1 июля с.г., в день празднования Всемирной архитектуры, Канады, образования компартии Китая, прокуратуры Армении и налогового работника Кыргызстана (1 июля) на заседании Президиума Правительства Российской Федерации одобрен проект федерального закона «Технический регламент «О безопасности магистральных трубопроводов для транспортировки жидких и газообразных углеводородов». Проект официально был представлен общественности в самом конце декабря прошлого года, т.е. через месяц после того, как президент России Д.А. Медведев на заседании Госсовета в Ульяновске назвал «бедой» ситуацию в техническом регулировании, отметив, что количество принимаемых регламентов «все равно слезы» и что «надо новые правила создавать».
Между тем в Программу разработки технических регламентов, утвержденную Правительством Росси 9 марта 2010 года, этот регламент почему-то вообще не попал (в программе предусмотрена разработка всего 4 техрегламентов, которые должны быть приняты федеральными законами), что даже в кулуарах Администрации Президента вызвало некоторое недоумение по поводу несистемности правительственных решений.
Между тем сам документ, если рассматривать его автономно от общей реформы технического регулирования, достаточно емкий и системный. Он устанавливает общие требования к объектам технического регулирования, правила их идентификации, правила и формы оценки соответствия.
То, что в лучшую сторону отличает проект закона от ряда и уже действующих и разрабатываемых техрегламентов – наличие «общих требований» к безопасности трубопроводов, транспортирующих жидкие или газообразные углеводороды, на всех стадиях их жизненного цикла, причем для каждой стадии отдельно: проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию, непосредственно сама эксплуатация, ликвидация (утилизация) и консервация. Однако, в документе ничего не сказано о «специальных» требованиях, поэтому вопрос, будут ли они в принципе, и если будут, кем и как будут разрабатываться и приниматься, остается открытым.
Кратко и четко прописаны правила идентификации объектов. К материалам идентификации отнесены: проектная и исполнительная документация; заключение государственной экспертизы проектной документации, материалы государственной экологической историко-архитектурной, санитарно–эпидемиологической и прочих видов государственных экспертиз; разрешение на строительство трубопровода; сведения государственного земельного кадастра, акт приемки магистрального трубопровода приемочной комиссией, разрешение на ввод в эксплуатацию, материалы оценки соответствия при эксплуатации. Положительным моментом является то, что в проекте закона прямо не допускается использование иных материалов, что ограничивает возможности для субъективизма тех, кто в последующем будет трактовать и применять этот закон. Совершенно очевидно, что процедуры проведения и содержание экологической, санитарно-эпидемиологической и других видов экспертиз – вопрос отдельный, но его решение лежит вне рамок данного технического регламента.
В проекте закона четко прописаны и формы оценки соответствия. На стадии проектирования магистрального трубопровода – это государственная экспертиза проектной документации. На стадиях строительства, реконструкции, капитального ремонта, эксплуатации, консервации, ликвидации (утилизации) – государственный контроль (надзор). На стадии ввода в эксплуатацию, когда строительство, реконструкция, капитальный ремонт трубопровода уже завершены, а также при его расконсервации – приемка. Однако, если в отношении идентификации четко установлен запрет на «использование иных материалов», в отношении форм оценки соответствия такого запрета нет. А что прямо не запрещено, то разрешено ли? Об этом и сегодня спорят юристы. Практика же показывает, что чиновники-правоприменители трактуют в этом случае нормы закона так: «то, что не запрещено, то разрешено». Отметим и положительный факт: на стадии приемки, когда проводится проверка «доказательных материалов», в их состав включаются и собственные доказательства и доказательства, полученные с участием третьей стороны, а не только органов государственной власти.
Особый вопрос – стандарты и стандартизация в документе. Реформа технического регулирования изначально предполагала введение добровольности исполнения любых стандартов, если исполняются обязательные требования, установленные техническими регламентами. Однако, в ходе проведения реформы ведомства (прежде всего Ростехрегулирование) делали все, чтобы прямо или косвенно вернуть в законодательство обязательность выполнения положений стандартов.
Между тем, в документе есть ряд отсылочных норм по учету требований «по обеспечению промышленной, пожарной и экологической безопасности и энергетической эффективности магистральных трубопроводов». А эти требования, согласно документу, на стадии проектирования трубопровода в свою очередь должны включать, среди прочего, применение технологического оборудования с подтвержденным соответствием, установленным «требованиям» в области стандартизации… При приемке трубопровода проводится проверка доказательных материалов, которые «должны содержать» перечень примененных национальных стандартов и сводов правил, перечень стандартов организации. А что делать, если такие «перечни» отсутствуют или они не нужны? Но проект закона однозначно говорит о том, что такие «доказательные материалы» должны быть и точка… Сведения о выполнении требований к эксплуатации магистрального трубопровода, согласно документу, помимо прочего, также должны включать информацию о соответствии условий эксплуатации требованиям применяемых стандартов (с указанием нормативов, которым эти условия соответствуют).
Таким образом, исподволь снова водится обязательность выполнения требований национальных стандартов. Но в целом это, наверное, не проблема конкретного регламента, а системная проблема реформы технического регулирования в целом.