С течением времени материалы, посвященные проведению административной реформы, становились все более аргументированными, а настроения автором оставались все такими же критическими.
Статья Юлии Литвиненко и Александра Задорожного «Ставка верховного главнокомандующего» (журнал «Эксперт-Урал», №14, 12-04). Как принято в журналах группы «Эксперт», основная мысль была выделена в качестве развернутого подзаголовка: «При проведении административной реформы рассчитывать на бюрократию абсурдно. Цель реформы - повышение эффективности экономики. Значит, она должна опираться на поддержку предпринимательства».
«В конце марта ветер московских административных реформ принес региональным властям "охоту к перемене мест". Президент Башкортостана Муртаза Рахимов сообщил, что республиканские власти внимательно наблюдают за процессом реформирования федеральных органов исполнительной власти и готовы применять эти наработки у себя: "Преобразования, направленные на сокращение бюрократического аппарата, сомнений вызывать не могут. Огромная чиновничья армия - это серьезное препятствие в поступательном движении нашего общества". В Удмуртии перешли от слов к делу: губернатор Александр Волков, несмотря на то, что заявлял об эффективности предыдущего правительства, обнародовал его новую структуру. По ней, количество исполнительных органов власти Удмуртской республики сократилось с 36 до 26: министерств - с 18 до 15, государственных комитетов - с 6 до 3, комитетов при правительстве - с 5 до 3, заместителей председателя правительства - на одного.
...Административная реформа переживает в эти дни своеобразный юбилей. Впервые Владимир Путин заявил о ее целях и задачах ровно три года назад, в очередном ежегодном послании Федеральному Собранию. Цель тогда он сформулировал просто: "Реформа должна помогать людям зарабатывать деньги и с выгодой для себя вкладывать их в экономику России". За три года об этой цели забыли. Теперь премьер Михаил Фрадков уже говорит, что цель реформы - повышение прозрачности госорганов. Налицо, таким образом, подмена понятий, первоначальная задумка - реформа ради экономики - извращена. Теперь и в Москве, и на территориях реформа адресована собственно администрациям. Круг замкнулся: намечавшиеся общественные перемены обернулись внутренним, "личным" делом бюрократической касты.
...В комментариях на федеральном уровне кардинальная с виду перестройка структуры правительства оборачивается не более чем 10 - 12% сокращения чиновной массы. При том, что зарплата чиновников должна зависеть от эффективности участия в выработке нормативных решений, стоимость содержания правительства, говорит руководитель его аппарата Дмитрий Козак, всего лишь "не увеличится". Такие же сигналы подает и региональная верховная власть.
...Председатель правительства Удмуртии Юрий Питкевич пообещал, что затраты на содержание управленцев не вырастут, но и резкого снижения не произойдет. А некоторые удмуртские наблюдатели убеждены, что в связи с возможным повышением зарплат чиновникам суммарные затраты увеличатся.
Последнее больше похоже на правду. Несмотря на структурные перестановки, расходы на содержание аппарата, как правило, растут. Комментируя региональный бюджет 2004 года, тогда еще депутат свердловского областного парламента Владимир Крицкий недоумевал: «Весной 2003 года руководство области заявило о 10-процентном сокращении штата чиновников. В июне кадровая служба правительства области объявила уже о 20-процентном сокращении, но в проекте бюджета на 2004 год заложено увеличение суммы на содержание аппарата на 36%». ...Как можно размножаться, сокращаясь - есть великая чиновная тайна.
Возможно, Дмитрий Козак и продолжатели его дела в регионах дают понять, что в бюрократическом аппарате останутся наиболее толковые, соответствующие современным экономическим задачам кадры, могущие рассчитывать на адекватное вознаграждение. Но примеры административных метаморфоз, уже осуществляющихся в регионах, показывают: меняются лишь декорации, актеры остаются прежние, с прежними навыками, склонностями и качеством игры.
...Опыт Свердловской области, где в ноябре были упразднены министерство энергетики, транспорта, связи и ЖКХ, а также министерство промышленности, и функции их распределены между оставшимися, свидетельствует: ничего во взаимоотношениях областного правительства и отраслей, давно работающих по рыночным правилам или находящихся в ведении муниципалитетов, не поменялось, под сокращения попали лишь министры и их креатуры. Практика показывает: сокращения - это, скорее, проявление "схватки бульдогов под ковром"; фактически обновление кадрового состава не происходит, на новые посты назначаются уже примелькавшиеся люди.
...Административная реформа - не механическая перестановка фигур и не перераспределение властных рычагов в замкнутом круге федеральных органов власти, между министерствами, федеральными службами и агентствами. Реформа - это максимальный отказ государства от администрирования экономики, продуманная децентрализация ресурсов, делегирование функций и полномочий из центра в регионы.
«На рынке потребительских товаров и услуг у государства 150 функций. Из них больше половины признаны нами излишними, - утверждает исполнительный директор Института национального проекта «Общественный договор» Анастасия Овсянникова. - Лицензирование, например, в принципе является экономически неэффективным и даже вредным инструментом, барьером для входа на рынок новых субъектов. Причем дисциплинированность при входе вовсе не означает, что субъект будет соответствовать параметрам лицензии в последующем. Это коррупционная модель, требующая, по нашей оценке, замены страхованием».
...На самоуправство раздутого и неработоспособного чиновного аппарата, на беспримерную взяткоемкость нормативно-правовой системы не жалуется лишь тот бизнесмен, который встроился в коррупционную схему взаимоотношений и принял правило «не подмажешь - не поедешь».
... «По характеру споров, которые к сегодняшнему дню рассмотрели мировые судьи, приходится констатировать: власть ощетинилась против гражданина. Вместо того чтобы решать проблемы людей, она думает, как бы от этих людей избавиться», - подтверждает первый заместитель председателя Свердловского областного суда Александр Дементьев.
...Полагаться на добросовестность бюрократов, доверяя им реформирование самих себя, - все равно что поручать военным, прославившимся в войнах, договариваться о мире. Но это лишь подтверждает очевидную истину: президенту как вдохновителю и проводнику административной реформы необходима опора на население. Точнее - на заинтересованное участие предпринимательства в политической жизни страны, в общественном контроле за властью.
...Почему именно предпринимательство? Во-первых, российское население в принципе юридически несознательно. Кроме того, оно бедно, чтобы нанять адвокатов для профессиональной защиты своих интересов от посягательств чиновника.
...Во-вторых, институты гражданского общества, вопреки прекраснодушным представлениям, возникают отнюдь не в ответ на боевой клич райкома поучаствовать, к примеру, в заливке дворовых катков. Они появляются при консолидации интересов собственников. Допустим, когда владельцы приватизированных квартир объединяются в товарищество собственников жилья, чтобы нанять для обслуживания дома более ответственную и прозрачную организацию, чем ЖЭК. ...Монополия, равно политическая или экономическая, имманентно противоречит духу гражданских свобод и конкурентного предпринимательства.
Ну и, в-третьих: примеров, когда предприниматели, «духом окрепнув в борьбе», успешно справляются с проявлениями чиновничьего чванства, не так уж мало.
...Сегодняшний выбор президентом его сподвижников имеет историческое значение. Нахальная непринужденность российской власти вызвана ментальным, исторически укоренившимся восприятием населения не как единомышленника, а как объекта надзора и управления. "Население бежало от начальства, пока не уперлось в Тихий океан, а начальство настигало это население, как только оно застревало в более или менее удобном для жизни месте", - пишет научный руководитель Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа Вячеслав Глазычев. Теперь же геополитическая ситуация, скорее, противоположна: Россия в путах противоречивых интересов США, Европы, Китая, арабского мира. По оценкам аналитиков, у нас в запасе не больше десятилетия, чтобы осуществить масштабные инфраструктурные проекты, которые способны вызвать инновационную революцию и закрепить Россию в составе экономически развитых стран.
...В таком случае субъектами административной реформы должны выступать не только чиновники, но и широкое бизнес-представительство. ...Очевидно, что реформа провалится, если потакать чиновничеству в его застаревшей привычке к безапелляционности и волюнтаризму».
Прямо скажем, авторы «Эксперта-Урал» отнеслись к административной реформе не по-доброму. Однако еще жестче прокомментировал в тот же день ту же тему журнал «Коммерсантъ-Власть» (№14, 12-04). Журналист Константин Смирнов очень много сказал уже заголовком своей статьи – «Административный блеф»:
«Правительственная реформа по мере ее проведения приводит к явно не запланированным Кремлем последствиям. Разделения функций и ответственности между ведомствами, ради которого реформа и затевалась, не произошло, а число противников как среди чиновников, так и среди бизнесменов быстро растет.
...Главная жертва административной реформы, во всяком случае, в том виде, в котором она осуществлена,- сама реформа.
...Уже 9 марта, когда был издан президентский указ о структуре федеральных органов исполнительной власти, основной принцип административной реформы был нарушен. Исполнительные органы власти были разделены указом на три этажа: правительство, министерства и подчиненные им федеральные агентства, которым поручается управление госсобственностью и оказание публичных услуг населению, и федеральные службы, которые занимаются контролем и надзором. То есть надзоры, которые в комиссии Алешина предполагалось сделать независимыми, попали в подчинение министрам. В этом случае трудно добиться реального разделения функций, а соответственно, и прозрачности госвласти. Фактически ничего принципиально не изменилось. В руках крупнейших чиновников (министров и их замов) остались рычаги для давления на бизнес: один и тот же человек сначала принимает регулирующее решение, а потом проверяет, как оно выполняется. Поле для коррупции нисколько не уменьшается.
...6-8 апреля премьер Михаил Фрадков подписал ряд постановлений, утверждающих полномочия большей части министерств и подчиняющимся им агентств и надзорных служб. В результате все надзоры перестали быть надзорами. Они получили право регистрации и лицензирования предприятий в своей сфере деятельности, а значит, превратились в филиалы министерств. Но самым скандальным оказалось то, что Федеральная служба по надзору в сфере связи вообще превратилась даже не в министерство, а в нечто большее. Эта служба получила право не только на "лицензирование деятельности в сфере связи и информатизации", но и на "издание индивидуальных правовых актов", то есть приобрела полномочия, которые есть только у правительства.
...Михаил Фрадков, видимо, не заметил, что подписал. А подписал он смертный приговор административной реформе.
...Жертв перерождения административной реформы будет много. Во-первых, сам премьер. Можно не сомневаться, что проторенной связистами тропой наверняка пойдут и все остальные ведомства, а значит, Фрадков получает 14 правоустанавливающих министров, 50 таких же федеральных агентств и служб и полную неразбериху.
...Во-вторых, министры. Прежде всего они были неожиданно для них лишены своих доверенных замов. Вместо ожидавшегося права самостоятельно назначать себе двух первых и нескольких "простых" замов они получили разнарядку всего на двух простых замов, один из которых должен заниматься лишь бумагооборотом.
...Проблемы с подчиненными в первую очередь начнутся у новичка в команде министров Игоря Левитина. Один из них - Геннадий Фадеев, возглавляющий РАО "РЖД". Этому бывшему министру в президентской администрации дали карт-бланш на любые необходимые ему регулирующие шаги в его отрасли. Более того, в Кремле его заверили, что на своего начальника он может даже не оглядываться.
...В-третьих, бизнесмены. Они ждали, поверив комиссии Алешина, уменьшения государственного гнета и передачи им некоторых контрольных и лицензионных полномочий. Не дождались. Зато федеральных контролирующих инстанций стало только больше. Каждая может и устанавливать правила, и судить их нарушителей. Очевидно, что первым результатом такой административной реформы будет рост коррупции в госаппарате.
...Жертвам административной реформы по Козаку остается надеяться на то, что когда-нибудь она станет реформой по Алешину, а вернее, по Шохину, члену бюро РСПП, который был членом и мозговым центром комиссии Алешина.
Он не потерял надежды на то, что настоящая реформа еще впереди. Он критикует нынешнюю реформу за то, что, во-первых, надзоры подчинили министрам, во-вторых, ограничили число заместителей министров, в-третьих, не ввели административные регламенты. Для исправления положения он предлагает сделать "следующий шаг в реформе": сделать надзоры независимыми госинститутами и, сгруппировав, сократить их число. Далее, по американскому образцу, подкрепить министров если не замами, то помощниками.
...Что касается административных регламентов, то их цель - усилить контроль за повседневной деятельностью чиновников. Здесь идею Александра Шохина можно дополнить международным опытом. ...Следует вести "интегральный показатель", по которому следует оценивать работу чиновника и в который должны входить такие составные части, как рост числа предприятий на вверенной территории или сфере деятельности, снижение их издержек, включая административные, и рост эффективности.
...Пока мы видим вместо административной реформы административный блеф. Бурная деятельность. Много шума. Демонстрационный эффект налицо. Но все это не решает ни проблемы повышения эффективности госаппарата, ни снижения его коррупционности».
В качестве приложения к статье Смирнова журнал публикует итоги мини-опроса: «Вам понятно, куда теперь нести?»:
«Борис Алешин, директор Федерального агентства по промышленности. Чем меньше об этом будут знать, тем лучше: меньше будут носить.
...Андрей Казьмин, президент, председатель совета директоров Сбербанка. Не знаю, это не наша забота.
...Фархад Ахмедов, президент компании «Нортгаз». Желающих взять всегда больше, чем желающих отдать. А чем больше дашь, тем больше просят.
Андрей Нечаев, генеральный директор Российской финансовой корпорации. Когда правительство заработает, тогда, может, и прояснится. А пока это основной и неразрешенный вопрос. Надо ли давать взятки на каждом из трех уровней, или достаточно кому-то одному?
Юрий Ковалев, генеральный директор компании «Кампомос». Мне пока только понятно, что у нас есть трехуровневая система правительства. А взятки - это неправительственный уровень. Обычно их дают на очень низком уровне, например, инспектору, который приходит с проверкой.
Андрей Ананов, генеральный директор компании «Русское ювелирное искусство». Еще не ясно. Любое хлебное место предполагает шлагбаум в виде квот и лицензий, не прописанных в законе, который чиновник поднимает и опускает по своему усмотрению. А в России почти треть населения -- чиновники, и отнять у них этот шлагбаум будет непросто.
...Игорь Провкин, заместитель председателя комитета Совета федерации по финансовым рынкам и денежному обращению. Кому надо, разберутся. Тем более что желающих дать меньше не станет. Но осторожность повысится. К тому же не ясно, долго ли продержатся и новая структура, и сами чиновники. Но теоретически новая структура менее коррупционна.
...Сергей Литовченко, исполнительный директор Ассоциации менеджеров. Куда нести, сейчас вряд ли кто знает. Число ключевых фигур в правительстве сократилось, это уменьшит каналы взяток, но увеличит суммы. Но каналы выстроятся, что еще больше увеличит цену вопроса.
...Олег Пятаков, президент страховой группы «Прогресс». Географически туда же, куда и раньше».
Прошел день, и к серьезному обсуждению вопроса подключилось издание, как правило, не блистающее глубиной аналитических материалов, поскольку ориентировано на более «простого» читателя. Газета «Московский Комсомолец» (13-04) опубликовала статью Михаила Ростовского «Реформенное безобразие»:
«...У затеянной Кремлем административной реформы есть нечто общее с бушевской войной с террором. Принципы, положенные в основу этих двух кампаний, безусловно, справедливы и благородны. Но вот попытки их осуществления предельно топорны и непродуманны. Эксперты всерьез опасаются, что в результате нынешних реформ окажется дискредитированным целый ряд идей, которые в случае их нормальной реализации могли бы излечить многие болячки нашего госаппарата.
...Между тем попытки радикально сократить количество замминистров отнюдь не так безобидны, как это может показаться на первый взгляд. Обитатели коридоров власти откровенно признают, что причиной многих наших бед является давно поразивший госаппарат страшный кадровый кризис. Нынешние новации способны эту проблему только обострить.
...Чиновнику с хорошей зарплатой нет нужды брать взятки.
...Но, согласно утечкам из Белого дома, размер повышенной зарплаты чиновников весьма высокого ранга вряд ли будет превышать полторы тысячи долларов. Для простых граждан это вполне приличные деньги. Но для многих аппаратчиков, принимающих ключевые экономические решения, этого хватит лишь на «карманные расходы». Поэтому, скорее всего, они скажут спасибо родным властям, но сохранят при этом все свои старые побочные заработки. Не надо забывать и об этическом аспекте. Правительство собирается просить население пойти на очень серьезные жертвы. В Кремле не скрывают, что планируемые социальные реформы окажутся для многих очень болезненными. Получается, что доходы учителей и прочих бюджетников увеличатся на одну сумму, а чиновников — на гораздо более высокую. Вряд ли простые граждане придут от этого в восторг.
...Разведение функций по разным ведомствам нынешнее правительство считает одним из своих главных достижений. «МК» уже писал, что на деле новая система позволяет чиновникам перекладывать ответственность на соседнюю контору. Но самое забавное, что добиться реального разделения функций так и не удалось. «Авторы реформы упустили из виду, что в разделенных ведомствах будут сидеть все те же хорошо знакомые друг другу чиновники, — считает бывший помощник премьера Михаил Делягин. — Эти граждане всегда смогут договориться между собой. Кроме того, агентства и службы — это вовсе не независимые организации. Они по-прежнему подведомственны министрам. А стало быть, весь шум о разделении полномочий полностью лишен смысла».
...Для успеха реформ необходимо пять факторов: конкретная программа, политическая воля, профессиональная команда исполнителей, четкая властная вертикаль, продуманное пропагандистское обеспечение.
Программа уже готова. В одном из помещений путинской администрации находится несколько томов с подробными выкладками. Политическая воля также наличествует. Как сказал “МК” один из высокопоставленных кремлевских обитателей: “Путин прекрасно понимает, что если сейчас не предпринимать радикальных мер, то страна очень быстро вступит в период новой стагнации по типу брежневской, 70-х годов!”
Но команда профессиональных исполнителей существует пока только в проектах. Например, чуть ли не самые далеко идущие реформы планируются в сфере образования. Проводить в жизнь эти реформы придется, естественно, новому министру образования и науки Андрею Фурсенко. О Фурсенко все отзываются с подчеркнутым уважением. Мол, очень умный, реформистски настроенный, одержим идеей слияния сфер образования и науки. Но у Фурсенко есть один маленький недостаток. Как признают даже друзья министра, он ровным счетом ничего не понимает в сфере образования. Подобных примеров можно привести достаточно много. Да что там говорить, ведь к числу будущих «профессиональных исполнителей», которым сейчас необходимо обучение, относится даже сам премьер Михаил Фрадков.
...В последнее время было много гордых рапортов о повышении роли и статуса министров. Но все реальные властные полномочия сегодня сконцентрированы в путинском аппарате. Например, именно из Кремля будут координироваться социальные реформы. «Советую вам внимательно прочитать только что вышедшее положение о президентской администрации, — с гордостью сказал “МК” один высокопоставленный кремлевский обитатель, — статус президентских помощников выпячен как только можно. Фактически сегодня они гораздо выше министров!»
А вот вся ответственность за те же самые социальные реформы лежит на правительстве. Именно с Фрадкова и К° будут спрашивать, если что-то пойдет не так. Конечно, с политической точки зрения в подобной схеме есть смысл. Перед Путиным стоит задача провести болезненные реформы и при этом сохранить поддержку в обществе. Без козлов отпущения в виде министров добиться этого Кремлю будет трудно. Но вот будет ли подобная структура управления работоспособной?».
Надо сказать, что очень много статей в различных изданиях были посвящены различным персональным вопросам. Например, в опущенной нами значительной части материала в «Московском Комсомольце» подробно рассказывалось о том, какая из известных кремлевских и околокремлевских группировок выиграла, а какая проиграла в результате происшедших перемен.
Нам кажется, что в вопросе административной реформы персональный аспект (при безусловной его важности в нашей стране) все же занимает не первое место. Поэтому на этом мы завершаем наш обзор. Тем более, что наше собственное мнение уже выражено в его заголовке.
Обзор подготовил Владимир Володин