Эксперты фонда "ИНДЕМ" ежегодно радуют российскую публику докладами об отечественной коррупции. 18 мая был представлен очередной из них – «Стимулы, эффективность, коррупция». И вновь выяснилось, что это «замечательное» явление нашей жизни обходится бизнесу и гражданам в 39 миллиардов долларов в год.
Как пишет газета «Ведомости» («Бремя бюрократии», 19-05), в докладе «В частности, отмечается обратная связь между уровнем коррупции и эффективностью государственного управления, т. е. чем выше коррупция, тем ниже эффективность. Кроме того, оценки фонда указывают на то, что более высокий уровень коррупции приводит к более высоким относительным издержкам на содержание госаппарата за счет снижения богатства всей экономической системы.
Предложения "ИНДЕМа" по борьбе с коррупцией в российских условиях основываются на дальнейшем повышении зарплат еще в 3 - 5 раз, увеличении разрыва по зарплатам между верхними и нижними уровнями для стимулирования карьерного роста. Немаловажным также, по мнению авторов доклада, является усиление пенсионного обеспечения чиновников, причем его размер должен не просто увеличиться, а зависеть от стажа, достигнутых позиций, зарплаты и качества работы на госслужбе».
Однако, это – отнюдь не все предложения:
«…Необходимо отнимать у чиновников экономическую основу коррупции - уменьшить права чиновников по распределению и распоряжению активами. Необходимо и усиление ответственности за взятки.
…Нужна и созидательная программа - построение системы оценки работы и оплаты служащих по результатам. Результаты должны поддаваться измерению, но очевидно, что результаты принципиально различны в области охраны окружающей среды и здравоохранении, в финансовой сфере, на транспорте и в правоохранительной деятельности.
…Стоит помнить, что административные реформы, в процессе которых все это выверяется, идут в западных странах не один десяток лет. Так что нереалистично ждать быстрого появления в России госслужбы современного типа».
Несколько по-иному посмотрел на доклад журналист «Независимой Газеты» Анатолий Костюков («Хорошая зарплата не заменит большую взятку», 19-05):
«…В этот раз предметом изучения были не масштабы и формы мздоимства (уже всем известно, что берут в России помногу и регулярно), а некоторые причинно-следственные связи, характерные для этого порочного промысла. Поскольку самой заметной антикоррупционной мерой, предпринятой в последние месяцы руководством РФ, стало повышение зарплаты высшему федеральному чиновничеству, то во первых строках своего доклада исследователи остановились как раз на взаимосвязи жалованья и взятки. Сначала они отметили: повысив должностные оклады в 3–5 раз, президент удовлетворил корпоративные претензии госслужащих высшего эшелона. Именно такую зарплату, как показало анонимное анкетирование, они считали приличной. Это, однако, не означает, что теперь эти граждане откажутся от возможности пополнить личный бюджет за счет разного рода подношений и «левых» приработков. Увы, с цифрами и фактами в руках, со ссылками на иностранные источники авторы исследования показывают: «Это следствие (снижение коррупции путем повышения зарплаты. – «НГ») не подтверждается нигде в мире, особенно, кстати, в мало коррумпированных странах».
…Анализируя положение дел в российских регионах, исследователи «ИНДЕМа» установили: «Чем выше уровень экономической либерализации, тем ниже уровень коррупции». Нетрудно заметить и иные управленческие факторы, обуславливающие степень коррумпированности системы. …«Нигде не удалось обнаружить практики назначения в советы директоров должностных лиц, подобной российской. Все известные нам примеры – даже китайский, не самый эффективный – предусматривают контракты с наемными менеджерами, которые должны представлять интересы государства. Российские «крепкие хозяйственники» как во власти, так и на производстве, любящие восторженно говорить о китайском опыте, не думают перенимать китайский опыт в сфере управления госпредприятиями».
…Принципиально важным элементом антикоррупционной политики исследователи считают процедуру назначения на государственные должности. Свежий пример – комплектование нового федерального правительства – убеждает их в том, что «сейчас эти процедуры абсолютно закрыты», надежно защищены от публичного политического контроля. Между тем именно внедрением системы публичного контроля «может быть проверена искренность власти относительно ее намерений бороться с коррупцией».
Интернет-издание «Газета.Ру» нашло более простой ход – уже 18 мая под заголовком «Коррупция и эффективность. Как это работает» оно поместило достаточно обширные выдержки из самого доклада:
«…Коррупция всегда включена в трудно разрываемый порочный круг. Он образуется, с одной стороны, причинами, порождающими коррупцию и одновременно порождающими неэффективность сфер управления. Например, излишние административные барьеры для бизнеса одновременно порождают коррупцию и снижают эффективность экономики. С другой стороны, коррупция порождает новые проблемы, снижающие эффективность. Например, коррупция понижает инвестиционную привлекательность рынков, повышает транзакционные издержки и цену конечных продуктов и услуг.
…Самый распространенный международный измеритель коррупции – индекс восприятия коррупции (ИВК), ежегодно приписываемый большому числу стран международной организацией Transparency International (TI). Этот индекс определяется по совокупности исследований, проводимых другими организациями в разных странах в течение ряда лет.
…Анализ соотношения индекса с объемом ВВП показывает, что уровень коррупции в разных странах находится в весьма высокой статистической зависимости с богатством страны, измеряемом посредством ВВП на душу, и эффективностью управления. Есть основания предполагать, что именно эффективность управления объясняет зависимость между уровнем коррупции и богатством. …Повышение эффективности управления приводит к росту богатства страны и уменьшению коррупции.
…Весьма распространены наивные представления о том, что повышение уровня содержания должностных лиц государственной службы должно способствовать уменьшению коррупции. Это заблуждение не подтверждается опытом.
…В истории России зафиксирован эпизод, когда во второй половине XIX века для уменьшения коррупции в судах была резко повышена зарплата судьям. Эффект был нулевой.
…Воздействие зарплаты на коррупцию возможно, однако только при наличии влияния дополнительных факторов – например, роста риска коррупции (шансов на обнаружение коррупционного поведения и его наказания). Однако существует немало эмпирических свидетельств, которые подвергают сомнению даже такой слабый теоретический вывод.
…Влияние эффективности управления на снижение коррупции существенно больше.
…Некоторые исследователи справедливо отмечали, что рост зарплаты госслужащих может влиять не только на них, но и на общество, которое при таких изменениях теряет снисходительное отношение к коррупции, что, в свою очередь, может способствовать ее ограничению.
…Анализ социологических данных, полученных в исследованиях фонда ИНДЕМ, позволяет прийти к заключению: существует надежная статистическая взаимосвязь между уровнем коррупции в регионах России и богатством регионов, выраженным величиной регионального валового продукта, отнесенного к числу жителей региона.
Уровень экономической либерализации в регионах, как один из возможных косвенных индикаторов эффективности управления, также взаимосвязан с уровнем коррупции: чем выше уровень либерализации, тем меньше уровень коррупции.
…Не существует систематических данных, которые дали бы возможность сопоставить… три категории: эффективность бизнеса (разделяя две его компоненты – эффективность управления и экономический успех), коррупцию и стимулирование.
…Внутрифирменная коррупция в частном бизнесе, безусловно, существует. Внутрифирменная коррупция усугубляется в нашей стране тем, что российские власти, особенно в регионах, ведомые классовым инстинктом и корыстной выгодой от совместного грабежа чужого, часто стоят на стороне менеджеров в их споре с собственниками.
Другой фактор, усугубляющий внутрифирменную коррупцию, сопряжен с закрытостью компаний и использованием устаревших форм отчетности. Ясно, что закрытость на ранних стадиях порождалась условиями, вытеснявшими фирмы в теневую зону экономики. Тенденции последних лет подталкивали российский бизнес к открытости. Однако тут проявились новые опасности. Первая – отношение к этой тенденции государства. Для власти открытый, честный, законопослушный бизнес – это опасный независимый конкурент, неподвластный примитивным формам давления. Отчасти это проявилось в преследовании компании ЮКОС. Вторая – рост использования конкурентами внеправовых недружественных поглощений. В этом контексте открытость – дополнительная помощь захватчикам, причем не только из сферы бизнеса, но и из властных коридоров.
…Коррупция частного бизнеса в отношениях с властью может быть подразделена на две части.
Первая из них может трактоваться как выплата своеобразной дани чиновникам за право вести бизнес. Вторая – коррупция как инструмент конкурентной борьбы.
(Понятно, что могут существовать промежуточные формы.) Обе формы коррупции сопряжены с частичным погружением бизнеса в серую зону экономики. Но если первая форма заведомо угнетает конкретный бизнес и негативно сказывается на его эффективности, то, как предполагается, инициативное использование бизнесом коррупции должно способствовать его конкурентным преимуществам и, следовательно, эффективности.
…Естественно, возникает вопрос: чего же ищет бизнес, активно воздействуя на власть? Удалось установить, что есть зависимость между вовлеченностью в коррупцию и степенью монополизма бизнеса на своем рынке. Тем самым можно предположить, что активные коррупционные стратегии могут иметь своим результатом установление монопольных преимуществ. Однако такой же статистический анализ показал, что нет значимой зависимости между степенью монополизма и успешностью бизнеса.
…Естественно, сей факт нуждается в объяснении. Для надежных объяснений нужны, конечно, дополнительные исследования. На умозрительном уровне эксперты фонда ИНДЕМ нашли в качестве предварительных гипотез следующие объяснения.
Первое: отсутствие монополизма или льгот, достигнутых коррупционным влиянием, компенсируется стандартным повышением конкурентоспособности бизнеса. Второе: под давлением конкурентов, располагающих ресурсами, добытыми коррупционным путем, бизнес меняет рынки и сферы деятельности.
Внутрифирменная коррупция в государственных предприятиях тесно взаимосвязана с традиционной коррупцией, порождаемой взаимодействием с властью. Такая тесная взаимосвязь порождается несколькими факторами.
Первое. Государственный бизнес в нашей стране управляется весьма специфически, когда интересы государства в советах директоров представляют лица, одновременно являющиеся чиновниками высокого уровня. Подобное совместительство неизбежно порождает конфликт интересов, поскольку одно и то же лицо оказывается вынужденным отстаивать и стратегические интересы государства, и коммерческие интересы предприятия, а эти интересы чаще всего вступают в противоречие друг с другом.
…Второе. К сожалению, зависимость, в которой государственные компании находятся от власти, часто делает их жертвами теневой политики. Именно через них осуществляется сбор черных средств на реализацию политических проектов представителей власти разного уровня. Но наличие таких черных средств возможно либо при условии нахождения существенной части в тени, либо при совершении заведомо неэффективных сделок, когда платой за эту неэффективность становится образование нужных "черных касс". Подобная практика, зародившись в 90-х годах, приобретает нынче размах самостоятельной отрасли экономики.
Третье. Мы увидим ниже, что вознаграждения менеджменту, выплачиваемые в государственном бизнесе, многократно ниже, чем в частном. Это приводит к негативному отбору кадров и к образованию системы внутрифирменного кормления: низкое денежное вознаграждение менеджеров компенсируется предоставлением им возможностей грабить собственную компанию.
Четвертое. По имеющимся у нас неофициальным данным, именно представители власти в советах директоров государственных компаний препятствуют формированию релевантной системы вознаграждений для менеджеров. Если учесть приведенные выше факты, в этом нет ничего удивительного, поскольку власть мало заинтересована в реальной чистоте и открытости государственного бизнеса. В результате формируется система круговой поруки: власть закрывает глаза на внутрифирменную коррупцию в государственном бизнесе, а его менеджеры лояльны другим проявлениям коррупции, с помощью которых эффективность бизнеса уменьшается для формирования черных касс на политические проекты.
…Большинство скандалов в крупных корпорациях, сопряженных с оппортунистическим поведением менеджеров, объясняются наличием двух причин. Первая – слабая защита интересов и прав собственников. Вторая – дефекты принципал-агентских отношений между собственниками и менеджерами, часто сводящиеся к дефектам контрактов между ними. Система вознаграждения – одна из ключевых позиций таких контрактов. Главная современная тенденция – переход к стимулирующим контрактам на основе измеримых целей.
…Совмещение совершенствования контрактных отношений с повышением эффективности может дать в крупном бизнесе мощные эффекты. В таких условиях повышение оплаты управляющих на $3 ведет к увеличению благосостояния инвесторов на 1000$».
Актуальность поднятой фондом «Индем» темы показывают и статьи, появившиеся в то же время, но не имеющие отношения к докладу. Журнал «Эксперт» (№19, 24-05) опубликовал статью Виктора Белимова и Александра Задорожного «Достали», посвященную коррупции на Урале:
«Российские предприниматели устали давать взятки и наконец-то требуют от государства выполнения его прямых обязанностей - защищать права граждан
В Ревдинском районе (Свердловская область) и городе Миасс (Челябинская область) против представителей муниципальных властей возбуждены уголовные дела по фактам взяточничества и превышения полномочий. События эти примечательны ровно потому, что инициаторами судебного преследования стали предприниматели.
…При получении взятки в 150 тыс. рублей правоохранительные органы задержали мэра Миасса, бывшего депутата Госдумы России Владимира Григориади. …Арестовали Григориади по жалобе местного предпринимателя Николая Зайцева, который утверждал, что уже передал мэру 600 тыс. рублей за "помощь в ведении бизнеса".
При обыске коттеджа, в котором жил мэр, следователи обнаружили в сейфе 200 тыс. рублей, в спальне за шкафом - 1,4 млн рублей, в комоде - четыре пачки по 10 тыс. долларов и одну пачку в 7,5 тыс. долларов, в прикроватной тумбочке - еще 12,3 тыс. долларов. Из свидетельств представителей городского Союза предпринимателей и депутатов горсобрания выяснилось, что Григориади регулярно собирал подать с местных бизнесменов, через подставные фирмы и доверенных лиц подмял под себя ЖКХ, городской транспорт, похоронный бизнес и даже бани. А по словам бывшего миасского головы Михаила Жмаева, прикрывали Григориади губернатор Челябинской области Петр Сумин и областной прокурор Анатолий Брагин.
…А в Ревдинском районе арест Ирины Мельниковой, первого заместителя главы районной администрации, спровоцировал отставку ее шефа Сергея Соколова - тень на него бросили действия подследственной, подозреваемой в махинациях с муниципальной недвижимостью. О коррупционных схемах, применявшихся в районе, прокурорским работникам "просигнализировал" Юрий Труфанов, генеральный директор ООО "Уралкомсервис".
Ни для кого не секрет, что мздоимство в России приобрело чудовищные масштабы. …Кто берет и сколько - тоже не секрет: прейскурант узнать несложно. Тем не менее компетентные органы предпочитают не вмешиваться - говорят, взятку-де трудно доказать. Сдается, однако, что просто не было команды "мочить".
…Впрочем, может статься, что нынешний всплеск антикоррупционной активности прокуратуры лишь очередная "кампания". Во-первых, в действиях прокуратуры просматривается политическая составляющая: некоторые дела вынуты из-под сукна, где они без движения лежали годами. Во-вторых, на примерах Миасса и Ревдинского района очевидно, что без команды сверху провинциальная Фемида, как, впрочем, и федеральная, не работает. Бизнесмен Зайцев, например, был вынужден дойти до Генеральной прокураты в УрФО, прежде чем мэру Миасса нашлось место в камере следственного изолятора. А Труфанов воспользовался своим положением лидера местной ячейки ЛДПР и попросил защиты у Владимира Жириновского.
Самым радикальным средством борьбы с коррупцией сегодня считается увеличение зарплат в госаппарате. Но возможно ли обеспечить чиновникам, даже если эту армию радикально сократить, доход, который позволил бы каждому из них, подобно миасскому мэру, хранить в прикроватной тумбочке 12,3 тыс. долларов? Кроме того, повышать уровень жизни чиновников имеет смысл, только если реально будет снижена взяткоемкость наших законов. "На рынке потребительских товаров и услуг у государства 150 функций. Из них больше половины мы считаем излишними", - утверждает исполнительный директор Института национального проекта "Общественный договор" Анастасия Овсянникова. "Наш президент не с того начал: надо было первым делом не олигархов в тюрьму сажать, а чиновников, - вторит ей генеральный директор концерна «Калина» Тимур Горяев. - Это миф, что предприниматели играют чиновниками, как марионетками. В жизни все не так. Бизнесмены любого уровня звонят чиновникам и просят: не могли бы вы меня принять, чтоб я вам кое-что передал?»
Надо сказать, не только наши журналисты пишут о российской коррупции. Вот, например, статья «Россия: следи за тем, что делается у тебя за спиной» ("The Economist", Великобритания, 21-05)
…Когда морозным утром в феврале прошлого года Алексей Пантелюшин появился в офисе своего колбасного завода "Плутос" на севере Москвы, он обнаружил, что команда крепких парней охраняет вход, пока слесари меняют стеклянную дверь на стальную и усиливают решетки на окнах. Он вызвал милицию. Они вошли в офис, пробыли там 10 минут - и уехали. Он вызвал Федеральную службу безопасности (ФСБ). Произошло то же самое. Он призвал своего адвоката, который попытался войти в офис, но ему было сказано, что, если он будет слишком назойливым, ему "оторвут башку". Когда г-н Пантелюшин в сопровождении старшего офицера милиции, наконец, попал внутрь, трое из налетчиков представились как "Станислав", "Александр" и "Сергей". Они заявили, что являются новыми владельцами компании "Плутос", и в подтверждение своих слов помахали перед носом документом из Министерства юстиции.
Вскоре после этого они пригласили г-на Пантелюшина на встречу и предложили продать им его долю акций этой компании значительно ниже ее рыночной стоимости. Они под угрозой увольнения уже заставили его работников продать им свои акции по очень дешевой цене. Г-н Пантелюшин отказался. Вместо этого он написал заявление, собрал свидетельские показания 40 своих работников и - в то время как бандиты открыто вели слежку за его автомобилем - отвез свое заявление во все правоохранительные органы, о которых только смог вспомнить.
Ему было сказано, что власти не вмешиваются в "споры о владении имуществом". Когда он рассказал о своей беде местным налоговикам, которые, по крайней мере, относились к нему дружелюбно, поскольку он ежегодно дарил им к Рождеству колбасы, они пожали плечами и показали ему подшивку из 15-20 аналогичных жалоб в том же районе. Один журналист порекомендовал ему обратиться в Комиссию по экономической безопасности Московской мэрии, где его выслушал один чиновник. На следующий день г-ну Пантелюшину позвонили из неправительственной организации "Защита прав акционеров". Как оказалось, эта организация состояла из двух приветливых молодых людей, на визитках которых не было адреса; они заявили, что знакомы с заинтересованными личностями и предложили "посредничество".
Они были также настолько добры, что разъяснили, как у него был отнят его бизнес. В ноябре было созвано фиктивное собрание акционеров. Оно назначило нового директора завода, который "продал" завод другой компании, а та затем перепродала его снова, при этом всякий раз предприятие перерегистрировалось на нового владельца. Эта канцелярская круговерть в огромной степени затрудняла любые судебные иски.
Не то чтобы "смена собственника" была проведена легко и просто: были и взятки, и наем бандитов, и выкуп акций у прежних владельцев, и расходы на адвокатов. В целом она обошлась примерно в 300000 долл. США. Новые владельцы, сказали посредники, теперь предлагают выкупить у них завод обратно за 6 млн. долл., то есть за сумму, которая, по словам г-на Пантелюшина, в несколько раз превышает его действительную стоимость.
…Становятся такие истории более обычными или менее? Ответить на этот вопрос трудно. Их было великое множество в начале 1990-х годов, когда у России все еще не было правовой основы для защиты права частной собственности. Сегодня такие законы приняты; они просто не работают.
…Владельцы могут защищаться, если у них есть влиятельные связи. Когда в 2002 году крупнейшему в России Усть-Илимскому лесопромышленному комбинату угрожал захват со стороны крупного алюминиевого и промышленного конгломерата " Basic Element", якобы, вмешался российский президент Владимир Путин. Тем, кто находится несколько ниже в цепочке, скажем, продуктовых магазинов, можно посоветовать наслать на предприятие целый сонм налоговых и санитарных инспекторов, чтобы сделать новых владельцев более сговорчивыми. Однако "мелкая рыбешка", как правило, беспомощна. Г-н Пантелюшин говорит, что представители различных правоохранительных органов вымогали с него от 200 до 500 тыс. долл., чтобы взяться за его дело, но не давали никаких гарантий успеха, потому что его оппоненты, возможно, заплатили больше.
Даже если бы ему удалось справиться с бумажной волокитой и набраться смелости обратиться в суд, исход дела, вероятно, зависел бы от того, чей банковский счет больше.
…"Судебно-правовая система коррумпирована на 100%, - говорит Берни Сухер из группы "Альфа Капитал".- Не бывает ни одного дела, на которое нельзя было бы повлиять деньгами".
…Хорошим примером является компания "British Petroleum": пострадав от всевозможных трюков после заключения сделки с "Тюменской нефтяной компанией" (ТНК) в 1997 году, она преодолела неприязненные чувства и в прошлом году купила половину ТНК за 6,75 млрд. долл., что стало крупнейшей на сегодня покупкой для иностранных компаний. Для людей вроде г-на Сухера эта сделка, совершенная в разгар скандала вокруг компании ЮКОС, была знаком, что те, кому известны неписаные правила, всегда будут на коне.
Проблема с неформальными правилами в том, что никто вам не сообщит, когда они меняются. Г-н Пантелюшин нарушил правило, которое, как он ошибочно считал, было отменено: что всякому бизнесу нужна "крыша" - то есть защитник. "Раньше у нас была 'крыша', бандиты, как у всех. Но постепенно бандитов пересажали, и мы оказались под крылышком властей. И это оказалось нашей большой ошибкой".
…Вот почему все зависит от административной реформы, которую предлагает г-н Путин. Наилучший способ борьбы с коррумпированными чиновниками - сократить как их численность, так и количество законов и правил, которые они могут использовать по собственному усмотрению. Бизнесы, которым не требуются, скажем, санитарные инспекции или противопожарные инспекции, страдают меньше.
…А что же г-н Пантелюшин? Единственная его надежда - что его история станет достоянием широкой общественности. После того как ее растиражировала одна местная газета, милиция снова стала проявлять интерес, и он узнал, что другие компании, которым было сделано предложение купить его завод, от этого предложения отказались. На момент написания данной статьи он и бандиты выжидают. Все более отчаянно желающие продать завод, они звонят ему и просят проконсультировать, как нужно делать колбасы, а также предлагают взять его на работу в качестве директора».
Вот так выглядят проблемы российской коррупции с точки зрения различных журналистов. Если же посмотреть соответствующий обзор прошлого года, окажется, что и тогда все было также. Время идет, реформы, вроде как, проводятся, а коррупция остается.
Печальный вывод, но другого нет.
Обзор подготовил Владимир Володин