Подходит к концу первый этап административной реформы, в рамках которого проводилась работа по ревизии функций органов исполнительной власти, упразднению избыточных функций и устранению дублирования. Большинство экспертных групп завершило рассмотрение закрепленных за ними функций, сформулировав соответствующие рекомендации. В силу существования определенного временного лага между выработкой экспертных заключений и заседаниями рабочих групп, еще не завершен процесс рассмотрения блоков функций последними (планируется завершить данную часть работы в начале следующего года).
На уровне Правительственной комиссии по административной реформе анализируются результаты деятельности рабочих групп, разрешаются спорные моменты и формулируются окончательные рекомендации в Правительство. Так, на последнем, пятом заседании Комиссии, прошедшем 26 ноября, обсуждались предложения по оптимизации осуществляемых федеральными органами исполнительной власти функций государственного регулирования, которые были вынесены для рассмотрения на заседании Правительства 18 декабря. Результаты предыдущего заседания, прошедшего 9 октября, отражены в размещенной на сайте статье, которая посвящена промежуточным итогам административной реформы.
В настоящее время завершается подготовка проектов нормативных правовых актов по прекращению реализации (передаче саморегулируемым организациям) функций, признанных по итогам этого заседания избыточными и дублирующими. Второй блок функций, рекомендованный Комиссией к упразднению и по которому были приняты соответствующие решения Правительства, сформирован на основе подготовленных рабочими группами предложений по прекращению избыточного государственного регулирования. В числе прочих речь идет об избыточных функциях, осуществляемых Минпромнауки России (по проведению государственной аккредитации научных организаций), Минсельхозом России (по лицензированию деятельности в области элитного семеноводства и племенного животноводства), Росземкадастром (по проведению землеустроительной экспертизы инвестиционных программ и проектов, связанных с использованием и охраной земель), Минэкономразвития (по лицензированию деятельности в области туризма), МВД России (по борьбе с экономическими преступлениями, предварительное следствие по которым необязательно, а также с административными правонарушениями на потребительском рынке), МЧС России (по внесудебной приостановке деятельности при выявлении нарушения требований пожарной безопасности). Также рекомендованы к упразднению функции отраслевых министерств и ведомств по тарифному и нетарифному регулированию внешнеэкономической деятельности, ряд функций ФКЦБ, функции Минкультуры, Минобразования, Минздрава, МАП.
Таким образом, уже сейчас можно говорить о наличии положительного эффекта от реализации административной реформы, проявление которого ожидается в краткосрочной и среднесрочной перспективе (конец 2004 – 2005 г.) и связано с в упразднением конкретных избыточных функций, реализация которых эффективно обеспечивается действием рыночного механизма. Речь идет, во-первых, о сокращении государственных издержек, и, во-вторых, об уменьшении деформирующего влияния избыточного государственного регулирования на мотивацию участников рынка, снижении административных барьеров.
С другой стороны, в процессе реализации административной реформы довольно четко обрисовались некоторые ее содержательные и формальные недостатки, основным из которых стало отсутствие общего подхода по целому комплексу принципиальных вопросов общей структурной организации системы государственного управления. В частности, речь идет об автономности работы экспертных групп (на которые ложится основной объем аналитической работы), не позволяющей спроектировать концепцию обновленной системы федеральных органов исполнительной власти. Существование подобной проблемы осознается ответственными за проведение реформы силами и трансформируется в разработку конкретных структурных моделей, имеющих целью оптимизировать функционирование отдельных звеньев государственного управления. Так, активно обсуждается вопрос о преобразовании в рамках административной реформы системы контрольно-надзорных органов (пересечение с реформой технического регулирования), причем разработка новой структуры возлагается на независимых экспертов, обладающих специфическим опытом, который был получен на первом этапе. Можно говорить о неком индуктивном подходе к реализации реформы, когда накопленные частные знания и наработки трансформируются, в конечном счете, в построение общей концепции. Данный вариант развития реформы следует признать перспективным только постольку, поскольку принципиально иной подход (от общей архитектуры федеральных органов исполнительной власти к конкретным решениям по каждому ведомству), как было указано выше, изначально не был реализован.
В качестве конкретного примера можно привести функции мониторинга, закрепленные практически за всеми министерствами и ведомствами. Их реализацией занимаются отдельные структурные подразделения, что сопряжено с избыточными издержками и более эффективно выполняется рыночными структурами. Здесь общий подход должен заключаться в замене подобных функций функциями государственного заказчика (в том числе, в рамках целевых программ). В этом случае органы исполнительной власти должны будут ежегодно обосновывать необходимость осуществления затрат в контексте утвержденных целей и задач, что соответствует идее внедрения элементов программно-целевого бюджетирования. Другой пример – сокращение функций лицензирования. При рассмотрении каждой такой функции, в первую очередь, следует обращать внимание на наличие других инструментов государственного регулирования. Так, активно обсуждается возможность прекращения осуществления Госстроем России функций по лицензированию в области строительства. В связи с реформой технического регулирования также можно говорить об избыточности лицензирования отдельных видов деятельности, поскольку обязательные требования зачастую пересекаются (совпадают) с лицензионными требованиями и условиями, совпадают объекты контроля и надзора. Очевидно, что сокращение лицензируемых видов деятельности снизит издержки как государства, так и бизнеса. Дальнейшие направления экспертной работы по ревизии и упразднению избыточных функций связаны с составлением перечней сохраненных функций по каждому федеральному органу исполнительной власти, их анализом (во взаимодействии с представителями самих ведомств), подготовкой предложений по изменению структуры ведомств и соответствующей дополнительной ревизией функций на предмет их избыточности. Приоритетным направлением является также выработка подходов к оценке результативности преобразований, их влияния на государственную и рыночную эффективность. Указанная деятельность имеет целью устранение недостатков первого этапа работы и разработку более эффективной системы исполнительной власти.
С учетом уже накопленного опыта перспективным направлением дальнейшей работы по пересмотру закрепленных за государством функций и способов их реализации представляется совершенствование (оптимизация) структуры исполнительной власти на региональном уровне. Причем речь, в первую очередь, идет не о территориальных органах (реформируемых, в том числе, в ходе процесса законодательного наполнения и разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации), а о структуре непосредственно органов власти на региональном уровне (например, администраций). При этом рано или поздно подобная работа будет вестись централизованно, однако реализация пилотных проектов на уровне отдельных регионов позволит четче сформулировать общие задачи, механизмы их реализации, локализовать проблемы. Об обоснованности такого подхода свидетельствует и существующее понимание со стороны самих регионов.