Авторы: М.С. Калмыков, Д.В. Павлов, С.В. Смирнов,
А.А. Сорокин, Ю.А. Шевернев, О.М. Шестоперов
Составление блок-схем: Львов Д.В.
Апрель 2013
Методика раунда 3 Мониторинга разработана коллективом авторов на базе методики Д.В. Павлова и А.А. Сорокина, примененной в раундах 1 и 2.
(с) 2001-2013 АНО «НИСИПП»
Авторские права на исследование принадлежат коллективу авторов АНО «НИСИПП». Воспроизведение, распространение, перевод, переработка, доведение до всеобщего сведения исследования или отдельных его частей разрешается только при условии обязательной ссылки на АНО «НИСИПП» и с указанием источника публикации.
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ
1. Основные выводы третьего раунда мониторинга
2. Структура нормативной правовой базы проведения ОРВ проектов актов в субъектах РФ
3. Утверждаемые в субъектах РФ объект и предмет ОРВ
4. Основные модели проведения ОРВ проектов нормативных правовых актов в субъектах РФ
5. Установление требований к оформлению результатов ОРВ и других отдельных требований к проведению ОРВ
6. Использование Интернет-сайтов для проведения ОРВ
7. Проведение публичных консультаций в рамках ОРВ
8. Количественные показатели ОРВ проектов нормативных правовых актов в субъектах РФ
9. Внедрение ОРВ действующих нормативных правовых актов в субъектах РФ
10. Активность субъектов РФ в продвижении института ОРВ в рамках федерального конкурса на софинансирование административной реформы
11. Развитие практики соглашений о взаимодействии между Минэкономразвития России и высшим органом государственной власти субъекта РФ при проведении ОРВ
12. Внедрение механизма ОРВ в процесс принятия регулирующих решений на муниципальном уровне
13. Внедрение Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе в части ОРВ
14. Рейтинг субъектов РФ
Приложение 1. Методика рейтинга субъектов РФ по внедрению оценки регулирующего воздействия
Приложение 2. Таблицы рейтинга субъектов РФ
Приложение 3. Разделы сайтов уполномоченных органов субъектов РФ, посвященные оценке регулирующего воздействия
Приложение 4. Блок-схемы процессов проведения ОРВ проектов нормативных правовых актов в некоторых субъектах РФ
Приложение 5. Блок-схемы процессов проведения ОРВ (экспертизы) действующих нормативных правовых актов в некоторых субъектах РФ
Приложение 6. Государственные заказы, связанные с тематикой оценки регулирующего воздействия, размещенные органами государственной власти субъектов РФ за период с 01.01.2012 г. по 15.04.2013 г.
Введение
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) представляет собой процедуру анализа проблем и целей государственного регулирования, поиска допустимых альтернативных вариантов достижения этих целей, а также связанных с ними выгод и издержек субъектов предпринимательской и иной деятельности, потребителей, государства, подвергающихся воздействию регулирования, для определения наиболее эффективного варианта регулирующего решения.
В 2012 г. и последующих годах внедрение института оценки регулирующего воздействия на региональном уровне является одним из приоритетов проводимой в России административной реформы, а если брать шире, то реформы по повышению качества государственного регулирования. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству РФ было поручено до 1 января 2013 г. обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института ОРВ проектов нормативных правовых актов, в том числе:
- установить требования к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства;
- установить обязательный для федеральных органов исполнительной власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов;
- установить сроки проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, включая публичные консультации и подготовку заключений, достаточные для обеспечения полноты и объективности такой оценки;
- обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации – с 2014 г., органов местного самоуправления – с 2015 г.;
- представить в установленном порядке предложения по проведению оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, в предусмотренные для проведения такой оценки сроки.
Для реализации этих положений Указа было принято Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». С 1 июля 2013 г. оно станет главным документом, по которому будет осуществляться ОРВ на федеральном уровне.
Своими положениями, содержащимися в утвержденных Правилах проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, данное Постановление делает своего рода революцию в действующей сейчас модели проведения ОРВ. Им, как принято говорить, осуществляется переход к проведению ОРВ на ранних стадиях (т.е. когда только прорабатывается идея подготовки проекта нормативного правового акта) и процесс проведения ОРВ перебазируется на уровень органов исполнительной власти, непосредственно разрабатывающих проекты НПА. За Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) остается организационное, методическое обеспечение данных нововведений, которые, нетрудно догадаться, будут внедряться и в российских регионах, и контроля над процессом и качеством проведения ОРВ разработчиками с соответствующей экспертизой работы ведомств. Собственно в данной конструкции суть заключения об ОРВ меняется с непосредственно проведения всех видов необходимого анализа и представления результатов в данном документе, как это было принято понимать, на представление результатов оценки качества проведенного разработчиком анализа.
С принятием данного Постановления также расширяется предметная область оценки регулирующего воздействия. В частности, предусматривается установление требований к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов, регулирующих отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения, а также в области порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации.
В настоящее время Минэкономразвития России проводится работа по подготовке всего комплекса необходимых организационных и методических документов, для того чтобы начальный этап работы по новой модели был более успешным.
На рисунке ниже обобщенно представлен одобренный Правительством РФ подход к дальнейшему развитию института ОРВ на федеральном и региональном уровнях.
.jpg "1(50).jpg")
Рис. 1. Общая схема дальнейшего развития института ОРВ
на федеральном и региональном уровнях в РФ1
Следует выделить тот факт, что перенесение проведения ОРВ на разработчиков (ведомства-регуляторы) происходит последовательно. Так, согласно данному подходу было принято действующее постановление Правительства Российской Федерации № 421 от 2 мая 2012 г. (постановление № 1318 призвано его заменить). В соответствии с данным документом разработчики нормативных актов должны перейти к самостоятельному проведению процедур ОРВ начиная еще с 1 октября 2012 г. (в части актов, не относимых к сфере технического регулирования).
Федеральный уровень перешел к стимулированию развития института ОРВ на уровне регионов. Так, согласно Приказу Минэкономразвития России от 30 июля 2012 г. № 472 «Об оказании поддержки проведения высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2012 году», впервые в прошлом году в качестве одного из приоритетных направлений реализации административной реформы (наряду с развитием многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг) было выбрано развитие института ОРВ (по своему весу в конкурсной оценке – 2-е место). Соответствующий конкурс был проведен, ведется работа в регионах, которые признаны победителями.
Государство, уделяя внимание развитию института ОРВ, озаботилось и проведением оценки внедрения ОРВ в практику деятельности органов исполнительной власти в регионах.
Развитие ОРВ, в частности, предусмотрено Стандартом деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе (утвержден решением наблюдательного совета АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» 3 февраля 2012 г. В нем рассматривается 8 параметров, которые характеризуют внедрение ОРВ (раздел 12 данного Стандарта). В свою очередь в Перечне показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 г.), утвержденном распоряжением Правительства РФ от 15 ноября 2012 г. № 2096-р, среди таких показателей установлены следующие.
2. Наличие основных составляющих Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе и оценка предпринимательским сообществом эффективности реализации этих составляющих:
- количество реализованных основных положений Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе, в единицах;
- оценка предпринимательским сообществом эффективности реализации внедренных составляющих стандарта в регионе, в баллах.
Таким образом, ключевые показатели эффективности (или KPI) властей субъектов РФ будут измеряться в том числе и по показателям внедрения ОРВ на территории региона, причем на основе экспертных оценок и оценок, получаемых на базе мнений непосредственно предпринимателей.
Описанные веяния повысили актуальность проведения очередного, третьего раунда Мониторинга внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах РФ, инициированного Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства в начале 2012 г., когда стало понятно, что можно уже что-то измерять в регионах.
Нынешняя конструкция рейтинга регионов, который составляется по результатам мониторинга, сильно видоизменилась (дополненная методика приведена в Приложении 1). Вместо 12 показателей, используемых во втором раунде (сентябрь 2012 г.), в третьем раунде количество показателей составило 37. Увеличение числа показателей произошло за счет введения группы показателей, характеризующих развитие системы оценки фактического воздействия действующих нормативных правовых актов, показателей, уточняющих качественный состав утвержденных нормативных правовых документов, регулирующих проведение ОРВ, а также показателей, характеризующих количественное развитие ОРВ в регионе. Добавлены, как упоминалось в планах, описанных во втором раунде, также два показателя, характеризующих участие субъектов РФ в конкурсе региональных проектов административной реформы, проводимом Минэкономразвития России.
Можно заметить, что показатели из вышеупомянутого Стандарта присутствуют и в нашем мониторинге. Но мы смотрим на проблематику шире, собираем сведения по целому ряду дополнительных показателей, стремясь охватить всю систему, а не только наличие базовых актов, утверждающих порядок проведения оценки и уполномоченный орган.
Перечень собираемых сведений и система показателей составлены с учетом комментариев по поводу результатов второго раунда мониторинга, поступивших из ряда субъектов РФ, а также от представителей Минэкономразвития России, за что авторы выражают им большую благодарность.
Система собираемых сведений и рассчитываемых показателей не является чем-то закрытым, мы готовы к предложениям. Правда, дальнейшее расширение показателей ограничивает нас тем фактом, что мониторинг довольно трудозатратное мероприятие и является инициативным проектом, осуществляемым Институтом за собственный счет.
Просим также заметить, что результаты мониторинга хотя и содержат в себе показатели, по которым измеряется эффективность органов исполнительной власти субъектов РФ, не является чем-то официальным, руководством к деятельности (поощрению/наказанию) вышестоящих инстанций. В первую очередь цель мониторинга – повышение прозрачности процесса внедрения ОРВ и оценка значимости движения по этому пути тех или иных субъектов РФ на общерегиональном фоне.
Сведения о развитии ОРВ в субъектах РФ собирались в период с 20 февраля по 10 марта 2013 г. Сделанные по результатам выводы относятся, таким образом, к периоду с начала ОРВ в регионе по 10 марта 2013 г. (по некоторым показателям к более поздней дате, что указывается). Для сбора информации использовались только открытые источники (официальные сайты субъектов РФ, нормативные правовые акты, приказы и протоколы, размещенные в сети Интернет, официальные доклады региональных органов, уполномоченных в сфере ОРВ). Непубликуемая информация, ввиду того, что сам по себе институт ОРВ является публичным, не использовалась. Соответственно, если регион, как например г. Москва, не заявлял о развитии ОРВ в публичном пространстве, подкрепив соответствующими нормативными правовыми актами, то он получал нули в оцениваемых параметрах вне зависимости от того, знают ли авторы о планах или реализации пилотных проектов по ОРВ в регионе.
В третьем раунде мониторинга рассмотрены следующие вопросы, которые показались нам важными:
1) структура нормативной правовой базы проведения ОРВ проектов актов в субъектах РФ;
2) утверждаемые в субъектах РФ объект и предмет ОРВ;
3) основные сложившиеся модели проведения ОРВ проектов нормативных правовых актов в субъектах РФ;
4) установление требований к оформлению результатов ОРВ и других отдельных требований к проведению ОРВ (особенности в субъектах РФ);
5) использование Интернет-сайтов для проведения ОРВ;
6) проведение публичных консультаций в рамках ОРВ;
7) достигнутые количественные показатели ОРВ проектов нормативных правовых актов в субъектах РФ;
8) внедрение ОРВ действующих нормативных правовых актов в субъектах РФ;
9) активность субъектов РФ в продвижении института ОРВ в рамках федерального конкурса на софинансирование административной реформы;
10) развитие практики соглашений о взаимодействии между Минэкономразвития России и высшим органом государственной власти субъекта РФ при проведении ОРВ;
11) внедрение Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе в части ОРВ.
По результатам третьего раунда составлен рейтинг субъектов РФ.
Результаты мониторинга могут быть интересны всем участникам процесса внедрения ОРВ и повышения качества государственного регулирования, муниципального управления, представителям предпринимательского сообщества, независимым экспертам, СМИ, да и собственно всем тем, кто заинтересован в повышении качества регулирования и нормативно-правовой его составляющей.
С результатами предыдущих двух раундов мониторинга (с их текстами и с презентацией второго раунда) можно ознакомиться на нашем сайте в разделе «Наши проекты: Наши мониторинги» (по ссылке).
1. Основные выводы третьего раунда мониторинга
1. Как показали результаты третьего раунда мониторинга, за период с сентября 2012 г. по март 2013 г. произошли существенные подвижки в сфере внедрения ОРВ в субъектах РФ. Несмотря на то что проведение ОРВ еще не является обязательным в регионах (соответствующий проект закона еще обсуждается и планируется к принятию до конца текущего года), порядки проведения ОРВ (положения об ОРВ) приняты уже в 22 регионах. Более половины этих регионов приняли у себя соответствующие акты в четвертом квартале 2012 г. Остальные регионы пока находятся в процессе подготовки нормативной правовой базы проведения ОРВ (необходимость внедрения ОРВ в регионе установлена в нормативных правовых актах, программных документах еще 40 субъектов Федерации). По всей видимости, при ее формировании данные субъекты РФ воспользуются Методическими рекомендациями по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации (утв. Приказом Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. № 623), и предусмотрят в своем порядке последние нововведения федерального уровня, закрепленные в Постановлении Правительства от 17 декабря 2012 г. № 1318 и вводимые в действие с 1 июля 2013 г. Отметим, что указанные Методические рекомендации подлежат в ближайшее время изменению с учетом уже наработанной в регионах практики, положений данного постановления, а также рассматриваемого сейчас законопроекта, вводящего ОРВ в регионах и муниципалитетах. В них будут более детально прописаны вопросы ранних стадий проведения оценки, вопросы экспертизы качества заключений об ОРВ, а также вопросы введения системы оценки фактического воздействия регулирования.
2. Как показал анализ утвержденных в субъектах РФ положений и порядков проведения ОРВ, регионами были выбраны разные подходы к выстраиванию модели ее проведения. Так, для регионов, которые ранее других ввели ОРВ, характерна централизованная модель, при которой проведение оценки и формирование заключений сосредоточено в уполномоченном органе, как правило, министерстве экономики региона. Такая же модель действовала до 2012 г. и на федеральном уровне. В 2012 г. начался переход на децентрализованную модель, при которой оценка проводится непосредственно разработчиками, а уполномоченный орган оставляет за собой оценку качества ее проведения, возможность комментировать положения проекта акта, а также методическое и организационное обеспечение этих процессов. Можно заключить, что на текущий момент такая модель введена в более чем половине регионов, утвердивших у себя порядки ОРВ, и можно констатировать, что процесс внедрения ОРВ в стране будет развиваться в эту сторону.
Можно выделить также смешанную модель, по которой в зависимости от варианта помимо органа-разработчика и уполномоченного органа важная роль отведена координационному (совещательному) органу по ОРВ либо имеется отличное от децентрализованной модели разделение функций уполномоченного органа и органов-разработчиков2.
3. Несмотря на утверждение порядков (положений) проведения ОРВ, не во всех из таких регионов оценка начала осуществляться непосредственно. Реально ОРВ на момент мониторинга начала проводиться только в трети регионов, в которых были приняты положения об ОРВ / порядки проведения ОРВ. Такие задержки вызваны разными причинами: в одних регионах после принятия порядка (положения) проведения ОРВ выявилась техническая неготовность уполномоченного органа и / или разработчиков к проведению ОРВ, в других – смена верховной власти и глав экономических ведомств переключила внимание на другие вопросы, и ОРВ до поры до времени «затухла», в третьих процесс нормотворчества выстроен таким образом, что основная часть разработки относится на вторую половину года, а первая – посвящена бюджетным проектировкам, которые в сферу ОРВ не попадают. В любом случае это временные и преодолимые явления, тем более что с начала следующего года с высокой долей вероятности процесс таким регионам придется реанимировать.
4. Уязвимым местом субъектов РФ по-прежнему являются отсутствие утвержденных методик проведения ОРВ. Как показывает практика, это затрудняет применение ОРВ на уровне разработчиков актов. В настоящее время Методические рекомендации по проведению ОРВ (методики) разработаны и утверждены только в пяти субъектах РФ. На федеральном уровне уполномоченный орган, столкнувшись с таким пробелом в нормативной правовой и организационной основе проведения ОРВ, предусмотрел подготовку и утверждение Методики проведения ОРВ, наличие которой обязательно согласно Постановлению Правительства от 17 декабря 2012 г. № 1318. Полагаем, что и регионам, которые утвердили порядки проведения ОРВ или планируют это сделать, в подкрепление процесса следует подготовить соответствующие методики. И предусмотреть в данных документах детальные инструкции по заполнению уведомлений о проведении публичных консультаций, заполнению пояснительной записки (или сводного отчета), подготовке заключения об ОРВ, экспертного заключения уполномоченного органа о качестве заключения об ОРВ и других необходимых документов.
5. Недостаточное внимание уделяется разработке и утверждению типовых форм документов, актуальность которых повысилась при переходе на децентрализованную модель проведения ОРВ. Отдельные типовые формы (уведомлений, заключений, справок и отчетов о проведении публичных консультаций и др.) утверждены в качестве приложений к порядку проведения ОРВ только в 11 регионах. Полагаем необходимым рекомендовать субъектам Федерации разработать и утвердить соответствующие формы. При этом можно будет воспользоваться соответствующими примерами, которые предположительно будут включены в новую редакцию Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ либо содержаться на официальном сайте Минэкономразвития России в разделе «Оценка регулирующего воздействия».
6. При анализе порядков (положений) проведения ОРВ в регионах мы выделили следующие важные, по нашему мнению, параметры их содержания:
• наличие процессуальных требований по обязательному изменению проектов нормативных правовых актов на основе результатов ОРВ;
• обязательное рассмотрение альтернативных вариантов регулирования отношений, затрагиваемых в предлагаемом проекте нормативно-правового акта;
• разделение актов по степени регулирующего воздействия (или применение других способов разделения проектов актов по их важности);
• проведение мониторинга достижения цели вводимого регулирования.
Выяснилось, что на момент мониторинга только четыре региона придерживаются строгой формы изменения проектов нормативных правовых актов на основе результатов ОРВ, еще 10 регионов поддерживают формат проведения согласований и согласительных совещаний при внесении изменений в проект акта на основе результатов ОРВ. Другими словами, не во всех регионах установлена необходимость изменять проект акта, если он получает замечания, отрицательный отзыв в заключении. Это наводит на мысль о том, что проведение ОРВ в таких регионах – формально, не несет в себе сути такой оценки, а именно барьерной функции против некачественного или излишнего регулирования.
На момент мониторинга рассмотрение альтернативных вариантов предусматривалось порядком проведения ОРВ в 14 регионах. В некоторых регионах специфицируется перечень возможных вариантов достижения цели регулирования для их рассмотрения разработчиком. Но опять же следует констатировать, что в ряде регионов одна из важнейших предпосылок ОРВ не соблюдена, что дает повод подозревать формальность проведения ОРВ в них.
Разделение проектов актов по степени воздействия содержащихся в них положений не является обязательным и может вводиться в зависимости от выбранной регионом схемы ОРВ. Однако является важным, так как позволяет сосредоточивать усилия на обсуждении и оценке именно значимых проектов, обладающих новизной регулирования, повышающих предпринимательские издержки, затрагивающих предполагаемым регулированием или его изменением широкий круг участников отношений. На момент мониторинга подход к разделению проектов актов по степени воздействия в том или ином виде реализован только в двух регионах. Дело в том, что данная конструкция заложена в федеральном законодательстве только в конце 2012 г. и начнет действовать с 1 июля 2013 г. В этой связи, полагаем, многие регионы для принятия своего решения ожидают выводов из практики применения данных норм при проведении ОРВ на федеральном уровне.
Установление подходов и показателей проведения мониторинга достижения цели, заложенных в проекте акта, является неотъемлемой частью оценки регулирующего воздействия. Установление особенностей проведения мониторинга имеет большое значение для последующей оценки фактического воздействия введенного регулирования, выявления степени достижения целей регулирования, сопоставительного анализа спрогнозированных издержек и выгод с теми, что сложились после введения акта в действие. На текущий момент обязанность разработчиков устанавливать параметры мониторинга реализована только в шести регионах. Между тем целесообразно уделить данному вопросу внимание уже сейчас, а не возвращаться к нему при установлении в регионе системы оценки фактического воздействия регулирования и экспертизы нормативных правовых актов на предмет избыточных издержек и барьеров – к этому моменту уже будет иметься практика установления показателей и индикаторов такой оценки и особенностей организации мониторинга. В такой конструкции собственно ОРВ будет иметь законченный вид, предусматривающий оценку не только проекта, но и отслеживание судьбы этого акта и правильности принятых решений. Заметим, что никто не останавливает процессы лицензирования определенных видов деятельности или сертификации производства только выдачей документа – в обязательном порядке проводятся проверки лицензиата на выполнение им обязательных требований.
Следует также подчеркнуть, что формирование системы мониторинга и обязательство разработчиков разрабатывать показатели, характеризующие достижение целей регулирования, могут напрямую способствовать созданию системы оценки эффективности внедрения ОРВ. В частности, показатели, встречающиеся в системе последующей оценки различных актов, в своем суммарном эффекте могут быть взяты за индикаторы эффективности института ОРВ.
7. Основным инструментом опубликования информации об особенностях проведения ОРВ, проведения публичных консультаций, размещения результатов ОРВ являются официальные сайты в сети Интернет. На текущий момент субъекты РФ, утвердившие у себя порядок, согласно которому ОРВ в регионе уже проводится с 1 января 2013 г. (или с более ранней даты), самостоятельно разработали и ввели в эксплуатацию специализированные под ОРВ разделы официальных сайтов уполномоченного органа. Таких регионов насчитывается 20, два региона, утвердившие порядок, такие сайты не открыли.
В рамках мониторинга мы провели своего рода аудит данных сайтов (страниц сайтов), который привел к выводам, что они используются в целях внедрения и проведения ОРВ в недостаточной мере. Были вопросы и к информационной наполняемости, и к структуре сайтов, техническим ошибкам, которые встречаются на каждом из 20 сайтов. У некоторых регионов сформированные разделы до сих пор оказываются полностью пустыми, т.е. оценка не проводится, несмотря на то, что ее начало установлено с 1 января 2013 г.
Формальность подходов, недоиспользование всех возможностей сети Интернет и конструирования сайтов приводит, в некоторой степени, к дискредитации развития института ОРВ. Многие представители предпринимательского и экспертного сообществ относятся к «нововведению» пока довольно скептически, но когда они видят плохо работающий сайт, на котором недостаточно информации о том, как проводится оценка и каковы ее результаты, как эти результаты могут или уже повлияли на условия ведения предпринимательской деятельности, они все более утверждаются в своем мнении. Полагаем, что доводить до такого не следует и, не дожидаясь результатов разработки типового решения, предлагаемого Минэкономразвития, необходимо настроить у себя нормальную работу сайтов. Тем более что при сравнении с прочими разделами официальных сайтов (региональных порталов органов власти) мы приходим к мнению, что это сделать вполне возможно и без чрезмерных усилий и при минимальных затратах ресурсов. При этом организация и ведение раздела, удовлетворяющего рядовым пользовательским стандартам получения и отбора информации, важны для органов власти в первую очередь, так как облегчают и сбор информации, и формирование отчетности о результатах ОРВ и показателях своей эффективности (KPI).
8. Развитие сайтов тесно связано с эффективностью проведения публичных консультаций в рамках ОРВ. Проведение публичных обсуждений на той или иной стадии ОРВ установлено в порядках большинства субъектов РФ (не используются в некоторых смешанных моделях). Однако не у всех они проходят в публичном режиме – в некоторых установлены конструкции, когда проект акта размещается на сайте и указывается, куда направлять предложения, но никаких сведений о судьбе этих предложений не размещается. Любой человек при отсутствии обратной связи перестанет направлять предложения, если только это не его хобби или непосредственная работа. Эффективность проведения консультаций в таком режиме ставится под сомнение и нами. Публикация результатов обсуждений должна являться необходимым требованием проведения публичных консультаций вне зависимости от того, в каком виде они происходили – через сайт, на круглых столах, в фокус-группах, через социологические опросы и т.п.
На момент проведения мониторинга отдельные порядки проведения публичных консультаций существовали только в шести субъектах РФ (в остальных нормы по их проведению включены в общий порядок ОРВ). Порядки консультаций содержат необходимые минимальные требования для обеспечения их успешного проведения. Несмотря на соблюдение минимальных принципов проведения данной процедуры, сама процедура (по наблюдениям самих регионов) является недостаточно эффективной. Причины могут быть разными: от отсутствия соглашений при проведении публичных консультаций между уполномоченным в субъекте РФ органом по ОРВ с представителями предпринимательских ассоциаций до неудобства выбора форм и мест проведения публичных обсуждений.
Одним из потенциальных решений проблем при проведении публичных консультаций, существующих на данный момент, представляется детальное описание и закрепление на уровне нормативного правового акта всех аспектов организации, проведения и учета мнений заинтересованных сторон в виде Стандарта проведения публичных консультаций, в котором отражаются меры, направленные на решение существующих проблем.
9. Внедрение оценки фактического воздействия действующих актов отстает от реализации ОРВ проектов. На региональном уровне по состоянию на конец марта 2013 г. оценка регулирующего воздействия действующих НПА введена в 10 субъектах РФ. В большинстве случаев регионы берут за основу модель оценки фактического воздействия регулирования, принятую на федеральном уровне: на основании предложений заинтересованных сторон формируется план, в соответствии с которым проводится ОРВ нормативно-правовых актов, предположительно содержащих препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, избыточные административные процедуры и контроль, ограничения конкуренции и пр. За исключением одного региона ОРВ проводится централизованно уполномоченным органом власти.
Отмечается разный подход в части формирования плана проведения ОРВ действующих актов. В частности, в трех регионах установлены принципы несколько иные, чем на федеральном уровне. В них оценка фактического воздействия регулирования проводится в отношении нормативных правовых актов, прошедших процедуру ОРВ на этапе, когда они были проектом. ОРВ осуществляется путем сопоставления данных подготовленного на стадии разработки проекта акта заключения об оценке регулирующего воздействия с фактическими данными для определения фактической степени достижения цели регулирования.
Отметим также, что полноценная оценка регулирующего воздействия действующих нормативно-правовых актов – с проведением публичных консультаций – закреплена только в трех регионах.
Требования по изменению НПА на основе проведенной оценки регулирующего воздействия не установлены нигде. Для эффективного использования ОРВ действующих НПА в региональную нормативную правовую базу необходимо включать положения, устанавливающие обязательность проведения публичных консультаций (по крайней мере для значительных по своему влиянию актов) и процессуальные требования по обязательному изменению нормативных правовых актов на основе результатов ОРВ действующих НПА.
10. Результаты третьего раунда показали серьезные изменения в итоговом рейтинге, что произошло из-за расширения рассматриваемых показателей, с одной стороны, а с другой – ввиду продвижения отдельных регионов по пути внедрения ОРВ. Оценивание субъектов РФ было значительно расширено и разбито на четыре блока, которые содержали 37 показателей (см. Приложение 1). Это нашло свое отражение в итоговых баллах, количество которых заметно выросло по сравнению с методикой, примененной в предыдущем раунде. Все субъекты РФ можно разделить на три основные группы.
- Лидирующие субъекты РФ по внедрению института ОРВ (Топ-10, таблица 14-1). В список лидирующих регионов попали семь субъектов РФ, ранее не фигурирующих в нем, при этом прежние лидеры потеряли свои позиции.
- Субъекты РФ с ненулевым итоговым баллом, но не вошедшие в Топ-10 (регионы, проявляющие активность). Таких регионов насчитывается 45.
- Субъекты РФ с нулевым итоговым баллом (неактивные регионы). В третьем раунде их число составляет 28, во втором раунде таких регионов было 43.
Группа регионов, набравших 0 баллов, сократилась, что может свидетельствовать о положительной тенденции. Однако стоит заметить, что, если добавить к «нулевым» регионам еще и те, в которых институт ОРВ находится в зачаточном положении (только действует нормативный правовой акт об организационных мероприятиях по внедрению ОРВ и / или определен уполномоченный орган, без принятия Порядка проведения ОРВ, без конкретно определенных действий по самой процедуре), то картина может выглядеть следующим образом: в 47% субъектов РФ результаты по выполнению требования Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в части ОРВ пока не видны.
Следует подчеркнуть, что и регионам, занявшим первые места, есть куда двигаться. Максимальное число баллов, которое можно набрать по примененной системе показателей, составляет 52. Занявшая 1-е место Свердловская область набрала 35,5 балла. Следующие за ней пять регионов получили от 20,0 до 24,75 балла, а остальные четыре – от 14,25 до 18,75 балла, т.е. в среднем соответственно в 2,3 и 3,1 раза меньше максимально возможного количества. Таким образом, в уровне продвижения мы имеем значительную дифференциацию. Если говорить о первой десятке регионов, то она вызвана главным образом недостаточным вниманием к развитию оценки фактического воздействия действующих актов (этот блок составляет в сумме 14,75 балла), включению в процедуру ОРВ проектов актов ранней стадии, недостаточным вниманием к типовым формам документов, а также методическому обеспечению.
Читатель может подумать, что мы сформировали труднодостижимую «идеальную» систему показателей внедрения ОРВ и в связи с этим по факту наблюдаем такое серьезное отставание от максимального уровня. Но это не так, большинство введенных показателей являются достижимыми в самой обозримой перспективе. В любом случае над показателями еще будет проведена работа и некоторые, что уже сейчас были поставлены под сомнение в плане их исполнимости (см., например, анализ внедрения Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе в части ОРВ), могут быть исключены из системы. Помимо этого мы все-таки надеемся, что будет больше возможностей для включения показателей, связанных с количественными оценками по проведенным публичным консультациям и сделанным заключениям ввиду появления их большего объема и в большем числе субъектов РФ. Мы также планируем исключить из оценки показатели «интереса к развитию ОРВ», например, участие в конкурсе по административной реформе, наличие организационных актов по внедрению ОРВ (блоки 1 и 4), перейдя полностью к показателям результативности такого интереса. Тем более что на поверку показатели интереса далеко не во всех регионах перешли в показатели результата (см., в частности, раздел про активность субъектов РФ в продвижении института ОРВ в рамках федерального конкурса на софинансирование административной реформы в регионе), и давать за это дополнительные баллы уже не будет иметь смысла, в том числе и потому, что регионы такой интерес проявить будут обязаны. Исключим также и показатели, теряющие актуальность, например, наличие соглашений с Минэкономразвития России (в самом министерстве уже поговаривают об отсутствии необходимости их заключать ввиду того что закрепляемые в них обязанности и ведомства, и субъектов РФ будут вытекать из федерального закона).
В любом случае есть все основания полагать, что в следующем раунде мониторинга (мы планируем провести его в 4 квартале 2013 г., т.е. непосредственно перед началом проведения ОРВ во всех субъектах РФ с начала 2014 г.) увеличится количество субъектов РФ с ненулевым баллом (даже если мы не будем учитывать показатели первого и четвертого блоков), а дифференциация между регионами уменьшится.
1 Информация с сайта Минэкономразвития России:
http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/7209470047ae461499b3bf8bc0a9cb8f/present_fomichev_.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=7209470047ae461499b3bf8bc0a9cb8f
2 Примеры моделей в отдельных регионах приведены в Приложении 4.