали самостоятельность регионов и каким образом регионы этой самостоятельностью воспользовались?

В действительности закон предоставил достаточно свободы регионам. С одной стороны, конечно, были заложены рамки допустимого, которые субъекты Федерации переходить не могли, но, с другой – регионы получили возможность самим определять приоритеты развития малого бизнеса, разрабатывать собственные программы. Что же получилось на практике? Представляется, что ко времени выхода этого закона практически ни один из регионов не имел четко сформулированной концепции стимулирования развития малого бизнеса и продуманной политики в этом направлении. Какие действия могли предпринять в данном случае местные власти? Готовно кивнуть центру, и, продублировав основные статьи ФЗ, заменить Российскую Федерацию в тексте на название собственного региона и добавить пару слов, показывающих их специфику. Показательно, что лишь в Республике Адыгея до 1995 г. был принят собственный закон «О поддержке малого предпринимательства», который был почти до неузнаваемости переписан сразу после вступления в силу ФЗ. Есть достаточно оснований полагать, что в первоначальной редакции республиканский закон значительно больше учитывал местную специфику и нужды малого бизнеса региона.

Итак, региональное законотворчество заработало «на полную катушку». Конечно, не все регионы занимались переписыванием ФЗ, в некоторых из них нашлись законодатели, которые реально хотели облегчить жизнь предпринимателям. Так, появлялось что-то новое. Например, локальные законы экономического благоприятствования субъектам малого предпринимательства (в Тверской, Тамбовской, а также Саратовской областях). Но в целом это было скорее, исключение из правил. Можно привести даже анекдотичные случаи. Например, в законе «О поддержке малого предпринимательства» одного крупного региона в трех статьях разъяснялось, что же важнее: Федеральный закон, местный закон или Устав этого региона, при этом присутствовала фраза, заранее допускавшая, что этот закон может противоречить федеральному.

Итак, что же все-таки было сделано регионами в рамках предоставляемой им самостоятельности в стимулировании малого бизнеса? По большому счету, в общей их массе, не особенно много. Когда знакомишься со сложившейся ситуацией в области поддержки малого предпринимательства на региональном уровне, постоянно возникает впечатление фрагментарности, отсутствии глубокой продуманности и четкой политики, учитывающей нужды и интересы собственных предпринимателей. Способ же правовой поддержки, заключающийся в дублировании мер федерального центра, кажется сомнительным. Представляется, что в рамках действия федерального закона более эффективным представляется принятие законов или постановлений, конкретизирующих его нормы или же касающихся отдельных аспектов деятельности субъектов малого предпринимательства в регионе. По этому же пути пошли лишь немногие регионы.

В качестве механизма реализации региональной политики поддержки малого предпринимательства регионам была предоставлена возможность использования программного метода. В частности, в рамках программ регионы должны были провозглашать отраслевые приоритеты развития малого бизнеса (если этого не было сделано в законах «О поддержке малого предпринимательства»). При осуществлении политики, направленной на стимулирование развития малого бизнеса, официально отобранные приоритетные виды деятельности имеют очень большое значение. Именно к этим видам деятельности привязывается целый ряд льгот по налогам, по доступу к госзаказам и т.д. Что же сложилось на практике? К сожалению, тот же повтор законотворческих усилий федерального центра. Дело в том, что на федеральном уровне отраслевые приоритеты уже были прописаны – Постановлением Правительства №446. Регионам же давалась свобода в определении собственных приоритетов в дополнение к существующим общероссийским. Большинство же регионов вновь ограничивается переписыванием того, что уже предложено Правительством страны. И то не все. В нормативно-правовой базе некоторых субъектов Федерации так и не удалось отыскать такого перечня приоритетов. Действительно, зачем тратить какие-то усилия, когда центр и так все за нас уже решил.

Что же получается, в регионах не существует собственных приоритетов? Казалось бы, местным властям была дана прекрасная возможность с помощью стимулирования малого бизнеса «точечным» способом поднять наиболее проблемные для региона отрасли, сделать шаг по пути решения общих структурных проблем собственной экономики. К сожалению, такие действия характерны лишь для малой части регионов.

Если же возвращаться к использованию программного метода, то в целом региональные программы стараются разрабатывать в рамках общероссийских тенденций, т.е. в соответствии с действующими Федеральными программами поддержки малого предпринимательства. Однако кажется очевидным, что меры, необходимые для реализации по всей стране должны отличаться от конкретного набора мероприятий, целью проведения которого должно являться поднятие сектора малого предпринимательства на территории отдельно взятого региона. Кроме того, сейчас существует полная неясность с будущим использования программного метода в поддержке малого бизнеса на федеральном уровне.
В целом можно говорить о существенных возможностях, предоставляемых центром регионам и о крайне слабой их реализованности. Конечно, нельзя делать глобального обобщения и ругать все региональные власти в отсутствии воли, стоит учитывать, что ситуация в разных регионах различна. Например, в ряде регионов с изначально благоприятными условиями для деятельности малого бизнеса властям достаточно было просто не мешать нормальному развитию предпринимательского сектора. К таким регионам, в первую очередь, стоит отнести Москву и Санкт-Петербург, отрыв которых от остальных субъектов Российской Федерации в настоящее время очень значителен. Не секрет, что по уровню развития сектора малого предпринимательства и сформированности инфраструктуры его поддержки и среди всех остальных регионов страны существует значительная дифференциация. Соответственно региональные программы должны быть направлены именно на создание комплексной системы, обеспечивающей развитие сектора малого бизнеса в конкретном регионе.
Такая развернутая преамбула не призвана в очередной раз «бросить камень в огород» региональных властей и предложить перевести этот вопрос в компетенцию федерального центра. Если вернуться к типу федеративного устройства нашей страны и последним тенденциям, выраженным в укреплении вертикали власти в России, то, казалось бы, такой вывод был бы наиболее логичен. Но, на мой взгляд, в настоящее время функция федерального центра должна заключаться в сохранении самостоятельности регионов и дополнительных мерах, которые бы стимулировали регионы наилучшим образом реализовывать предоставленные им возможности. Связано это с тем, что в настоящее время в регионах еще не пришло осознание своей роли, и усилия центра должны быть направлены на повышение заинтересованности регионов в реализуемости собственной политики поддержки малого бизнеса.

Можно спорить насчет того, что стоит предпринять и какие стимулы избрать, но одно кажется очевидным – сейчас надо отучить регионы заниматься копированием того, что предпринимается на федеральном уровне. И первым шагом в этом направлении должна стать разработка таких региональных программ поддержки малого предпринимательства, комплекс приоритетов и мероприятий которых реально бы отвечал потребностям местного малого бизнеса и собственной экономики. Стимулирование должно быть исключительно косвенное. С одной стороны, центр не должен вмешиваться в дела регионов (это просто может вызвать реакцию типа «сделать назло», что у нас уже случалось), с другой – пришло время, когда необходимо что-то предпринимать.

В последние годы неоднократно высказывалось одно, на мой взгляд, очень адекватное предложение. Заключается оно в проведении конкурсов региональных программ с целью отбора «пилотных» регионов для реализации на их территории всего комплекса программных мероприятий с участием средств федерального бюджета. Реализация действительно хороших программ с помощью федеральных денег и демонстрация их эффективности станут прекрасным примером и стимулом для других регионов. Однако здесь возникает еще один вопрос. Не окажутся ли регионы на этом конкурсе в неравном положении. К примеру, возьмем 2 региона со сложившимся разным уровнем развития сектора малого предпринимательства, инфраструктуры его поддержки и степени внедренности механизмов стимулирования предпринимательской деятельности. Есть все основания полагать, что у властей возникнет соблазн выбрать более развитый регион, требующий меньших средств и обещающий дать большую отдачу на каждую вложенную копейку благодаря более благоприятным изначальным условиям. Однако это абсолютно не отвечает общей цели выравнивания регионов по уровню развития малого предпринимательства. В то же время явно государство не пойдет и на «вбухивание» значительно больших сумм в те регионы, где эти вложения вполне могут и не принести ожидаемой отдачи.

Явно, что в данном случае требуется дифференцированный подход. Основой такого подхода должна стать комплексная классификация регионов по уровню развития в них малого предпринимательства и разделение всех регионов на несколько групп. Это позволит проводить отдельные конкурсы в каждой из этих групп и выбирать именно такие программы, комплекс мер в которых наилучшим образом подходит для разных групп регионов. Очевидно, что для регионов-лидеров необходимо применять инструменты, отличные от тех, которые будут наиболее действенны в регионах-аутсайдерах. Различия между регионами и отношение к ним со стороны государства в случае дифференцированного подхода будут существенно сглажены.
Учитывая важность реализации этих мероприятий и необходимость отбора действительно лучших региональных программ для дальнейшей демонстрации положительного опыта, от органов, которые будут непосредственно проводить конкурсы требуется разработка абсолютно прозрачных механизмов проведения конкурсов. От того, насколько равные эти условия будут для всех регионов, насколько однозначными будут критерии их отбора и насколько открытым будет весь процесс проведения конкурса в значительной мере зависит успешность и эффективность этих мер. При этом условия конкурсного отбора регионов должны быть дифференцированы для каждой из групп регионов. Группы же регионов должны быть сформированы на основании подробной комплексной их классификации по объективным и субъективным статистическим показателям развития малого бизнеса.

Другая здравая идея заключается в дифференциации мер поддержки малого бизнеса в зависимости от категории его субъектов, к которой эти меры должны быть обращены. Действительно, для только создаваемых предприятий наибольший интерес представляют совсем другие виды поддержки, нежели для субъектов малого предпринимательства, давно действующих на рынке и, тем более, для тех из них, кто наиболее успешно функционирует. Для разных категорий требуются различные виды консалтинговых и информационных услуг, должны действовать различные кредитно-финансовые механизмы и т.д. Эта идея имеет и непосредственное отношение к регионам. Понятно, что для регионов с наиболее высоким уровнем развития малого предпринимательства приоритетным является дальнейшее расширение деятельности уже успешно функционирующих и поддержка развивающихся предприятий. В то же время в них уже сложилась более эффективная структура поддержки и обеспечения начинающих предпринимателей. Противоположная ситуация характерна для регионов, еще не достигших высокого и даже среднего уровня развития малого предпринимательства. В них, как правило, слабо разработана общая система поддержки этого сектора. Соответственно, и вновь создаваемые предприятия сталкиваются с массой проблем, связанных с недостаточной информированностью, отсутствием доступа к кредитным ресурсам и т.д. Роль федерального центра в данном случае может заключаться в разработке рекомендаций по комплексу мер, которые должны быть приоритетны, исходя из уровня развития в данном регионе сферы малого предпринимательства. На наш взгляд, именно дифференцированный подход в формировании политики поддержки малого предпринимательства обеспечит наибольшую ее эффективность.

Итак, подытожив вышесказанное, можно отметить, что в настоящее время существует три варианта развития взаимоотношений между федеральным центром и регионами в области стимулирования развития сектора малого бизнеса.
Первый вариант – это оставить все так, как есть. Регионы с изначально благоприятными условиями развития малого предпринимательства и дальше будут отрываться от остальных регионов, те субъекты Федерации, которые занимались переписыванием федеральных законов, скорее всего, продолжат делать это и в будущем. При этом варианте либо региональные власти должны будут сами осознать выгоду для местной экономики от формирования сильного, эффективно работающего сектора малого предпринимательства и начать реализацию именно тех мер, которые бы способствовали решению этой задачи; либо успехи малого предпринимательства в стране будут связаны исключительно с теми мерами, которые реализуются на федеральном уровне и все равно в той или иной мере затрагивают регионы. Во втором случае, скорее всего, наибольшую выгоду для себя извлекут далеко не все регионы.

Второй вариант заключается в значительном усилении роли федерального центра в области поддержки малого предпринимательства и в передаче федеральным органам основной части функций регионов, т.е., по сути дела, в уменьшении самостоятельности регионов в проведении политики стимулирования развития малого бизнеса. В принципе, это стало бы логичным ответом федерального центра на неиспользование регионами предоставленных им возможностей в области поддержки малого бизнеса. Тем не менее, как кажется, этот путь не станет выходом из сложившейся ситуации. Федеральные органы, отвечающие за поддержку малого бизнеса, просто не в состоянии учесть все аспекты функционирования малого предпринимательства в настолько различных по своей экономической структуре и нуждам регионах. Представляется, что при этом варианте достичь каких-либо значительных успехов в области развития малого предпринимательства будет очень сложно.

И, наконец, третий вариант, который представляет собой как раз тот путь, когда федеральный центр, не уменьшая самостоятельности регионов, будет стимулировать их к разработке собственной продуманной политики поддержки малого предпринимательства и будет содействовать реализации самых удачных региональных программ, комплекс мер которых учитывает нужды местных предпринимателей и всей экономики региона. Именно этот путь представляется наиболее приемлемым и обещающим дать наибольшую отдачу хотя бы в среднесрочной перспективе. Именно такая форма федерализма в области поддержки малого предпринимательства наиболее адекватно отвечает ситуации в нашей стране.
Четвертый вариант, при котором регионы бы получали еще большую самостоятельность, рассматривать не имеет смысла, так как современные реалии не позволяют объективно надеяться, что этот путь может хоть как-то способствовать развитию малого предпринимательства в стране. Пожалуй, той степени свободы, которую субъекты Федерации имеют сейчас, вполне достаточно, и весь вопрос в том, как регионы смогут ею воспользоваться.

Хотелось бы обратить внимание еще на один момент. Существует принцип «Лучше ничего не делать, чем делать во вред». Так вот, по нашему глубокому убеждению какие бы меры не предпринимались, главное - лишний раз не мешать развитию малого предпринимательства. Все благие намерения и федерального центра, и региональных органов поддержки малого предпринимательства должны быть очень хорошо обдуманы. Меры должны быть по возможности косвенного действия. В частности, не стоит устанавливать какие-то жесткие рамки функционирования малого предпринимательства. Так, в России часто делаются попытки разработки всяческих стандартов, макетов требований к формам поддержки малого предпринимательства, элементам ее инфраструктуры. Этого не стоит делать. Наоборот, надо оставлять свободу маневра, чтобы можно было подстраиваться под существующие конкретные потребности разных категорий субъектов малого предпринимательства и отдельных регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.

Именно все это вкупе и должно помочь отечественному предпринимателю начать спокойно работать с пользой для экономики страны и с выгодой для себя.