Экспертный канал "Открытая экономика"
О предложениях бизнес-сообщества по совершенствованию механизма оценки регулирующего воздействия нормативно-правовых актов (ОРВ) в интервью OPEC.ru рассказывает вице-президент по корпоративным и правовым вопросам ОАО «МТС» Руслан Ибрагимов
- Руслан Султанович, расскажите о сути ваших предложений. Правильно ли мы понимаем, что они касаются включения ОРВ в законотворческие процедуры?
- На сегодня в России уже сформирован механизм оценки влияния ряда нормативных актов на различные сферы экономики. Оценкой регулирующего воздействия нормотворчества занимается Департамент ОРВ Министерства экономического развития РФ, который готовит заключения на проекты законов, инициированные Правительством РФ, проекты нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в сфере надзора и технического регулирования. Департамент ОРВ Минэкономразвития также оценивает действующие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти с точки зрения их влияния на предпринимательскую и инвестиционную активность.
В то же время в существующей системе ОРВ имеются значительные пробелы. Известно, что на законопроекты, вносимые депутатами Государственной Думы, а также иными субъектами права законодательной инициативы, и на нормативные акты ФОИВ, прямо или косвенно не относящиеся к вопросам надзора и техрегулирования, действующий механизм ОРВ не распространяется. К примеру, из порядка 1700 законопроектов, находящихся сейчас на рассмотрении Государственной Думы, более половины внесены ее депутатами, и лишь около 11 % Правительством РФ и до 3 % Президентом РФ, законопроекты которого проходят «фильтр» Администрации. Таким образом получается, что при нынешней специфике нормотворчества около 86% законопроектов, ждущих своего принятия в ГД, попросту выпадают из сферы ОРВ.
Сейчас между бизнес-сообществом и исполнительной властью сложился консенсус по поводу того, что любая законодательная инициатива должна быть тщательно просчитана и обоснована с точки зрения влияния на бизнес и в целом на экономику. Иными словами, процедура ОРВ должна проводиться в обязательном порядке в отношении всех законопроектов, так или иначе затрагивающих сферу предпринимательской и инвестиционной деятельности, независимо от того, каким субъектом права законодательной инициативы они внесены. За разработку соответствующих регламентов выступают Российский Союз Промышленников и Предпринимателей, организация «Деловая Россия». Мы также считаем, что существующую процедуру в Регламенте Государственной Думы необходимо дополнить процедурой ОРВ на стадии второго чтения, в ходе которого возможно внесение поправок к законопроекту.
В отличие от идей по совершенствованию процедуры ОРВ в Государственной Думе, выдвинутых Минэкономразвития, РСПП и «Опорой России», нами предлагается возложить оценку регулирующего воздействия дополнительно на пул независимых экспертов из числа наиболее авторитетных в профессиональной среде квалифицированных юристов, экономистов, отраслевых специалистов и, возможно, аудиторов.
Так, корпоративные юристы и внешние юристы-консультанты могут оценить последствия принятия законопроекта в процессе правоприменения с точки зрения его формулировок и лингвистических особенностей; экономисты и финансисты – рассчитать возможный положительный или отрицательный макроэкономический эффект; управленцы и аудиторы – обратить внимание на возможные материальные издержки, которые могут возникнуть у определенных участников рынка с учетом отраслевой специфики и т. д. Экспертный пул в таком составе может провести грамотную всестороннюю экспертизу законопроектов и подготовить заключение с прогнозом последствий принятия законопроекта, в том числе в цифрах.
- Не воспримут ли в Госдуме ваши предложения как посягательство на депутатские прерогативы?
- Как показало предварительное обсуждение наших предложений с руководством отдельных Комитетов, у законодателей есть заинтересованность в привлечении широкого пула экспертов к обсуждению законопроектов, в том числе и в рамках законодательных процедур. Более того, в Государственной Думе уже сформированы предпосылки для работы таких пулов: создан Совет по совершенствованию законодательства, действуют экспертные советы при отраслевых Комитетах ГД, создаются временные рабочие группы по отдельным законопроектам и вопросам, проводятся парламентские слушания, «круглые столы», конференции. Однако существующие организационные формы привлечения экспертного сообщества имеют недостатки из-за высокой нагрузки на Комитеты, отсутствия возможности оперативного проведения консультаций и объективных трудностей при выработке консолидированной позиции участников экспертных советов или рабочих групп в силу разнородности их интересов.
Наличие экспертного пула и подготовка его участниками оценок регулирующего воздействия никоим образом не нарушит право депутатов на самостоятельную законотворческую деятельность, как это и предписано Конституцией РФ (статьи 10 и 11). Не будет вмешательства в компетенцию и других субъектов права законодательной инициативы. Так, согласно Статье 120 Регламента ГД, правки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вправе вносить только субъекты права законодательной инициативы, а принять или отклонить поправки может только Государственная Дума, равно как и принять или одобрить законопроект во втором чтении.
Надо сказать, что выводы экспертного пула будут носить оценочный характер и депутаты не обязаны их учитывать. Главное, что они будут принимать осознанные решения. Тем самым, повышается ответственность депутатского корпуса.
Еще один довод в пользу создания экспертного пула - среди 450 депутатов Государственной Думы нынешнего созыва только 53 из них имеют высшее юридическое образование, что составляет около 12 % от всего состава нижней палаты высшего законодательного органа страны. Наличие еще одно «фильтра» позволит повысить качество законотворческого процесса, в чем заинтересованы не только законодатели, руководство государства, но и в конечном счете все граждане страны.
Предлагаемый экспертный пул может быть организован в форме общественной организации или объединения общественных организаций и действовать на основе соглашения с Государственной Думой. Формирование пула с привлечением экспертов в юриспруденции и экономике заложит прозрачные механизмы цивилизованного некоррупционного лоббизма, что в итоге повысит качество проработки законопроектов с учетом баланса интересов государства, бизнеса и гражданского общества. В дальнейшем, позитивный опыт использования потенциала экспертного пула можно закрепить на уровне регламентов в разрабатываемом проекте федерального закона «О нормативных правовых актах» и распространить его в рамках Таможенного Союза и Единого Экономического Пространства.
- Заинтересованность бизнеса в ОРВ понятна. Насколько в наших условиях заинтересованы в нем государственные институты, и можно ли говорить, что у разных ветвей власти разная степень заинтересованности?
- О заинтересованности государства в более широком применении ОРВ свидетельствует включение в пакет первых решений недавно избранного Президента страны Указа от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Этим документом в пункте «д» предусмотрена система мероприятий, направленных на совершенствование и развитие института ОРВ при разработке нормативных правовых актов. Данный Указ предписывает подготовку предложений по разработке механизма ОРВ в Государственной Думе на этапе второго чтения законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Среди прочих важных моментов Указ предполагает обязательность процедуры ОРВ для проектов нормативных актов в области таможенного и налогового законодательства, а также развитие механизмов ОРВ в отношении как проектов, так и действующих нормативных актов с последующим законодательным закреплением таких процедур на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ начиная с 2014 года, а органов местного самоуправления – с 2015 года. Кроме того, Указ обязывает проведение публичных обсуждений проектов нормативных актов на всех стадиях их подготовки и подготовку заключений для обеспечения полноты и объективности ОРВ.
Об интересе федеральной исполнительной власти к развитию системы ОРВ можно говорить не только в контексте деятельности Минэкономразвития. Так, на сайте Правительства РФ создан и успешно функционирует «Портал экспертизы законопроектной деятельности – система общественной экспертизы законопроектов в рамках проекта «Открытое правительство». Не меньше возможностей для продвижения идеи повсеместного внедрения системы ОРВ предоставляет сайт так называемого «Большого правительства».
- Среди предложений РССП и "Деловой России" есть оценка ОРВ Правительством законопроектов, подготовленных Думой во втором чтении. Не получится ли, что правительство получит лишний рычаг контроля над законодательной властью? Может быть, стоит самим законодателям использовать ОРВ?
- Сейчас статья 108 Регламента ГД предусматривает процедуру направления законопроектов на отзыв Правительству, Президенту РФ, Комитетам, комиссиям и фракциям ГД, Совету Федерации, а также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему арбитражному Суду. РСПП и «Деловая Россия» предлагают предоставить возможность Правительству РФ по запросу профильного Комитета ГД не только представлять отзывы на законопроекты, предложения и замечания к ним, но и обязать Правительство в ходе подготовки таких отзывов проводить оценку регулирующего воздействия. Таким образом, в предложениях этих общественных организаций речь идет не о наделении Правительства лишним «рычагом влияния», а о расширении возможностей при подготовке отзывов на законопроекты.
- Возможны ли параллельные процедуры ОРВ (у Правительства, Думы, специальном органе) или стоит выбрать одну предпочтительную?
- Все-таки, нам представляется целесообразным наличие параллельных механизмов ОРВ. Это обусловлено несколькими факторами. Во-первых, ни один отдельный орган, даже укомплектованный лучшими экспертами и наделенный широкими полномочиями, не в силах охватить весь массив принимаемых и действующих нормативных актов. Во-вторых, предпринимательская и инвестиционная деятельность подпадает не только под действие федеральных законов, Указов Президента РФ, постановлений Правительства, но и под множество других нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, а также органов власти субъектов РФ.
Хотелось бы отметить, что система ОРВ должна охватывать не только законодательную и исполнительную власть на федеральном уровне, но работать на всех уровнях в субъектах РФ.
Сегодня государство предлагает различные варианты развития системы ОРВ: от проведения общественной экспертизы инициируемых Правительством РФ законопроектов на портале «Открытого правительства» и расширения компетенции Департамента ОРВ Минэкономразвития, который бы занимался оценкой всех законопроектов, вплоть до возможного создания в будущем специализированного консультативного Национального совета для осуществления экспертизы наиболее значимых законопроектов в рамках «Стратегии 2020».
Не исключено, что для методического руководства и координации деятельности всех звеньев системы ОРВ было бы целесообразным создать отдельный орган, наделенный правом проводить свое исследование ОРВ в отношении наиболее значимых законопроектов и действующих нормативных актов в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности. Однако перечисленные выше предложения в силу своего масштаба могут быть реализованы в средне- или долгосрочной перспективе. Мы считаем, что улучшить качество принимаемых законов можно уже сейчас за счет формирования при ключевых Комитетах ГД экспертного пула. Следует особо подчеркнуть, что это не потребует большого времени и привлечения значительных ресурсов, поскольку работа этого пула может проводиться и на безвозмездной основе.
- Какие уже есть положительные примеры использования ОРВ?
- Учитывая, что варианты дальнейшего развития института ОРВ еще обсуждаются, конкретных примеров принятых законов с использованием системы ОРВ пока нет. Хотя в этом направлении сделано немало. В качестве успешной апробации прямого взаимодействия экспертного сообщества с органами власти можно назвать обсуждение поправок во второй и третий пакеты Федерального закона «О защите конкуренции», а также подготовку предложений по изменению новой редакции Гражданского Кодекса РФ.