Идущий впереди, или догмат Легостаева
Основную задачу своего центра Евгений Юрьевич формулирует весьма парадоксально: помочь предпринимателю уравняться в правах с гражданином России. При этом его объяснение этого парадокса абсолютно логично.
-Кажется, в России, кем бы ты ни был, у тебя есть равные со всеми права. Увы, анализ существующей у нас нормативной базы показывает, что житель Москвы как гражданин России, и житель Москвы как предприниматель - это, как говорят в Одессе, 'две большие разницы'. Гражданин России имеет, например, право на неприкосновенность жилища, на защиту своих интересов. Предприниматель же подчиняется тем законам, подзаконным актам и просто внутриведомственным инструкциям, которые придумали для себя контролирующие органы и которые, мягко говоря, не совсем стыкуются с положениями конституции. В неприкосновенное жилище гражданина России никто не может войти без ордера, выписанного прокуратурой. В магазин, будь то частная или арендованная собственность, может войти любой сотрудник контролирующих органов, просто предъявив свое удостоверение. И он волен сделать с предпринимателем все, что угодно: изъять товар, кассу, документы, приостановить его деятельность магазина, или вообще закрыть его. И руководствуется контролер своими субъективными суждениями. Это в принципе неверно. Интересы предпринимателя должны быть так же защищены, как интересы любого гражданина.
И Центр под руководством Легостаева делает все, чтобы реализовать эти задачи. Именно здесь были подготовлены постановления правительства Москвы, закрепляющие и упорядочивающие деятельность контрольных органов.
Увы, нежелание многочисленных контролеров быть не только проверяющими, но и проверяемыми слишком велико. Так, по распоряжению правительства Москвы были введены для книги предпринимателей, куда все проверяющие должны записываться. Один знакомый руководитель фирмы откровенно сказал автору этих строк: 'Валяется у меня где-то эта книга, но ты попробуй, заставь контролера в ней расписаться'.
Сейчас определяется перечень контролирующих органов, имеющих право на осуществление проверок в Москве, уточняется порядок осуществления проверок. И опять же - яростное сопротивление некоторых органов, отхвативших себе неограниченные права контроля предпринимательской деятельности.
Более того - документы, подготовленные Легостаевым, издаются правительством Москвы, а потому на огромное количество федеральных контролирующих органов их действие не распространяются. Да и на те московские органы, деятельность которых определена законом Москвы, распространяются только в усеченном виде. И если с муниципальными органами Центр еще приходит к взаимопониманию, то с федералами - милицией, налоговиками, СЭС, торгинспекцией приходится тяжело. А именно на их деятельность приходит основное количество жалоб.
Пятая часть всех звонков по 'горячей линии' (есть такая в 'хозяйстве' Легостаева) - жалобы на милицию. Милиция городу не подчинена ни в коей мере: ее деятельность основана на Законе РФ о милиции и законе об оперативно - розыскной деятельности. Согласно им любой сотрудник милиции, независимо от должности, звания и знаний, может проверить кого угодно, опечатать что угодно, приостановить чью угодно деятельность - в общем, 'может многое', как джин из давней песни Высоцкого (если читатель помнит, обычно этот джин бил морды).
В глухую стену наших законов и подзаконных актов и бьются Легостаев и его команда. Они писали представителю президента в Центральном федеральном округе Полтавченко, готовили материалы для встречи Лужкова с Путиным. И есть уже реальные результаты: подготовлен проект закона о контроле. К сожалению, он носит скорее форму аксиомы, и порядок реализации этого закона будет, видимо, прописан в каких-то региональных нормативных актах (что может повлиять на смысл). Сам же закон установит, что такое контроль, кто и как его осуществляет.
Сегодня же Центр Легостаева работает над постановлением правительства Москвы о контрольной деятельности в столице. Должен быть тщательно определен сам порядок проведения проверок, расписано подробнейшим образом, что должны делать сотрудники контролирующих органов при подготовке к проверке, непосредственно в момент проверки и по ее окончании. В частности предполагается, что они обязаны пользоваться стандартным направлением, входя на проверяемый объект, должны предъявлять удостоверение (сейчас даже это не все делают). Они должны представляться и представлять тех, кто с ними пришли, а не устраивать 'маски-шоу', когда неизвестно, кто и зачем пришел. Они должны составить акт проверки, и копию этого акта отдать предпринимателю. По окончании проверки, если вдруг возникла конфликтная ситуация, предприниматель должен иметь возможность отстаивать свои права. А сейчас так - написали акт, и через два часа уже дают корешок штрафной квитанции - иди, плати.
Более того, в постановление вносится пункт, согласно которому любое нарушение порядка проведения проверки должно повлечь аннулирование ее результатов и невозможность наложения штрафных санкций.
Но если проверяют недобросовестного предпринимателя, какие у него открываются возможности для опротестования результата проверки: не предъявили, не сказали, не вовремя копию акта отдали. Как тогда?
- Если проверяющий пришел один, чтобы было удобнее решить свои корыстные дела, то может возникнуть любая коллизия. Если же он соблюдает закон и приходит не один (почему мы говорим о необходимости проведения комплексных, 'комиссионных' проверок), сразу снимаются многие вопросы. И предпринимателю, честному, разумеется, легче - пришли, проверили, работай спокойно. Когда проверка комплексная, вопросов, как правило, не возникает. Когда же вопросы возникают при общении один на один, сразу идут обвинения в получении или вымогательстве взяток.
Кроме того, необходимы два перечня контролирующих организаций.: деятельность одних определяется законами РФ, других - муниципальными законами. Возможно, для них нужно писать и два закона, или один закон, но со сносками для тех и других. И уяснить, наконец, что понятие 'контролирующий орган' аморфно: орган - это все его сотрудники. Но не все они должны наделяться правом осуществлять проверки. В каждом контролирующем органе должен быть издан внутренний документ, который персонально определит перечень сотрудников, наделенных таким правом. В милиции, например, работают тысячи человек, зачем им всем такие права? А по закону о милиции каждый, кто носит погоны, ими наделен. Это же ненормально.
Если будут составлены такие документы, мы в случае конфликта сможем сразу узнать: есть ли данный орган в списке, имеет ли данный сотрудник полномочия и проводил ли он проверку по регламенту. И тогда сразу будет возможность оценивать законность действий контролирующего органа.
Мы разработали новую форму бланка, с которым контролеры должны приходить к проверяемым. Это должна быть единственная форма, позволяющая контролерам проводить проверку, - своего рода ордер. Только ордер подписывается прокурором, а здесь - руководителем контрольного органа, имеющим право санкционировать проведение проверок. Именно он должен точно определить: проверяющий орган, кто конкретно проверяет, кого, по какому адресу и для чего.
И, конечно же, надо ограничить количество проверок двумя комплексными в год. Но пока механизм не отлажен, нет единой системы взаимоотношения органов, ограничить количество проверок очень сложно. Слишком много проблем с федеральными органами: мы не можем их запрячь в одну телегу. Сейчас со столичными органами мы эту проблему решили, но милиционер по-прежнему вышибает ногой дверь: я Лужкову не подчиняюсь. Это дискредитация власти.
Сейчас мы провели переговоры с разными федеральными контролирующими органами. Они готовы включиться в нашу систему, но сначала нужны поправки к общефедеральным законам. Сейчас мы планируем заключение двухсторонних соглашений с федеральными органами, готовыми с нами работать, хотим узаконить хотя бы в форме соглашения использование единого бланка. Тем более, что мы разрабатываем концепцию единой информационной деятельности, для чего нужна информативность этого бланка. Его отрывные талоны поступают к нам, их информация заносится в единую базу данных деятельности контролирующих органов Москвы. Там можно будет получать точные сведения о проверках на территории города. Можно, например, запросить: 'управа Хамовники', и компьютер выдаст данные, кто, когда и у кого проводил проверки, сколько их было, какова результативность. Пробный вариант у нас уже есть, он размещен в интернете для обсуждения и доработки. Когда все контролирующие органы будут иметь доступ к такой базе данных, торгинспекция, например, может посмотреть: завтра проверка кассовых аппаратов ТОО 'Ромашка' - ба!, да их вчера по этому поводу проверяла налоговая инспекция, вот результаты. Вопрос автоматически снимается. Пока с базой будут работать муниципальные проверяющие органы, но предполагается, что все федералы при заключении двухстороннего договора тоже подключаются к нашим данным.
Сегодня идеи Легостаева - уже не утопия, но еще не реальность. Когда-то был такой постулат: в Риме живи по римским законам. У нас по московским законам жить не хочет никто. Федеральные проверяющие органы в ответ на просьбу: давайте, мы хоть будем знать, что вы делаете на территории Москвы, отмалчиваются. Они никому не докладывают о своих действиях, хотя за то, что делается в столице, отвечает правительство Москвы.
Более того, автору этих строк, уже после беседы с Евгением Юрьевичем, довелось выслушать доводы представителя налоговой полиции по поводу московских предложений. С одной стороны налоговики, конечно, 'за', но с другой... Не могут федеральные службы пользоваться единым столичным талоном, нужен общефедеральный, иначе каждый регион введет свой, как тогда составлять единую отчетность. Но и разработать такой документ на федеральном уровне непросто: одни только визы руководителей заинтересованных ведомств займут, по мнению налогового полицейского, больше бумаги, чем все документы о введении единого талона. Такая вот история.
А Легостаев неудержим: когда есть общая информационная база, становится видно: ТОО 'Ромашка' - сегодня его проверяла налоговая инспекция, завтра - СЭС, послезавтра - московская торгинспекция. Все указали на плохую работу. А почему никто не вышел с инициативой о ликвидации? Кому и почему выгодно, чтобы 'Ромашка' работала? Штрафы все с нее берут, выполняя план - вот в чем дело. С легостаевской базой данных становится прозрачной деятельность контрагентов. Далеко не всем приятно разрешить проверку своей деятельности.
Сейчас Центр не выглядим уже как бригада схимников, которая колдует у себя в ските. И не выступает проводником идей только правительства Москвы. Как только президент Путин публично сказал, что лишь в Москве есть позитивный опыт регулирования контрольной деятельности, другие регионы обратились за помощью. Так что, как бы тяжело ни было, система потихоньку начинает работать.
А Легостаев уже торопится вперед:
- Следующим шагом должно стать упорядочение деятельности контролирующих органов. Мы даже говорим о сокращении их количества: это ненормально, когда три-четыре органа проверяют одно и тоже, например, кассовые аппараты. Для чего это нужно? Хот бы вместе ходили, а то - каждый день. Если есть кассовый аппарат, то он есть. Чего его проверять четыре раза в неделю? Проверьте один раз, убедитесь, что его не украли. Но посмотрите нормативную базу: федеральные законы, законы Москвы, ведомственные акты - каждый устанавливает полномочия, свой перечень проверяемого. Каждый орган наделял себя какими-то функциями, к единому знаменателю это не сводится никак - все самые главные. Мы хотим поставить под контроль все изменения в этих областях. Есть закон РФ, и любое изменение функций контролеров должно быть согласовано. Положено тебе проверять правила противопожарной безопасности, значит, ты не можешь включать в свои функции проверку помещений и проведение контрольных закупок.
С упразднением экологической милиции, например, резко сократилось количество жалоб, которые на нее шли валом, настолько неопределенным был предмет контроля: начиная от мусора, который стоит у задней двери, и кончая промышленными отходами. В любое место приходи и проверяй экологию. И еще одна задача стоит перед Центром - определить предмет контроля не только для каждого контролирующего органа, но и для любого субъекта предпринимательства. Когда предпринимателю начинают зачитывать нормативные акты, тот не может даже понять, что от него каждый раз требуют, поскольку каждый раз требуют что-то новое. Например, пожарник вчера говорил, что необходим один огнетушитель, а сегодня - два: у него новая инструкция вышла. И сразу - штраф.
Люди не доверяют власти, они начинают объединяться в коллективы, чтобы обороняться от контролеров. Нанимают юриста, заводят тетради с требованиями контролирующих органов, предъявляют проверяющим: вот что вы требовали в прошлый раз, почему сейчас новые требования? Всю сферу предпринимательства можно условно разделить на две части: первая - производство, реализация, оказание услуг, вторая - аренда помещений, заключение договоров по пользованию электроэнергией. Почему контролирующие органы не поделить на две эти сферы, а между ними отрегулировать отношения? Пришла комплексная проверка, установила, что на данный момент этот субъект соблюдает все законы, и к нему претензий нет. И не надо ходить к нему каждую неделю.
А ведь есть еще и 'партизаны' - общества защиты прав потребителя. В одной Москве их больше 50. Собрались, зарегистрировались, записали в устав, что будут защищать права потребителей, и начали, согласно закону о защите прав потребителей, ходить с проверками. Что они понимают? Как они проверяют? Жалоб на них тьма. Но ходят, борются, кто за свои принципы, кто за личное благополучие.
Вообще, Легостаев, отработавший 20 лет в органах внутренних дел и помнящий еще времена, когда все, что ныне является сферой предпринимательской деятельности, проверяло только ОБХСС, считает, что все должны делать профессионалы. Когда по закону о милиции участковый или постовой имеют право внести свою лепту в регулирование предпринимательской деятельности, добра не жди.
Сейчас его Центр 'впереди России всей', но он надеется, что перемены будут везде. Правда, как утверждает Евгений Юрьевич, не хотелось бы, чтобы готовящийся ныне ведомством Германа Грефа закон о контрольной деятельности был очередным догматом, который исполняться не будет.
- Мы должны все вместе выработать нормальный рабочий закон, чтобы он был реально исполним и позволял контролировать всю работу. Существуют ведь догматы Христа: не убий, не укради, не возжелай жену ближнего. Что, будет еще догмат контрольной деятельности, который также будет нарушаться?
Но без догматов Христа мир мог оказаться еще хуже, так что, может быть, принять и 'догмат Легостаева'? Вдруг в чем-то поможет.