В середине 2013 года была сильно изменена процедура проведения оценки регулирующего воздействия (ОРВ) проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ). Собственно, главным изменением стало включение в проведение оценки самих разработчиков. Также ФОИВ обязали самостоятельно проводить публичное обсуждение инициатив, которые они готовят. Именно обсуждений, а не традиционного раскрытия информации о разработке акта. Раньше это бремя целиком было возложено на профильный департамент минэкономразвития (департамент ОРВ).

Принимая во внимание, что новая система распределения обязанностей несла в себе множество рисков, НИСИПП попытался проводить оперативный мониторинг - собирать и анализировать статистику и содержание работы разработчиков актов, которые можно отследить по единому порталу regulation.gov.ru. Обо всех тенденциях, которые обнаружились, и рисках, которые начали реализоваться с переходом на так называемую децентрализованную систему проведения оценки, вряд ли стоит вспоминать. Собственно, проводить мониторинг прекратили в связи с падением исследовательского интереса подтверждать одни и те же негативные тенденции и отсутствием каких-то значимых событий, которые могли бы их изменить в положительную сторону. Департаменту ОРВ и немногочисленным ведомствам-соратникам пришлось увидеть все возможные центробежные тенденции в рамках этой новой децентрализованной модели. Причем департаменту досталось зрелище, невиданное до этого никаким ведомством, - поток проектов актов около 1 тыс. в год в одно узкое горло. Ладно бы количество, проблематика актов от 27 ведомств в самых разнообразных отраслях регулирования, но объединенных одним - желанием и возможностью регулировать предпринимательскую и инвестиционную деятельность. Фактически на департамент замкнулся поток из 10% всех актов, подготавливаемых федеральными ведомствами. На пару десятков бойцов, включая методологов, которые в оценке и проведении расчетов не участвуют.

Разработчики настолько некачественно взялись за оценку собственного нормотворчества, что многие документы с результатами ОРВ (прежде всего сводный отчет об ОРВ) были похожи на студенческие рефераты, сделанные в последний день перед сессией. Количество и доля очевидных ошибок росли постоянно, в январе 2013 года наступила кульминация - мы выявили ошибки и несоответствия методике ОРВ в 100% сводных отчетов, размещенных на портале за этот период. В 20% случаев ФОИВ-разработчики "забывали" размещать сводные отчеты. Это означало, что публичные обсуждения проведены с нарушением постановления правительства РФ N 1318, и, если подходить по всей строгости, можно сказать, не начинались вовсе. Были и свои ведомства-рекордсмены, повторяющие и ошибки, и такие отходы от правил постоянно. Некоторые приспособились, однажды сочинив шаблон, копировать его, не обращая внимания на специфику очередного проекта акта, который они разрабатывают, - в сводном отчете менялось только название проекта, более ничего. Отраслевые департаменты подходили к составлению документов формально либо вообще забывали, что эти обязанности существуют. Все это сдавалось в департамент ОРВ.

Ну а сторонние или включенные наблюдатели за всем этим неуважением ведомств к собственной же работе могли теперь наблюдать, за что по достоинству оценили портал regulation.gov.ru. Хотя в период его становления к работе и привлекательности портала была масса нареканий, и только ленивый его не критиковал. Это уже потом мы осознали, какие возможности дает портал и как с ним можно работать и использовать тем же ассоциациям и заинтересованным лицам в своих целях. И то, что неудовольствие вызвано не только техническими недоработками, но и содержанием того, о чем мы только догадывались, а теперь увидели.

Завершив те наблюдения на такой неутешительной ноте, со сложившимся впечатлением, что, в общем-то, оценка, хорошо начавшись в 2011-2012 годах, скатывается в тартарары в условиях децентрализации, да еще и ускоряется при этом.

В конце концов, на вопрос "плохого института ОРВ" обратило внимание сперва Открытое правительство, а затем собственно правительство РФ, проведя заседание, по итогам которого было принято решение по апгрейду ОРВ до версии 3.0 и введения, наконец-то, оценки фактического воздействия - оценки уже в реальности того, что ведомства насочиняли и приняли в итоге, причем уже комиссиями правительства.

Уверен, во многом благодаря подъему вопроса на верхний уровень начались подвижки в положительную сторону. Их мы наблюдаем по результатам нового недавно проведенного мониторинга, в котором сравнены между собой два периода: июль 2013 - февраль 2014 и октябрь 2014 - февраль 2015. Значительным образом улучшилась дисциплина ведомств с точки зрения размещения сводных отчетов, их подготовки и заполнения, стало меньше несоответствий методике ОРВ: доля отчетов с очевидными ошибками снизилась до 60%. Таким оно было только в августе 2013 года, когда, по всей видимости, специалисты таких ведомств, как Роспотребнадзор и Росалкогольрегулирование, отлучались в отпуска (эти ведомства до сих пор занимают последние позиции по качеству подготовки сводных отчетов).

Значительно, судя по статистике, повысилась активность участников публичных консультаций на портале regulation.gov.ru. Ранее портал не вызывал интереса, среднее количество участников было менее одного человека в расчете на проект. Сейчас этот показатель вырос в три раза. И что важно, круг ведомств с относительно высокими показателями участия расширился.

И то, и другое, по идее, должно положительно сказаться на работе департамента ОРВ: его специалистам меньше внимания теперь приходится уделять вопросам соблюдения процедур, стало больше мнений. Значит, можно уже сравнивать их, выявлять позиции - словом, больше времени на внимание к содержательным вопросам, к самим проектам актов. Ведь во главе угла в оценке - выявление в актах несоответствия способа решения масштабу проблемы и ненужных издержек ведения бизнеса.

Вместе с тем появились новые тревожные тенденции и укрепились (но хорошо, что не стало хуже) некоторые старые. Количество проектов актов, поступающих на оценку, остается примерно тем же, но увеличилась доля актов, которым разработчики присваивают среднюю и высокую степень регулирующего воздействия - такие акты увеличивают издержки предпринимателей, изменяя старые правила, или вводят новое регулирование. Вместе с тем есть мнение, что ряд ведомств продолжает назначать степень, придавая ей другое значение, вводя в заблуждение участников публичных обсуждений и департамент ОРВ.

По-прежнему плохо формируются важные разделы отчетов, связанные с установлением целей регулирования, показателями достижения целей, оценкой издержек предпринимателей и рисками регулирования. На это как на традиционное можно было бы закрыть глаза. Но теперь нельзя не принимать во внимание постановление правительства РФ от 30 января 2015 г. N 83, которое вводит оценку фактического воздействия. С начала 2016 года придется отвечать за установленные показатели и цели. А тому, кто этим манкировал, придется при фактической оценке фактически же заново проводить ОРВ, только теперь это назовем "ретроанализом". Или это сделают за него - на уровне правительственных комиссий со всеми вытекающими.