-Сергей, а чем сейчас занят институт? Он дорабатывает то, что уже было начато?
- Институт продолжает выполнять свои обязательства, в частности по методическому обеспечению реализации работ в сфере технического регулирования.
- Там где были заключены договоры?
- Да. У нас есть обязательства перед Министерством промышленности и энергетики, которое, как было органом по техническому регулированию, так им и осталось.
Это особенно важно, учитывая, что в данный момент в этой сфере сложился, можно без преувеличения сказать, определенный вакуум, поскольку все старые наработки, а это огромный массив, в том виде, в котором они сейчас существуют, практически неприменимы в рамках измененного Закона «О техническом регулировании». Требуются новые, исправленные и дополненные методические рекомендации, требуется корректировка порядка сотни технических регламентов, которые уже разработаны. Их нужно переформатировать, скорректировать структуру, разнести требования и так далее. Это – огромный фронт работ.
Вся та деятельность по реализации реформы, которая осуществлялась в течение четырех лет, а это была колоссальная работа...
- Ее надо всю переделать?
- Да. Она сейчас требует системной ревизии, которая затянется как минимум на год, а то и больше. А потом еще годы методичной кропотливой работы по дальнейшей реализации реформы технического регулирования, естественно, в рамках существующего правового поля.
- У меня вопрос: во-первых, кто будет это все делать, во-вторых, кто за все это будет платить?
Если была выполнена большая работа, а затем приняты некие поправки в закон, из-за которых все надо переделывать, кто должен переделывать, а кто должен платить?
- Тут есть два аспекта: во-первых, эти два самых важных вопроса, похоже, меньше всего беспокоили тех, кто разрабатывал пресловутые поправки в Закон «О техническом регулировании». Основная задача состояла в торпедировании реформы, а мысль о том, как будет в будущем выглядеть система технического регулирования с учетом этих поправок заботила их, по всей видимости, в последнюю очередь. По крайней мере, независимая оценка регулирующего воздействия поправок не проводилась. Вернее проводилась, в том числе и нашим институтом, но к результатам прогнозного анализа и озвучивавшимся предостережениям, к сожалению, не прислушались. И вот теперь те самые органы власти, которые предлагали отдельные поправки в Закон, теперь не представляют, что с ними делать и как выстраивать в соответствии с ними систему технического регулирования.
Вот, например, какая ситуация сложилась сейчас с вопросами технического регулирования в области использования атомной энергии в связи с внесением поправок в 5-ю статью Закона, которая закрепляет особенности технического регулирования в отношении оборонной продукции. Туда же теперь вошло и обеспечение безопасности в области использования атомной энергии.
Проблема заключается в следующем: положениями статьи устанавливается, что наряду с техническими регламентами в этой сфере могут действовать и акты федеральных органов исполнительной власти.
Что касается оборонной продукции, то тут все понятно: существует государственная тайна, и правомерность особого порядка сомнению не подлежит. И военный атом туда всегда относился и продолжает относится. А что касается мирного атома, то теперь совершенно непонятно, каким образом будет строиться эта система. Есть технические регламенты в форме законов и постановлений Правительства. Но параллельно вновь вводятся и так называемые федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии, которые являются нормативными актами Ростехнадзора, издаваемыми по согласованию с Росатомом. Вопрос в том, что эти документы по составу требований – фактически те же технические регламенты. И идея реформы состояла в том, чтобы повысить их юридический статус, сделать актами более высокой юридической силы, закрепить в них нормы прямого действия, и минимизировать ведомственное нормотворчество.
- А что, в связи с этой поправкой технические регламенты в области атомной энергетики уже нельзя законодательно поднять до предусмотренного предыдущей редакцией закона уровня?
- Теоретически возможно, однако практически неосуществимо с учетом очевидного предубеждения против технических регламентов в форме федеральных законов в определенных кругах. Более того, теперь те, кто предлагал, очевидно, не просчитав всех последствий, эту конкретную поправку, ломают голову над тем, как в новых условиях выстроить систему технического регулирования в отрасли. В частности, теперь необходимо осуществление научно-исследовательских работ, направленных на решение методологических проблем.
Если говорить шире, огромные затраты, финансовые, человеческие, которые были осуществлены в течение последних четырех лет, не смогут воплотиться в конечный результат из-за контрпродуктивных с точки зрения успешной реализации реформы усилий ее противников. Зато теперь появилась возможность закладывать в бюджет новые расходы на разработку новых подходов, на очередную переработку всего массива технической документации. И, кстати сказать, противники реформы прекрасно понимают, что на это опять уйдут годы. И все эти годы будет действовать старый порядок нормирования в технической сфере. А сохраняющийся усилиями отдельных чиновников поток административной ренты будет дополняться средствами, направляемыми на осуществление разнообразных исследований и разработок, основанием для которых служит нестабильность законодательства.
И вот еще один показательный пример: поправка в статье Закона, закрепляющей переходные положения, позволяет до вступления в силу технических регламентов вносить изменения в действующие нормативные акты органов власти. До принятия поправок это ведомственное нормотворчество было заморожено: действовали только акты, принятые до вступления в силу Закона «О техническом регулировании», изменения же в них вносить было нельзя. Это должно было служить стимулом для разработки технических регламентов и закрепления в них обязательных требований по безопасности. В случае же возникновения реальной опасности, требующей незамедлительного принятия соответствующих мер, регламент можно было утвердить указом Президента в предельно короткий срок.
Но было принято решение разрешить чиновникам вносить изменения в действующие нормативные акты. И буквально за месяц все вернулось к ситуации, существовавшей до 2003-го года: предприниматель просыпается утром, а его деятельность уже регулируется новыми ведомственными документами. Естественно, у органов власти пропадают стимулы к разработке технических регламентов. Ведь можно просто внести новые поправки в старые документы.
Вообще говоря, откат произошел очень существенный. Реформа была близка к появлению масштабных, ощутимых для самых широких слоев общества результатов, а теперь все затягивается на неопределенный срок. Однако работа должна вестись в любом случае и вестись, еще раз повторю, в рамках действующего законодательства. Правительство в ближайшие дни должно подготовить план действий по реализации новой редакции закона о техническом регулировании. И мы снова запускаем все по кругу.
- То есть НИСИПП начинает переделывать то, что уже было сделано один раз, приспосабливаясь к изменившимся условиям?
- Можно сказать, что так. Сейчас, например, ведется работа по изменению методических рекомендаций по разработке и подготовке к принятию технических регламентов с учетом новых требований Закона «О техническом регулировании».
- Это напоминает известный образ братьев Стругацких: «Дорогу ему преградила бригада данаид в ватниках и с отбойными молотками. Под присмотром толстомордого Каина они взламывали асфальт и прокладывали какие-то трубы». Асфальт, они, как известно, взламывали, где только что его проложили.
- Да, следует констатировать, что основная задача противников реформы – максимально затормозить ход ее реализации – выполнена успешно. Реформа, если не сорвана полностью, то отложена на годы. Задача же практического сокращения административных барьеров при обеспечении необходимого уровня безопасности так и остается нерешенной.
Предотвратить случаи причинения ущерба, как показывает практика, не получается, установить ответственных – тоже. При этом административные барьеры стабильно воспроизводятся, а запутанные, противоречащие друг другу требования, которые априори большинство участников рынка выполнить не в состоянии, дают стимул к избирательному применению норм законодательства. Это – питательная среда для коррупции.
К слову, аналогичная ситуация «сворачивания» борьбы с административными барьерами характерна и для смежных сфер государственного регулирования. Так, в ближайшие дни Федеральное Собрание планирует принять поправки в закон о лицензировании отдельных видов деятельности с очередным перенесением сроков отмены лицензирования строительства. При том, что лицензирование в строительстве действительно пора отменять, поскольку это неэффективный инструмент регулирования. Комиссия по проведению административной реформы рекомендовала сделать это еще в 2003-2004-м году, приводя в качестве обоснования перечень из семи дублирующих механизмов регулирования. И было принято решение отменить лицензирование в строительстве с 1 января 2007 года, однако оно снова откладывается. Между прочим, Росстроем в год выдается 73 тысячи лицензий – то есть 200 лицензий в день (причем календарный, а не рабочий). Понятно, что ни о каком реальном контроле параметров безопасности речь не идет, он подменяется контролем за наличием «бумажек», что признают и сами работники Росстроя.
В итоге можно констатировать, что темп работы по сокращению административных барьеров снижается, причем в последнее время эта тенденция проявляется все более явно. Но это не отменяет необходимости и важности осуществления экспертной работы по обоснованию повышающих эффективность институциональных изменений.
Беседовал Владимир Володин