Минэкономразвития разработало законопроект «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности», направленный на оптимизацию государственного регулирования предпринимательской деятельности посредством упорядочения нормотворческой деятельности государственных органов (как законодательных, так и исполнительных на федеральном и региональном уровнях) и органов местного самоуправления. Согласно проекту все нормативные правовые акты (за изъятием некоторых специально оговоренных случаев) должны проходить процедуру публичного обсуждения и подвергаться обязательной экспертизе регулирующего воздействия. Работа по подготовке данного документа велась в рамках реализации основного направления государственной экономической политики – административной реформы – и во многом с ней пересекающейся политики дерегулирования. Основная преследуемая цель заключается в предотвращении появления экономически неэффективных и необоснованных нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность.
В рамках реализации административной реформы среди прочих решается задача создания такой структуры государственной власти, которая качественно и выполняет необходимые функции государственного регулирования при максимально возможном сокращении вмешательства в те сферы, где свободное действие рыночных сил не сопряжено с проявлением изъянов. Это предполагает проведение структурных изменений и создание организационных механизмов, препятствующих установлению обязательных для исполнения правил, которые носят характер административных, организационных и экономических барьеров для предпринимательской деятельности (создаваемых, в том числе с целью вымогания так называемой административной ренты). Именно в этом ключе необходимо рассматривать и проект закона «Об особенностях принятия решений», призванный устранить избыточное давление на бизнес.
Следует отметить, что страны с развитой рыночной экономикой накопили значительный опыт по борьбе с административными барьерами и повышению прозрачности системы государственного регулирования в целом (включая процедурные моменты). Одним из ключевых используемых в этих целях инструментов является безусловно прогрессивная процедура оценки регулирующего воздействия, механизм которой представляет собой многоаспектный анализ с точки зрения важности решаемых задач, выгод, издержек и рисков с обязательным изучением возможных альтернатив. Конкретные модели, по которым проводились реформы государственного регулирования и внедрение оценки регулирующего воздействия различаются от страны к стране. По наиболее радикальному пути пошли в Австралии, где реализовывался принцип минимизации государственного вмешательства в соответствии с установкой «регулировать меньше», а не «регулировать лучше». Такая постановка проблемы сильно коррелирует с основными принципами, заложенными в основу административной реформы с ее презумпцией нецелесообразности государственного регулирования. Идея, лежащая в основе проекта закона «Об особенностях принятия решений…», по всей видимости, также основывается на подобных либеральных посылах. Близость к австралийской модели прослеживается и на лексическом уровне (чего, как будет показано ниже, нельзя сказать об уровне содержательном). Так, например, перечисленные в проекте обстоятельства, препятствующие эффективному функционированию рынков, с точностью до перевода повторяют текст австралийского свода законов в сфере политики регулирования (Ministry for Custom and Consumer Affairs, Codes of Conduct Policy Framework, March, 1998, pp 10-11). В свете вышеизложенного, а также того, что разработчики проекта закона «Об особенностях принятия решений…» изначально исходили из соображений, заложенных в основу оценки регулирующего воздействия, прогрессивность и «полезность» предлагаемых новаций не подвергается сомнению.
Вместе с тем, немало вопросов вызывает предлагаемый порядок принятия государственными органами и органами местного самоуправления решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности на основе экспертизы регулирующего воздействия (высказываемые соображения отражают личную точку зрения и не являются ничьей официальной позицией). Институциональная модель предполагает создание уполномоченного федерального органа исполнительной власти, ответственного за проведение публичных слушаний и мероприятий по обсуждению нормативных правовых актов и проектов, организацию экспертизы регулирующего воздействия, выдачу заключений по ее результатам с последующим принятием законодательно предусмотренных мер. На фоне проводящейся административной реформы и процесса формирования новой структуры федеральных органов исполнительной власти целесообразность создания дополнительного ведомства крайне сомнительна. Некоторые из функций, которыми предполагается наделить образуемую структуру, подпадают под выработанные в рамках административной реформы критерии избыточности функций государственного регулирования и в соответствии с подходами Правительственной комиссии подлежат упразднению, то есть создаваемое ведомство уже изначально отчасти не удовлетворяет требованиям, предъявляемым к органам исполнительной власти. Опасения относительно потенциальной неэффективности предлагаемой модели усиливаются в связи с отсутствием реальной необходимости в создании дополнительного звена между экспертным сообществом (планируется создание специальных экспертно-консультационных советов) и регулирующим субъектом, суть деятельности которого может на практике свестись к простому транслированию заключений относительно регулирующего воздействия. Вместе с тем, возрастут издержки, связанные с межведомственными взаимодействиями, что с учетом потенциально рентоориентированного поведения чиновников может, наоборот, служить стимулом к увеличению административных барьеров. Кроме того, в связи с созданием трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) и структурными изменениями в функциональном наполнении возможности ведомственного нормотворчества сильно ограничены. Функции правоустановления закреплены исключительно за министерствами, что значительно повышает ответственность за принимаемые решения и делает систему в целом более прозрачной. За агентствами остается право издавать лишь индивидуальные правовые акты (действие исчерпывается однократным применением), которые и так выведены их сферы действия законопроекта. Этот факт снимает часть аргументов сторонников принятия законопроекта в его настоящем виде (так, на последнем обсуждении проекта в ЦСР сторонники его принятия в предложенном варианте приводили в пример неограниченное нормотворчество отдельных ведомств, которые в настоящее время уже прекратили существование). С другой стороны, можно поставить под сомнение и остроту необходимости закрепления в законопроекте требований по обязательному публичному обсуждению и экспертизе регулирующего воздействия проектов федеральных законов и законов субъектов Федерации. В принятом в 2002 г. законе «О техническом регулировании» был впервые заложен механизм публичного обсуждения проектов технических регламентов, обеспечивающий учет интересов всех заинтересованных сторон, и, в первую очередь, предпринимателей. Данный прецедент позволяет говорить о том, что дальнейшее движение в сторону повышения открытости законотворческого процесса и проведения углубленного анализа регулирующего воздействия принимаемых законов с привлечением широкого круга независимых экспертов при наличии соответствующей политической воли можно рассматривать как вполне реальную альтернативу развития. В этом случае опять-таки отпадает необходимость в создании параллельного механизма по обеспечению оценки регулирующего воздействия, который предполагает создание дополнительного ведомства (вопрос о правомерности выдачи органом исполнительной власти заключений по результатам экспертизы проекта федерального закона или закона субъекта Федерации опускается в силу того, что он неоднократно обсуждался). Именно по этой причине проекты технических регламентов не подлежат публичному обсуждению и экспертизе регулирующего воздействия в рамках рассматриваемого законопроекта.
Резюмируя, необходимо еще раз подчеркнуть важность и перспективность работы в направлении внедрения оценки регулирующего воздействия. Однако при этом институт обязательной независимой экспертизы должен быть смоделирован с максимальным учетом возможных «провалов» государства. Тот же австралийский опыт свидетельствует о том, что уполномоченная государственная структура (Office of Regulation Review) наделена консультативными функциями, функциями информирования и обучения заинтересованных лиц, в том числе государственных служащих, подготовки ежегодных докладов, публикации отчетов, подачи жалоб, проведения мониторинга политики регулирования (дерегулирования) в стране и за рубежом (никакой выдачи заключений). Непосредственно оценку регулирующего воздействия в обязательном порядке проводят сами разработчики нормативных правовых актов, руководствуясь четко определенными критериями целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности, что является в некотором роде «продвинутым» аналогом технико-экономического обоснования.
В связи с изложенными выше соображениями представляется целесообразным рассмотреть возможность построения системы оценки регулирующего воздействия, например, следующим образом: при Правительстве РФ и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ создаются экспертно-консультативные советы в статусе совещательных консультативных органов (что и предусмотрено законопроектом), заключение которых будет необходимо для принятия нормативного правового акта (порядок их формирования и проведения экспертизы детально прописан в проекте). Предварительный анализ свидетельствует о предпочтительности подобного варианта, поскольку издержки его осуществления, очевидно, меньше, результативность как минимум не ниже, а при определенном стечении обстоятельств, например, в случае, если в соответствии с пессимистическим прогнозом сложная система принятия решений внутри правительства с многочисленными дублирующими процедурами приведет к воспроизводству бюрократических механизмов, даже выше.