Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе (далее – Стандарт) утвержден решением наблюдательного совета автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» (АСИ) 3 мая 2012 года1.
В 2011 г. наблюдательным советом Агентства определены шесть пилотных субъектов Российской Федерации, в которых проводится апробация Стандарта и инициатив Агентства – Республика Татарстан, Пермский край, Свердловская, Калужская, Липецкая и Ульяновская области. Затем к внедрению Стандарта присоединились еще четыре субъекта Российской Федерации: Республика Башкортостан, Астраханская, Белгородская и Ярославская области2. В начале 2013 г. АСИ опубликовало доклад «Результаты внедрения Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации, принимающих участие в пилотной апробации». Доклад содержит информацию о ходе внедрения в первых 6 субъектах РФ в отношении каждого из положений (разделов) Стандарта. Однако в отношении внедрения двенадцатого его раздела, посвященного ОРВ в докладе какие либо оценки («светофоры») не приведены. Решил восполнить отчасти данный пробел в отношении 10-ти пилотных регионов, поскольку сведения, собранные в рамках нашего мониторинга внедрения ОРВ в субъектах РФ, позволяют это сделать.
Согласно разделу 12 Стандарта «Принятие нормативного акта, регламентирующего процедуру оценки регулирующего воздействия принятых и принимаемых нормативно-правовых актов, затрагивающих предпринимательскую деятельность» в субъекте Российской Федерации должен быть принят нормативный акт, регламентирующий вопросы проведения ОРВ, которые приведены в таблице. В ней же даны и оценки по наличию такого утвержденного акта и учету в нем (или других документах, регулирующих вопросы проведения ОРВ в данном регионе) положений указанного раздела Стандарта.
Как сказано в Стандарте, подготовка такого нормативного акта субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с разработанными Минэкономразвития России Методическими рекомендациями, одобренными 20 марта 2012 г. решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В дальнейшем, эволюционировав, этот документ превратился в Приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 г. № 623 «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации». Однако в данном приказе о некоторых положениях Стандарта ничего не упоминается, либо используется разная терминология, понятия. Последнее приводит к разночтениям двух документов, хотя их возникновение странно, так как оба разрабатывались и утверждались если не одновременно, то близко по времени друг за другом. В этой связи их разработчики получают справедливые замечания от представителей регионов, каким документом руководствоваться, налаживая систему оценки в своем регионе.
Таблица 1. Выполнение пилотными субъектами РФ положений раздела 12 Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации (на март 2013 г.).
* «+» ставится в том случае, если нормативным правовым актом утверждена типовая форма отчета, заключения об ОРВ, пояснительной записке к проекту акта или другого документа, где представляются результаты оценки. Вместе с тем требования к составу, как видно из следующих пунктов утверждены в большем числе пилотных субъектов федерации.
** Указывается, содержатся ли в нормативных правовых актах требования к необходимости предоставления этих сведений в отчете об ОРВ, пояснительно записке к проекту акта, заключении об ОРВ (не обязательно утверждена форма).
*** «+» ставится в том случае, если нормативным правовым актом предусматривается обязательность описания мониторинга действия акта после его принятия (показатели, индикаторы их целевые значения и др.).
Представители АСИ утверждают, что Стандарт содержит минимальные требования. Как видно из таблицы такие минимальные требования смогли выполнить не все пилотные регионы, причем некоторые из них находятся на вершине нашего рейтинга. Представляется, что некоторые положения Стандарта шагнули несколько вперед. Так, установление шкалы жесткости мер регулирования не реализовано ни в одном из пилотных регионов и ни в одном из остальных, где принят порядок проведения ОРВ. Более того данный механизм не реализован и на федеральном ровне. Таким образом, нет оснований считать, что установление данного требования является минимальным, так как практика показала, что никто данное требование не выполняет. Да и без разъяснений целей создания такой конструкции сложно определить ее необходимость.
Некоторые из установленных требований неясно как трактовать. Например, анализ рекомендуемого варианта регулирующего решения фактически есть суть процедур ОРВ и выделять его в таком виде не имеет специальных оснований.
Другое неясное требование с точки зрения его выполнения – это анализ издержек и выгод каждого из рассматриваемых вариантов с учетом результатов реализации аналогичных инициатив в данном субъекте РФ или других субъектах Российской Федерации. Безусловно, выбирая варианты решения проблемы у себя в регионе, руководствоваться аналогичным опытом в других регионах важно. Однако как поступать разработчику при расчете издержек и выгод, если все регионы находятся в одинаковой ситуации старта внедрения ОРВ. Полагаю это требование не на сейчас, а на перспективу, когда будет набран соответствующий опыт, сформированы банки данных для межрегионального обмена опытом.
Некоторые требования также недостаточно ясны и выполнимы на данном этапе только отчасти. Например, в текущих условиях трудно выполнимым является анализ издержек и выгод каждого из рассматриваемых вариантов с учетом положительных и отрицательных стимулов, которые способны влиять на реализацию альтернатив. Мы находимся в начале пути и пока чаще всего действует схема: предварительная оценка возможных вариантов решения проблемы без детализированных просчетов, выбор оптимального и его детальный обсчет. Учесть в такой конструкции необходимость расчетов по всем вариантам и с учетом факторов, которые могут влиять на реализацию альтернатив и соответственно на тот или иной уровень, например, издержек участников конкретного рынка, разработчикам пока сложно. В данной связи установление такого требования в Стандарте мы считаем преждевременным. Такое требование можно было бы принять, если формулировать его в терминах установления обязанности разработчика монетизировать выделенные эффекты и производить расчет в отношении всех групп участников отношений, на которые распространяется регулирование по выбранному варианту, а при отсутствии такой возможности аргументировать, почему использованы качественные, а не количественные методы анализа. Да и данное требование, чтобы начать выполнять надо серьезно поработать: вспомним первые оценки федерального уполномоченного в области ОРВ ведомства – монетизация проводилась в редких случаях.
В настоящее время Стандарт и Методические рекомендации приводятся к взаимной корреляции. Полагаем, что такая работа должна привести к развитию положений Стандарта, касающихся ОРВ, и уточнению этих позиций с учетом состоявшихся за период его действия реалий, а также перспектив развития института ОРВ, в частности развития оценки фактического воздействия регулирования и модернизации оценки проектов актов с выделением ранней стадии и предварительной оценки. Помимо этого, полагаем важным ввести в раздел Стандарта положения о непосредственной практике проведения оценки и публичных консультаций в регионе как одного из основных индикаторов внедрения, а не основываться только на наличии акта, закрепляющего процедуру ОРВ и некоторые ее особенности. Постоянно на рабочих группах и совещаниях говорится о необходимости активного информирования о развитии института ОРВ, преимуществ развития экономики и предпринимательского климата в связи с внедрением механизмов оценки в процесс принятия решений. В этой связи назрела необходимость внести в Стандарт соответствующие положения, направленные на активизацию информирования, а также привлечения предпринимательского и экспертного сообщества к вопросам развития ОРВ и участия в публичных консультациях.
1 http://www.asi.ru/asi_in_regions/
2 Результаты внедрения Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации, принимающих участие в пилотной апробации. АСИ, февраль 2013 г. http://www.asi.ru/asi_in_regions/Standart_otchet_aprobazia.pdf