Президент России Дмитрий Медведев направил в Государственную Думу заключение на законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» (принят в первом чтении 16 ноября), в котором по сути дал резко отрицательный отзыв на вносимые изменения и потребовал их доработки. В президентском заключении, как в капле воды, отразилась вся та борьба, которая в последние 7 лет с момента принятия закона ведется вокруг не только его ключевых, но даже второстепенных положений и норм.
Напомним, что за прошедший год это уже второе вступление в битву тяжелой артиллерии. В конце прошлого года в Ульяновске на заседании Госсовета президент назвал «бедой» ситуацию в техническом регулировании: «Нужно процедуру поменять, иначе мы не сможем это сделать никогда, это будет продолжаться десятилетиями. Поэтому задача двуединая: и сами регламенты подготовить, и процедуру поменять». По словам президента, количество техрегламентов, которые сейчас принимаются – «все равно слезы» и «они должны выходить на порядок быстрее».
Напомним также, что все необходимые технические регламенты, полностью удовлетворяющие потребности общества и экономики, должны были быть приняты к 2010 году. После чего все иные обязательные требования, содержащиеся в массе нормативно-правовых актов, должны были автоматически утратить свою силу (этого прямо требовал федеральный закон). Но ведомственное противостояние реформе привело к тому, что положение о семилетнем переходном периоде в ходе очередной редакции из закона выпало, фактически оставив ситуацию «в подвешенном состоянии».
Чем же сегодня недоволен лидер страны?
Техническое регулирование уже не является единым и не охватывает весь массив объектов, как это задумывалось при начале реформы образца 2001-2003 годов. 20 сентября 2010 года на заседании Комиссии Таможенного Союза одобрен проект плана разработки единых технических регламентов Таможенного Союза (включающий разработку 57 технических регламентов, за 43 из которых ответственна Россия). Комиссия приняла решение приостановить вступление в силу национальных техрегламентов, объекты регулирования которых совпадают с объектами техрегламентов ЕврАзЭС и ТС. В связи с этим вице-премьер Шувалов обратился с письмом к председателю ГосДумы о прекращении работы над проектами национальных техрегламентов, находящихся в ГосДуме. То есть фактически техническое регулирование в результате даже не очередного этапа реформы, а новой реформы как таковой получает «ограничитель»: оно будет касаться только торгуемых в рамках Таможенного Союза товаров.
В разрезе такой постановки вопроса, уже давно очевидно, что постепенно из этой сферы будет выпадать «куски», которые становятся избыточными и «дубляжными» в рамках новой системы координат. Видимо, отсюда и предложения президента по исключению из сферы регулирования федерального закона отношений, связанных с установлением требований к лекарственным средствам и к их обращению на рынке, а не только к их безопасности. Кроме того, такое включение создавало бы коллизии с законом «Об обращении лекарственных средств». Аналогичная ситуация и в отношении требований по охране окружающей среды, которые президент предложил согласовать с одноименным законом.
Видимо, в силу этой же логики из сферы регулирования закона планируется исключить отношения, связанные с установлением требований по обеспечению экологической безопасности, безопасности в области космической деятельности, санитарно-гигиенических и иных требований. Президент указывает, что при таком исключении может возникнуть коллизия, поскольку неясно, смогут ли техническими регламентами устанавливаться обязательные требования к процессам, связанным с требованиями к соответствующей продукции.
В последние год стал активно обсуждаться вопрос возможного пересечения (дублирования) функций, осуществляемых Ростехнадзором, контролирующим взрывоопасность особо опасных объектов, и МЧС в части контроля за требованиями пожарной безопасности. Президент не обошел вниманием и этот вопрос. Законопроектом предусматривается исключить из сферы регулирования закона о техническом регулировании отношения, связанные с установлением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов. Поскольку общие требования пожарной безопасности к промышленным объектам установлены техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности, президент задается вопросом, будет ли закон распространяться на опасные производственные объекты в случае принятия законопроекта. Между тем, исследования Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) показывают, что в нормативной базе дублирования функций между ведомствами не наблюдается. МЧС осуществляет пожарный надзор везде, кроме «надзора на подземных объектах и при ведении взрывных работ», в том числе и на опасных производственных объектах. А Ростехнадзор осуществляет пожарный надзор только на «подземных объектах и при ведении взрывных работ». Хотя понятно, что реальная правоприменительная практика может совершенно отличаться от того, что диктуют нормы действующего законодательства, но для этого надо проводить серьезные репрезентативные «полевые исследования». Вряд ли в рамках доработки закона их кто-то успеет (и захочет) провести.
Не менее важен сюжет, на который обратил внимание президент. Административные барьеры, позволяющие чиновникам стричь административную ренту, зачастую возникают там, где нормы различного «отраслевого» законодательства не скоррелированы между собой и/или прямо противоречат друг другу. Это позволяет различных органам контроля/надзора проверять одни и те требования, находящиеся на «стыке» смежных сфер деятельности, или контролировать то, что законодательством урегулировано плохо. Поэтому любой готовящийся к принятию нормативный документ должен проходить экспертизу на пересечение или дублирование с другими уже действующими актами.
В данном случае этого не было сделано, не было проанализировано «смежное» законодательство, не были предложены поправки и изменения в него. В заключении президента отмечено: «Предусмотренные законопроектом новации потребуют адекватного правового упорядочения отношений по установлению обязательных требований к продукции и процессам, стандартизации, аккредитации, оценке соответствия, а также внесения необходимых изменений в соответствующие законодательные акты Российской Федерации». В закон вводится ряд новых понятий, определения которых не проработаны (например, "испытательная лаборатория/центр", "предварительный национальный стандарт", "аттестат аккредитации", "область оценки соответствия", "область аккредитации", "эксперт по аккредитации", "технический эксперт", "одобрение типа"). Не урегулированы вопросы, касающиеся правового статуса испытательных лабораторий (центров). Не ясно, чем "эксперт по аккредитации" отличается от "технического эксперта", их права и обязанности также не определены. Нет четкости в критериях, по которым продукция будет относиться к впервые выпускаемой в обращение в случае ее модернизации, неясен также период, в течение которого она таковой будет считаться. Нет четкого понимания, будет ли проектная документация зданий и сооружений являться технической, которая в свою очередь может использоваться в качестве доказательных материалов для предпринимателей.
Эти и другие недоработки законопроекта, как это часто у нас бывает, впоследствии могут стать предметом бурного ведомственного нормотворчества. Свет в конце тоннеля до сих пор не виден, а до тупика реформы «техрега» шагать осталось уже совсем недолго.