Д. В. Павлов, С.В.Смирнов, О.М. Шестоперов, С.Ф. Сайдуллаев
Сентябрь 2012
Методика мониторинга разработана Д.В. Павловым и А.А. Сорокиным
(с) 2001-2012 АНО «НИСИПП»
Авторские права на исследование принадлежат коллективу авторов АНО «НИСИПП». Воспроизведение, распространение, перевод, переработка, доведение до всеобщего сведения исследования или отдельных его частей разрешается только при условии обязательной ссылки на АНО «НИСИПП» и с указанием источника публикации.
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ
Результаты второго раунда мониторинга
Приложение 1. Методика проведения мониторинга внедрения института оценки регулирующего воздействия
Приложение 2. Перечень проанализированных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
Введение
Оценка регулирующего воздействия (далее – ОРВ) представляет собой процедуру анализа проблем и целей государственного регулирования, поиска допустимых альтернативных вариантов достижения этих целей, а также связанных с ними выгод и издержек субъектов предпринимательской и иной деятельности, потребителей, государства (далее – социальные группы), подвергающихся воздействию регулирования, для определения наиболее эффективного варианта регулирующего решения.
Целью ОРВ является повышение качества регулирования с помощью детального формализованного анализа создаваемых им последствий для различных социальных групп и общества в целом. Причем в денежной (монетарной) оценке.
| Газета «Коммерсантъ», № 152 (4937), 17.08.2012
• • • Дискуссию о законах включают в сеть |
|---|
| Бизнес-ассоциации давно настаивали на расширении ОРВ: процедура хорошо себя зарекомендовала, в 2011 году более 50% прошедших такую оценку проектов были признаны ненужными и отвергнуты. "Мы благодарны правительству,— говорит вице-президент "Деловой России" Александр Осипов.— Как это будет технически реализовано, другой вопрос". Господин Осипов признал, что до конца не решено, как должна работать система общественного обсуждения, но эти вопросы следует дорабатывать "на ходу". Также он высказался против идеи обязательной идентификации граждан, участвующих в обсуждении: "Если стремиться к тому, чтобы там были совершеннолетние, не было мата и ников, чтобы "мы всех знали", то мы до такого дойдем, что людям надо присягу будет приносить. Государство должно задрать юбку и нырнуть в эту воду, и нырнуть по-настоящему, чтобы диалог с обществом стал постоянным процессом, а не разовым во время выборов",— заключил он. |
С момента введения в нормативно-правовое поле института оценки регулирующего воздействия проведенные в процессе разработки и рассмотрения проектов актов и действующих актов в России экспертизы в целом по стране уже позволили избежать многомиллиардных излишних затрат ведения предпринимательской деятельности, что естественно могло сказаться и на потребителях 1. Это происходило, в том числе с участием общественных организаций. Развитие института ОРВ и его внедрение усилиями всех заинтересованных сторон приведет к еще большей экономии средств государственного бюджета, предпринимательских средств и средств граждан от необдуманных регулятивных решений.
| «Российская газета» - Федеральный выпуск,
№ 5823 (150), 04.07.2012 • • • Минэкономразвития проверит, как меняются законы ко второму чтению |
|---|
| Минэкономразвития намерено заняться экспертизой законопроектов, которые готовятся ко второму чтению в Госдуме, когда в документы вносят больше всего поправок.
Эту тему вчера обсуждали на совместном заседании Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия при Минэкономразвития и экспертов системы "Открытое правительство". Сейчас министерство после публичного обсуждения законопроекта дает свое заключение на стадии, когда он готовится для внесения в Правительство. И определяет, как та или иная норма отразится на экономике и бизнесе. Но потом процесс идет уже без оценки регулирующего воздействия. "Мы создаем ведомствам замечательную брешь в виде второго чтения, - сказал глава минэкономразвития Андрей Белоусов. - В первом чтении напишут хорошо, а все поправки, которые будут ухудшать ситуацию, пойдут позже". Говорили на совещании и о том, чтобы расширить применение оценки регулирующего воздействия на таможенное дело и налоговое законодательство. Но если здесь все более или менее ясно, то как вовлечь в дело законопроекты второго чтения, пока не совсем ясно. Президент Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин предложил в пилотном режиме посмотреть несколько документов, особенно чувствительных для бизнеса. "А мы постараемся выстроить работу экспертов таким образом, чтобы их привлечение было заблаговременным и в результате не страдало качество работы", - подчеркнул министр по связям с "Открытым правительством" Михаил Абызов. Оперативности прибавит размещение документов на специально созданном портале www.regulation.gov.ru. Пока он работает в тестовом режиме, но уже с 1 октября выйдет на полную мощность. Особенность сайта в том, что все замечания и предложения объединяются в итоговый протокол, который и будет приобщаться к официальному заключению. |
Рис. 1. Количество подготовленных заключений об ОРВ на федеральном уровне (поквартально)2
Следует отметить, что динамика отражает значительное увеличение количества поступающих на оценку регулирующего воздействия проектов актов. Пик пришелся на IV квартал 2011 года, когда на оценку поступило 333 проектов актов. В IV квартале 2010 года на оценку поступило 47 проектов актов.
По данным статистики, размещаемой Минэкономразвития России на своем портале, можно проследить на какие проекты актов Департаментом оценки регулирующего воздействия были подготовлены заключения об ОРВ за четыре квартала, начиная со 2 квартала 2011 года (Рисунок 2).
Рис. 2. Предметная область оценки регулирующего воздействия на федеральном уровне
за период 2 кв. 2011 г. – 1 кв. 2012 г. 3
Необходимо отметить, что 58% от общего количества проектов актов, направленных за указанный период на оценку регулирующего воздействия, составили проекты ведомственных актов и проекты административных регламентов, в то время как, по мнению авторов мониторинга, оценки, проводимые непосредственно Минэкономразвития России, должны были сосредотачиваться на актах системного уровня – проектах федеральных законов, технических регламентах. Следует рассмотреть возможность прекращения практики проведения оценки сотрудниками профильного департамента Минэкономразвития России проектов административных регламентов, принимая во внимание, что данные акты являются процедурными и по своей цели принятия направлены на сокращение издержек всех участвующих сторон. Данный блок актов в части проведения ОРВ в первую очередь следует перевести на разработчиков, тем более, что с начала проведения административной реформы уже довольно давно появились и стандарты разработки административных регламентов, и культура их проведения и принятия.
До этого момента оценка эпизодически проводилась отдельными органами исполнительной власти по отдельным проблемам и проектам нормативных правовых актов. В ближайшей перспективе ОРВ должна перейти на уровень разработчиков инициатив по регулированию, включая федеральные и региональные органы исполнительной власти.
В рамках реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р, субъекты Российской Федерации начали внедрение института ОРВ в механизм принятия регулирующих решений. Так, в 2011 г. на регулярной основе ОРВ стала проводиться в Ульяновской области, Вологодской области и ряде других регионов.
В 2012 г. и последующих годах внедрение института ОРВ на региональном уровне является одним из приоритетов проводимой в России административной реформы. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству РФ было поручено до 1 января 2013 г. обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института ОРВ проектов нормативных правовых актов, в том числе:
- установить требования к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства;
- установить обязательный для федеральных органов исполнительной власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов;
- установить сроки проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, включая публичные консультации и подготовку заключений, достаточные для обеспечения полноты и объективности такой оценки;
- обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации – с 2014 г., органов местного самоуправления – с 2015 г.;
- представить в установленном порядке предложения по проведению оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, в предусмотренные для проведения такой оценки сроки.
На заседании Правительства Российской Федерации 13 июля 2012 года Министр экономического развития Белоусов А.Р. осветил планы развития и дальнейшего совершенствования института ОРВ. Выступление было одобрено Медведевым Д.А. Ключевым направлением работы Минэкономразвития России, согласно докладу Белоусова А.Р., является последовательный переход к проведению ОРВ самими ведомствами-регуляторами, в силу их наибольшей компетентности в определенной области и способности надлежащим образом провести оценку и предложить наилучшее решение. За Минэкономразвития России же остается контроль за правильностью подготовленных заключений, соответствующий мониторинг, а также методическая поддержка. На рисунке 3 обобщенно представлен одобренный подход к дальнейшему развитию института ОРВ на федеральном и региональном уровнях в РФ.
Рис. 3. Общая схема дальнейшего развития института ОРВ на федеральном и региональном уровнях в РФ4
Согласно данному подходу принято постановление Правительства Российской Федерации № 421 от 2 мая 2012 года5. В соответствии с данным документом разработчики нормативных актов должны перейти к самостоятельному проведению процедур ОРВ начиная с 1 октября 2012 года. В следующем раунде мониторинга мы собираемся отследить исполнение данного постановления.
Федеральный уровень перешел к стимулированию развития института ОРВ на уровне регионов. Так, согласно Приказу Минэкономразвития России от 30.07.2012 № 472 «Об оказании поддержки проведения высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2012 году» (зарегистрирован в Минюсте России 10 августа 2012 г.), впервые в этом году в качестве одного из приоритетных направлений реализации административной реформы (наряду с развитием многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг) было выбрано развитие института ОРВ (по своему весу в конкурсной оценке – 2-е место). Вышеуказанный Приказ об объявлении конкурса среди субъектов РФ вступил в силу 28 августа 2012 года. В перспективе авторами планируется отследить активность регионов в подаче заявок на указанный конкурс, что позволит измерить их интерес к развитию института ОРВ. Также будет осуществлен мониторинг полноты реализации мероприятий по направлению ОРВ, указанных в конкурсных заявках субъектов РФ.
Опираясь на вышесказанное следует отметить, что уже существует определенный подход к проведению оценки регулирующего воздействия при подготовке нормативных правовых актов в субъектах РФ, общая схема которого приведена на Рисунке 4.
Рис. 4. Рекомендуемый подход к проведению ОРВ при подготовке НПА в субъектах РФ
(цифрами на стрелках указана последовательность проводимых процедур).
1 По оценкам, основанным на проведенных ОРВ, авторами мониторинга сделан вывод о том, что данная экономия за период начала проведения оценки регулирующего воздействия составила уже не менее 150 млрд. рублей.
2 Информация с сайта Минэкономразвития России (Департамент оценки регулирующего воздействия): href="http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ria/main/index
3 Информация с сайта Минэкономразвития России (Департамент оценки регулирующего воздействия): http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ria/main/index
4 Информация с сайта Министерства экономического развития (Департамент оценки регулирующего воздействия): http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/7209470047ae461499b3bf8bc0a9cb8f/present_fomichev_.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=7209470 047ae461499b3bf8bc0a9cb8f
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 года № 421 «О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования» предусматривает принципиально новую процедуру подготовки проектов нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, не отнесенные к сфере технического регулирования (федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности, требования в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологические требования и нормативы и проч.)