В настоящее время ведется работа по оптимизации системы органов государственного контроля и надзора. Взятая за основу концепция предполагает выделение нескольких агрегированных блоков и соответствующее конструирование надзорных органов (по принципу один блок – один уполномоченный орган). Рассматривается технологический, транспортный, природо- и ресурсоохранный надзор, надзор в области благополучия человека и биотехнологий. Отдельно в силу своей специфики изучаются вопросы оптимизации государственного контроля и надзора в финансово-экономической сфере, налоговый, бюджетный, таможенный, пограничный контроль и т.п. Данный подход к реформированию системы контрольно-надзорных органов, несмотря на наличие определенных недостатков и «белых пятен», представляется в целом прогрессивным, и его последовательная реализация (с учетом существующих недостатков) приведет к повышению эффективности государственного контроля и сокращению административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства. Вместе с тем, в ходе работы по подготовке проектов основных направлений деятельности и функций контрольно-надзорных органов в указанных сферах наметилась следующая тенденция: отдельные органы государственного надзора (контроля), так или иначе обосновывая значимость своей роли, настаивают на выделении из общей концепции реформы и сохранении в прежнем виде. Так, подобную позицию заняли отнесенные к блоку технологического надзора Госатомнадзор, Госсвязьнадзор и Пожнадзор. Схожие тенденции наблюдаются и в рамках других блоков. Все это представляется довольно опасным в том смысле, что результативность реформы может значительно снизиться, а ее суть свестись к незначительным локальным изменениям (что, с учетом изначально обозначенного масштаба преобразований и общих издержек на трансформацию, недопустимо).
Позиция надзорных органов в значительной мере объясняется ведомственными интересами, поэтому к любому предложению по выделению из общей концепции реформы необходимо относится критически и подвергать тщательному анализу на предмет целесообразности. При этом, как будет видно из приведенного ниже примера (по Госатомнадзору), критики подобные предложения по многим позициям не выдерживают.
В соответствии с протоколом совещания у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Б.С. Алешина от 26 декабря 2003 г. была проведена работа по выработке предложений по реформированию контрольно-надзорных органов в сфере технологического контроля, результатом которой стал проект документа, содержащего основные направления деятельности и функции технологического надзора. В числе сфер, оставшихся за рамками предложенного к рассмотрению проекта, оказался и надзор по ядерной и радиационной безопасности. Основанием стало предложенное Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности обоснование целесообразности выделения государственного надзора по ядерной и радиационной безопасности из концепции создания федерального технологического надзора.
В данном документе основной акцент делается на важности государственного регулирования в сфере использования атомной энергии с целью достижения и поддержания требуемого уровня ядерной и радиационной безопасности и предлагается расширительное толкование функций надзорного органа в данной сфере. Указывается на тот факт, что Госатомнадзор является ядром системы регулирования безопасности использования атомной энергии, осуществляющий государственное регулирование по следующим направлениям: нормативная деятельность, лицензионная деятельность, государственный надзор, применение санкций и мер принуждения. В соответствии с подобной трактовкой надзорный орган (каковым является Госатомнадзор) сочетает реализацию правоустанавливающих, регулирующих (правоприменительных) и контрольно-надзорных функций, что в корне противоречит заложенному в основу административной реформы принципу разделения властей, сдержек и противовесов (в первую очередь, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций). Данный подход нашел отражение в решениях рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности, за которой был закреплен Госатомнадзор. Так, по функциям, рассмотренным в блоке правоустанавливающих функций, были вынесены следующие резолюции:
по функции «разрабатывает, утверждает и вводит в действие в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии … » – упразднить, поэтапное упразднение в соответствии с программой принятия и введения в действие технических регламентов.
В соответствии с указанной логикой реализация правоустанавливающих функций не должна входить в компетенцию уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере государственного надзора по ядерной и радиационной безопасности.
В части лицензирования необходимо отметить отсутствие законодательной основы лицензирования деятельности в сфере атомной энергетики. Отношения в этой сфере регулируются на основе межведомственных договоренностей (Минатом, Минобороны, Госатомнадзор, в некоторых случаях Россудостроение). Необходимо повысить статус правового акта, закрепляющего реализацию функций по лицензированию, до уровня Федерального Закона (в рамках логики, принятой рабочей группой № 1). В этом случае, надзорный орган будет заниматься выдачей лицензий и контролем за выполнением лицензионных требований и условий, но не установлением самих правил.
Ссылки на международные обязательства Российской Федерации при обосновании допустимости расширительного толкования функций Госатомнадзора также не должны браться в расчет, поскольку соответствующие конвенции и соглашения не предполагают наделения единого органа исполнительной власти подобными исключительными полномочиями (тем более, речь не идет именно о Госатомнадзоре).
Учитывая все вышеизложенное, логика конструирования системы государственного регулирования в сфере использования атомной энергии должна быть такова: Минатом наделяется всем спектром функций, связанных с нормативной деятельностью и непосредственно регулированием (как в оборонной, так и в гражданской части), Госатомнадзор – надзорными функциями. Соответственно, уместно говорить об отсутствии принципиальных расхождений с концепцией реформирования технологического надзора по основным направлениям деятельности и функциям уполномоченного органа по надзору за ядерной и радиационной безопасностью. Более того, его выделение из единого технологического надзора противоречит логике реформы и приведет к дублированию функций и реализации задач государственного регулирования с избыточными издержками. В связи с этим выделение государственного надзора по ядерной и радиационной безопасности из концепции создания федерального технологического надзора представляется нецелесообразным.