Вовлечение граждан в законотворческий процесс является необходимым фактором для улучшения качества законодательства, поскольку это способствует учету мнений различных групп интересов при принятии решений. Публичные обсуждения являются одним из инструментов непосредственного участия граждан в законотворческом процессе.
Как показал мой поиск в правовых базах данных, на официальных сайтах администраций субъектов РФ, в ряде регионов существует законодательное закрепление общественных обсуждений или права проведения общественных обсуждений при подготовке нормативных правовых актов (НПА) или при принятии других общественных значимых решений (см. таблицу субъектов РФ: скачать в .doc, в .pdf).
Требование проведения общественных обсуждений (или возможность их проведения) в регионах, где есть законодательное закрепление, в большинстве случаев вносится либо как дополнение в законы о нормативных правовых актах/ законы о нормотворческой деятельности (Липецкая и Сахалинская области), либо, что интересно, создаются и принимаются отдельные законы о публичных обсуждениях (Вологодская, Иркутская, Калининградская, Тюменская области, Республика Башкортостан).
В большинстве случаев в законе закрепляются общественные обсуждения законопроектов (а не «общественно значимых вопросов») в том случае, если такой закон был принят после 2010 года, то есть после введения института оценки регулирующего воздействия (ОРВ), где публичные обсуждения являются частью данной оценки. Следует отметить, что в значительной части регионов публичные консультации по проектам НПА или при проведении экспертизы действующих НПА закреплены в постановлениях (Республика Татарстан), положениях (Ульяновская область, Республика Чувашия) или Указах Губернатора (Свердловская область). Положительной чертой такого закрепления является то, что в них подробнее описан предмет обсуждения (то есть указано, какие НПА подлежат обсуждению в обязательном порядке, какие не выносятся на обсуждение), органы, ответственные за проведение, также обычно присутствует требование опубликования результатов обсуждений и т.д., то есть лицам, заинтересованным в участии в законотворческой деятельности, значительно проще получить информацию о том, что должно выноситься на обсуждение, какие сопутствующие документы должны быть опубликованы, место опубликования и пр. В законах, в большинстве случаев, указывается только необходимость (а в некоторых случаях вообще только возможность) проведения общественного обсуждения, а для получения более подробной информации необходимо искать прочие НПА (положения, постановления и пр.), что в ряде случаев может оказаться затруднительным, например, региональные власти не вывешивают НПА на официальном сайте региона (следует подчеркнуть, что такая ситуация является типичной на сегодняшний день).
В некоторых регионах публичные обсуждения закрепляются законодательно, однако предмет обсуждения указан достаточно размыто («на областное народное обсуждение может быть вынесен любой общественно значимый для населения области вопрос»1 ), в результате чего требуется пояснение, относятся ли проекты НПА к общественно значимым вопросам. Если относятся, то подробности о том, какие НПА подлежат обсуждению, необходимо искать в нижестоящих по иерархии нормативных актах, если же не относятся, то необходимо определять, какие вопросы могут считаться общественно значимыми.
Также внимания заслуживает тот факт, что в ряде законов закреплена только возможность (так в указанном ранее законе Иркутской области «Об областном народном обсуждении» положение содержит фразу «может быть вынесен» на обсуждение) вынесения вопроса на общественное обсуждение, то есть отсутствует закрепление прав граждан на непосредственное участие в законотворческом процессе по определенным вопросам, при этом именно возможность вынесения проектов, а не требование обязательного обсуждения НПА (или прочих вопросов) закреплена в Иркутской, Воронежской, Калининградской, Тюменской, Сахалинской областях, Республике Башкортостан. Безусловное требование обсуждения проектов НПА содержится в законах Костромской, Вологодской, Архангельской областях.
Интерес представляет Закон Воронежской области «О народном обсуждении проектов НПА Воронежской области и важнейших вопросов социально экономического развития» от 27.11.2008 №120-ОЗ (в ред. закона Воронежской области от 29.11.2011 №166-ОЗ), в котором указано, что выносится в обязательном порядке на народное обсуждение (ст. 7. п.2), а что может быть вынесено на народное обсуждение (ст.7 п.1). Несомненным преимуществом является тот факт, что данная форма позволяет с одной стороны закрепить законодательно наиболее важные вопросы для обсуждения (другими словами закрепить права граждан на непосредственное участие в законотворческом процессе по наиболее важным вопросам), с другой стороны, пункт положения, где указано, что может быть дополнительно вынесено на обсуждение, придает закону гибкость, то есть при возникновении необходимости обсуждения каких-либо вопросов, нет необходимости изменять закон; более подробно о том, что может быть вынесено на обсуждение, может содержаться в нижестоящих по иерархии по отношению к закону НПА.
Важно также отметить, что не все виды актов подпадают по рассмотренным законам под общественное обсуждение. Чаще всего нормы этих законов гласят, что обсуждаются (или могут) обсуждаться проекты законов, причем не все, а какие-то наиболее значимые. Проекты актов органов исполнительной власти (если это не разработанный ими проект закона) зачастую не включаются в перечень обсуждаемых. Наиболее полный перечень видов актов, подлежащих обсуждению закреплен в законе Костромской от 10 июля 2013 г. №393-5-ЗКО «О внесении изменений в Закон Костромской области «О нормативных правовых актах Костромской области» и признании утратившими силу отдельных положений некоторых законодательных актов Костромской области», согласно которому на обсуждение выносятся проекты законов Костромской области, проекты постановлений нормативного правового характера Костромской областной Думы, подготовленные для внесения в Костромскую областную Думу губернатором Костромской области или администрацией Костромской области, проекты постановлений нормативного правового характера губернатора Костромской области, проекты постановлений нормативного правового характера администрации Костромской области, проекты постановлений, приказов, инструкций нормативного правового характера исполнительных органов государственной власти Костромской области. Т.е. область дошла фактически до самого низового уровня субъектов нормотворчества исполнительной ветви. Закрепление обсуждений только в отношении проектов законов на уровне закона не означает, что ведомственные проекты в этих регионах могут не обсуждаться, они вполне могут быть закреплены постановлениями правительства региона. Однако таких глубокий исследований пока не проводилось – мы только начали подготовку Мониторинга публичного обсуждения проектов и действующих НПА в субъектах РФ. В рамках него предполагается рассмотреть, как структурируется закрепление таких институтов (под ними мы понимаем антикоррупционную экспертизу, оценку регулирующего воздействия проектов актов, оценку фактического воздействия и экспертизу действующих НПА 2).
Если же абстрагироваться от формы и особенностей закрепления публичного обсуждения, то сам по себе факт появления законов, которые устанавливают публично обсуждение проектов НПА, хоть и в ограниченном виде, следует признать положительным. При этом отметим, что законы, которые расширяют перечень обсуждений, не ограничиваясь только проектами законов, появляться стали в последние 1,5 года. В дальнейшем будет видно, получит ли это распространение. Уполномоченным органам федерального уровня неплохо бы задуматься о рекомендациях по закреплению институтов обсуждения для регионов. Тот же Федеральный закон от 2 июля 2013 г. №176-ФЗ не дает окончательных ответов на вопрос, на каком уровне должен закрепляться порядок проведения оценки регулирующего воздействия и соответственно публичных консультаций. Да и другие вопросы требуют расшифровки. Возможно, в ближайшее время они появятся в новой редакции Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. № 623 (может даже и с учетом включения в документ вопросов развития экспертизы действующих актов). Но будут ли Методические рекомендации по организации и проведению публичных обсуждений проектов актов, которые распространятся не только на сферу ОРВ?
1 Закон Иркутской области «Об областном народном обсуждении» от 19 июля 2010 г. №78-оз.
2 В том виде, в котором такая экспертиза понимается в Федеральном законе от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов».