Рабочий вариант законопроекта об основах регулирования торговой деятельности, разработанный Минэкономразвития совместно с ФАС стал в последние дни новостью №1 отечественной прессы.
23 ноября «Ведомости» публикуют посвященную этому проекту статью Надежды Иваницкой «Цены первой необходимости»:
«…Есть приятные новшества: для открытия торговой точки достаточно уведомить власти. Есть менее приятные: правительство получает право ограничивать цены или наценки на некоторые товары.
Это товары, имеющие социальную значимость, говорит чиновник Минэкономразвития: хлеб, молоко 2,5%-ной жирности, постное масло, овощи и фрукты. Список их составит правительство.
Оно же утвердит и список товаров, наличие которых в магазинах будет обязательным. Списки полностью не совпадут, обещает чиновник…
…Эти меры могут снизить инфляцию, официальная статистика ориентируется на базовые товары, говорит Владимир Тихомиров из «Уралсиба».
Любой магазин заинтересован иметь товары первой необходимости, но рынок лучше государства регулирует их цены, замечает владелец «Виктории» Николай Власенко: этими товарами сети и так торгуют с нулевой рентабельностью, держат их для ассортимента. Чтобы сделать их еще дешевле, надо освобождать их от НДС, предлагает Власенко, а фиксация цен приведет либо к дефициту, либо к ухудшению качества.
Госрегулирование цен повысит издержки бизнеса и отразится на покупателях, предрекает представитель X5 Retail Group Александра Галимова.
Чтобы не допустить дефицита, чиновникам придется регулировать и объем товаров в торговле, считает Тихомиров: «Это возврат к советскому прошлому». Магазинам придется создавать видимость присутствия обязательных товаров на полках, опасается экономист «Траста» Евгений Надоршин. Крупные сети компенсируют низкую маржу на списочные товары высокой наценкой на товары премиум-сегмента, у небольших магазинов этой возможности нет, по ним госрегулирование ударит сильнее всего. Пострадает и пищепром: зачем покупать акции компании, прибыль которой зависит от социальных задач правительства, заключает Надоршин.
…Малолетним и недееспособным гражданам законопроект запрещает отовариваться в магазинах. Малолетними считаются дети до 14 лет, говорит Кульков, но Гражданский кодекс позволяет детям 6-14 лет совершать мелкие бытовые сделки. Ограничение дееспособности — психическая категория, не ясно, как даже профессиональные продавцы смогут диагностировать их душевное состояние, итожит он».
Следующей статьей, появившейся также в «Ведомостях» 26 ноября, стал еще один материал Надежды Иваницкой – «Сети ограничат»:
«Законопроект о регулировании торговли, разрабатываемый Минэкономразвития.., ужесточает антимонопольное регулирование для сетей. Доминирующей он признает компанию с долей на рынке в 15% (сейчас — 35%), а коллективными монополистами станут три компании, занимающие 20% (сейчас — 50%), или пять фирм с 30% (75%).
Фирмы, доминирующие на рынке, попадают в зону внимания ФАС, санкции применяются при злоупотреблении доминирующим положением, говорит начальник управления ФАС Тимофей Нижегородцев. Барьер могут превысить 5-7 сетей, полагает аналитик «Ренессанс капитала» Наталья Загвоздина.
Изменится и методика определения доминирующего положения. Порог будет определяться на местном (для продовольствия) или региональном (для непродовольственных товаров) розничном рынке, но доминирующими при этом они будут признаваться не на розничном рынке, а на оптовом рынке закупок. По закону о конкуренции компанию можно признать доминирующей либо на рынке продаж, либо на рынке закупок, говорит партнер DLA Piper Игорь Паншенский.
…Географические границы оптовых рынков шире, чем розничных: обычно граница оптового рынка — вся федерация. Так что получается, что фирма, на местном или региональном рынке имеющая долю выше 15%, может быть признана доминирующей на федеральном оптовом рынке, даже если в реальности ее доля там ниже 1%, говорит Паншенский.
Доминирование будет определяться раздельно по продовольственным и непродовольственным товарам. Сейчас доли продавцов вычисляются на конкретных товарных рынках — сыра, соли, мяса, говорит Кирилл Чоракаев из юрфирмы «Частное право». Теперь же компания, доминирующая в торговле, например, мобильными телефонами, может быть признана монополистом по всем непродовольственным товарам, добавляет партнер UST Артур Рохлин.
…Если торговая сеть превысит долю в 35%, для слияний и поглощений, участия в земельных аукционах и строительства новых объектов ей потребуются предварительные разрешения ФАС.
Сети не боятся. «Мы предпочитаем развиваться путем органического роста», — говорит директор по работе с инвесторами «Магнита» Олег Гончаров. Часть оборота сети переведут на другие компании, говорит представитель другой сети».
В тот же день в газете «РБК Daily» появляется статья Людмилы Новиковой «Монополистов пересчитают»:
«…Законопроект «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ» MЭРТ разрабатывало почти два года. Вместе с МЭРТ в борьбе с произволом в рознице будет участвовать и Федеральная антимонопольная служба.
…Согласно тексту законопроекта, «продавец продовольственных товаров признается занимающим доминирующее положение, если его доля в общем объеме розничной торговли в границах муниципального образования превышает 15%». По действующим нормам порог доминирования установлен на уровне 35%. Правда, МЭРТ делает оговорку о том, что компания не признается доминантом, если численность этого города не превышает 30 тыс. человек.
В ФАС объясняют снижение порогового значения особенностями рынка ритейла. «Во-первых, торговля находится на конце товаропроводящей цепи, что дает ей определенные преимущества», — пояснил РБК daily начальник управления контроля социальной сферы и торговли ФАС Тимофей Нижегородцев. Во-вторых, существует дефицит торговых мест. Это позволяет торговым сетям, занимающим долю на рынке даже меньшую, чем 35%, диктовать свои условия поставщикам товаров. Специалисты ФАС выявили порядка 27 условий, которые мешают развитию конкуренции среди поставщиков.
…В «Деловой России» инициативу МЭРТ одобряют. «Торговые сети сегодня, по сути, блокируют нормальную схему реализации продукции, — говорит председатель организации Борис Титов. — Чтобы войти в сеть, нужно платить огромные деньги». Генеральный директор розничной сети «Вестер» Александр Астрейко согласен, что изменение антимонопольного требования будет способствовать развитию конкуренции на рынке. «У покупателей появится возможность выбирать между качеством обслуживания и уровнем цен, предлагаемых разными магазинами», — отмечает он. По его словам, в крупных городах России доля торговых сетей, как правило, пока не достигает 15%.
Однако введение низкого порога приведет к тому, что в маленькие города крупные сетевые компании просто не пойдут. «В небольших городах так и останутся мелкие частные предприниматели, предлагающие товары по высоким ценам, — говорит генеральный директор «Магазина Магазинов» Анна Ширяева. — Только у крупных сетей есть возможность закупать большие партии и требовать скидок у оптовиков».
27 ноября в «Коммерсанте» публикуется статья Арины Шариповой «Оптовые возражения»:
«Опубликованная вчера концепция законопроекта о госрегулировании торговой деятельности, как выяснилось, содержит несколько новаций, развитие которых грозит существенно ограничить деятельность торговых сетей в РФ. Главной новостью документа является выделение оптовой торговли в отдельный вид торговли и привязка ее к наличию специализированных помещений. Ритейлеры намерены публично высказать свои претензии к разработчикам проекта 29 ноября.
…Реализация концепции может полностью изменить сложившуюся систему торговли вплоть до исчезновения с рынка ряда ее элементов. Новые положения предусматривают классификацию торговых объектов: по видам - стационарные или нестационарные, по размеру, по группам товаров. Под «специальным» торговым объектом чиновники предлагают рассматривать предприятие оптовой торговли. Но условием для деятельности такого объекта является наличие «имущественного комплекса, специально оборудованного и предназначенного для торговли», а под деятельностью оптовиков - строго «создание и использование» предприятий оптовой торговли. Только в этом случае оптовик вправе претендовать на уведомительный порядок для открытия склада - не имея спецпомещения, удовлетворяющего критериям МЭРТа, открыть склад оптовик может лишь в разрешительном порядке.
»Оптовое звено наиболее динамично развивается в секторе торговли и, как правило, не имеет крупных объектов недвижимости,- пояснил глава группы компаний «Виктория» Николай Власенко.- Сегодня у оптовика склад на 4 тыс. кв. м, завтра -- 2 тыс. кв. м, это очень гибкий бизнес». По словам господина Власенко, новые нормы как раз и могут привести к монополизации рынка - уведомительным порядком воспользуются лишь 10%, а все остальные оптовики подпадут под разрешительный порядок. «Все мы знаем, что такое разрешительный порядок, он имеет большую коррупционную составляющую»,- сожалеет он.
…Еще одним поводом для беспокойства участников рынка стало требование об обязательном установлении географических границ для розничной торговли по направлениям «продовольствие», «электробытовая техника» и т. д. Границы, как предполагается, будут использованы ФАС для расчета доли на локальных рынках.
…Болезненную реакцию вызывает и выполнение ФАС обещания существенно понизить порог, при котором компания может быть признана доминирующей на рынке. Концепцией предлагается установить первоначальный порог доминирования для продуктовых и аптечных сетей на уровне 15% в муниципальных образованиях, для непродуктовых сетей -- 15%, но на региональном уровне. Порог коллективного доминирования для трех сетей с долей на локальном рынке более 3% на каждую предполагается установить на уровне 20%, а для пяти сетей с долей более 3% - на уровне 30%.
…По мнению участников рынка, торговая отрасль в России сейчас является одной из самых прозрачных и конкурентных и государству в последнюю очередь необходимо вмешиваться в ее работу».
Настоящий бум материалов на тему нашего обзора произошел 30 ноября. «Коммерсантъ» публикует статью Ирины Граник «Закон о торговле предъявлен торговым сетям»:
«…Вчера в ФАС состоялось фактически первое публичное обсуждение законопроекта «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ», который призван сбалансировать отношения между поставщиками и сетевыми ритейлерами для предотвращения резких скачков цен на товары.
…Первым подверг резкой критике предложения ФАС гендиректор ОАО «Магнит» Сергей Галицкий. «Я противник закона»,- заявил он и пояснил, что все эти ограничения приведут лишь к проблемам с товарами. «Мы не имеем отношения к росту цен. Мы лишь трубопровод, который доносит товар до покупателя. Рост цен связан с ростом цен на сельхозпродукцию. А мы даем лишь торговую наценку. У нас норма прибыли 3%, а у производителей - в разы больше»,- пояснил он и добавил, что у розницы нет конфликта с производителями, с них не требуют плату за вход, сети не берут лишь продукты, по которым потери выше, чем выручка, а за хорошими производителями «сами бегают».
…Вице-президент «Опоры России» Владислав Корочкин заявил, что проект закона в его нынешнем виде – «это конец честного бизнеса, возврат в СССР и создание коррупционных барьеров».
…Председатель совета директоров ОАО "Седьмой континент" Владимир Карнаухов объяснил, что «поставщики растут вслед за ростом сетевой торговли». Проект же «не дает импульсов для роста, только останавливает и удерживает». По его мнению, пороги доминирования устанавливать преждевременно. А если устанавливать, то не 15, а хотя бы 25%. По его мнению, одна из самых опасных норм - наделение уполномоченного органа исполнительной власти правом утверждать перечни товаров розничной торговли (для расчетов доли субъекта на рынке). «Перечень должен быть не обязательным, а рекомендательным, иначе они напишут нам товары, которые покупать никто не будет!» - пояснил Владимир Карнаухов и посоветовал государству бороться с ростом цен на продукты предоставлением преференций производителям. Президент РАТЭК Александр Онищук заявил: «Проект не решает проблемы дефицита торговых площадок. А все ограничения по доле на рынке обходятся созданием «фирм» при сетях, которые будут закупать продукты. Затем у них будет закупать сеть. Издержки от схемы двойных закупок будут ложиться на потребителя».
Критика не смутила представителей МЭРТа. Начальник отдела МЭРТа по регулированию внутренней торговли Надежда Кузнецова сообщила, что министерство начинает ежедневные совещания для обсуждения проекта закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ». Более того, в него предполагается внести норму о регулировании цен на социально значимые продукты (не более пяти видов, как заверила начальник отдела). Скорее всего, будет ограничиваться размер торговой наценки на товар».
В этот же день на сайте «dp.ru» появляется статья «Возвращение в Минторг СССР»:
«…Тему продолжают обсуждать в кулуарах сетевого торгового бизнеса:
«Мы внимательно проштудировали законопроект о торговле, который нам прислали, кстати, не чиновники ФАС или МЭРТ, а журналисты. И ничего там не поняли из-за его мягко говоря, сырости. Этот вопрос не обсуждается в открытую за столами с чиновниками, так как ритейлеры боятся сказать что-то лишнее», - признался на условиях анонимности в беседе с корреспондентом dp.ru собеседник – топ менеджер одной из известных в Москве торговых сетей.
Простой пример: Аuchan Мытищи и Аuchan Алтуфьево, располагаются практически в одном муниципальном округе – в Мытищинском районе. Закупается в них подавляющее число жителей Москвы. Но эти Аuchan не в Москве же по документам значатся. В таком случае ФАС, исходя из законопроекта, определит, что эти два Аuchan располагаются в Мытищинском районе и имеют абсолютное доминирование на рынке муниципального образования. Где тут логика?
Другой пример: центр Москвы. В некоторых его районах есть один рынок - базар и два сетевых магазина одной компании и один другой. Как тут чиновники будут считать долю базарного рынка, где весь бизнес непрозрачный? И, естественно, определят, что доминирует прозрачная компания, которая имеет два магазина. А издержки Садового кольца никто считать не будет. В один только магазин, который берется в аренду в Центре Москвы, вкладывается порой до $4 -5 млн, которые, отбиваются ой, как не быстро.
Понятно, что все это делается накануне выборов, мол, государство борется с инфляцией цен на продукты питания. Списки 150 социально значимых продуктов написали. А, почему же не написали, какие из этих продуктов, по каким ГОСТам, составу и другим критериям качества являются социальными? Белый хлеб можно готовить и на чахлом заводике, типа гаража из самой низкосортной муки и - на лучших хлебопекарнях Франции. Это, что новая, как во времена СССР уравниловка? Снова возвращаемся к кильке в томате и ливерной колбасе?
…Зачем они хотят зарубить молодую развивающуюся «дойную корову», первая из которых – «Седьмой континент» открылась в России всего 13 лет назад? Нет ответа. Вернее есть: создается новая чиновничья кормушка».
Наконец, в «Газете» в тот же день появляется статья Максима Товкайло «МЭРТ готов возродить Госкомцен»:
«…Вчера на совещании в ФАС предприниматели назвали разработанный в МЭРТе законопроект «административной дубинкой, которая положит конец развитию торгового бизнеса». Однако переубедить чиновников им не удалось. «Закон будет принят в любом случае», - заявил замруководителя ФАС Андрей Кашеваров.
Последняя надежда предпринимателей - встреча с Набиуллиной. Впрочем, сценарий при котором закон о торговле не будет принят, маловероятен. В МЭРТе уже создан департамент по торговле. Закон о торговле даст ему необходимые полномочия.
Главную сенсацию вчера произвела начальник отдела прогнозирования и регулирования сферы внутренней торговли и платных услуг населению МЭРТа Надежда Кузнецова. Она заявила, что законопроект о торговой деятельности могут дополнить нормой, прямо закрепляющей возможность государства устанавливать цены на социально значимые продукты. …Предпринимателей, однако, обеспокоило не это, а положения законопроекта о доминировании на рынке: наибольшей критике ритейлеров вчера подверглась норма законопроекта, которая устанавливает порог доминирования торговой сети в рамках муниципального образования в 15%. …По их мнению, ограничения в росте для торговых сетей приведут к тому, что большая их часть окажется под контролем западных конкурентов, таких как «Ашан». «Нам просто будет невыгодно заниматься бизнесом, где рентабельность не превышает 4-5% и вдобавок есть низкий потолок для роста», - пугал чиновников генеральный директор торговой сети «Магнит» Сергей Галицкий. В ФАС хранят олимпийское спокойствие.
…Любопытно, что в отдельных случаях максимальная доля на рынке для торговой сети должна быть меньше даже 15%. Например, когда речь идет об объединении трех торговых сетей. В этом случае их совокупная доля не может превышать 30%, то есть по 10% рынка на каждого.
Примечательно, что планка доминирования торговой сети на рынке может быть в отдельных случаях и повышена. Это произойдет в том случае, если результатом деятельности торгового объекта «является или может являться совершенствование производства, продажа товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке». Определять, соответствует торговая сеть указанным требованиям, будет чиновник.
…По мнению предпринимателей, государство может успешно развивать сферу торговли без принятия отдельного закона, а в рамках Административного, Гражданского и Налогового кодексов. «Законопроект о торговле должен пройти тщательную антикоррупционную экспертизу, прежде чем рассматриваться в Госдуме. Иначе вся сфера торговли окажется под угрозой вымирания», - уверен вице-президент «ОПОРЫ России» Владислав Корочкин».
Чтобы объективность (или необъективность) прозвучавшей со страниц СМИ критики законопроекта была понятна до конца, мы в качестве приложения публикуем текст концепции закона.
КОНЦЕПЦИЯ
проекта федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»
1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования данного законопроекта.
Основной идеей проекта федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – законопроект) является регулирование отношений, связанных с организацией и осуществлением торговой деятельности на территории Российской Федерации. При этом под торговой деятельностью предлагается понимать деятельность, связанную с продажей товаров, осуществляемую посредством заключения договоров розничной купли-продажи и (или) поставки.
Целью законопроекта является систематизация торговой деятельности путем:
формирования единой нормативной правовой базы для осуществления торговой деятельности;
устранения существующих пробелов нормативного правового регулирования и унификации норм в области осуществления торговой деятельности;
определения понятийного аппарата, методов и форм государственного регулирования торговой деятельности;
определения способов осуществления торговой деятельности (посредством организации и (или) использования торговых объектов либо без таковых (современные форматы торговли), а также посредством заключения договоров розничной купли-продажи (розничная торговая деятельность) и договоров поставки (оптовая торговая деятельность);
классификации торговых объектов по видам в зависимости от их физических характеристик (стационарные или нестационарные), совокупного размера их торговых площадей (крупные, средние и малые), а также в зависимости от группы предлагаемых к продаже товаров (универсальные и специализированные). В качестве специального вида торгового объекта предполагается выделить предприятие оптовой торговли. При этом под торговым объектом предлагается понимать имущественный комплекс, специально оборудованный и предназначенный для осуществления торговой деятельности1;
закрепления основных направлений государственной политики в области торговой деятельности, а также закрепление исчерпывающего перечня методов и форм государственного регулирования торговой деятельности (разрешительный и уведомительный порядок организации (использования) торговых объектов, антимонопольное регулирование и государственный контроль за соблюдением участниками торговой деятельности требований законодательства в области регулирования торговой деятельности, определение исчерпывающего перечня требований к торговым объектам и условий их функционирования, информационное обеспечение и т.п.);
четкого определения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отношении регулирования торговой деятельности;
закрепления основных принципов осуществления торговой деятельности (обеспечение равного и недискриминационного доступа заинтересованных лиц к торговой инфраструктуре, общедоступности торговых объектов и др.);
регламентации торговой деятельности, осуществляемой посредством организации и (или) использования торговых объектов, путем установления требований, предъявляемых к размещению каждого вида торгового объекта, в том числе исходя из норм градостроительного законодательства, планов развития территорий и минимальных нормативов обеспеченности населения торговыми площадями, а также к их оборудованию. При этом предполагается закрепление специальных требований в отношении мест размещения и количества торговых объектов, относящихся к так называемым «торговым сетям», а также правил их функционирования, включая прежде всего меры антимонопольного регулирования;
регламентации осуществления розничной торговой деятельности без организации и (или) использования торговых объектов (электронная торговля, продажа товаров посредством использования автоматов, сообщений в источниках информации (Интернет, газеты, журналы, телевидение, радио), а также посредством привлечения распространителей (сетевой маркетинг) путем определения исчерпывающего перечня условий, необходимых для осуществления такой деятельности).
В целях обеспечения здоровой конкурентной среды, баланса интересов крупных, средних и малых предпринимателей, а также удовлетворения потребностей всех слоев населения законопроектом предполагаются следующие инструменты государственного регулирования:
1. Введение в качестве общего правила уведомительной системы организации и (или) использования малых, средних, крупных торговых объектов и предприятий оптовой торговли. Данная система предполагает возможность организации (создания) торгового объекта на территории субъекта Российской Федерации при предоставлении хозяйствующим субъектом определенного набора документов (исчерпывающий перечень), подтверждающих его правовой статус, наличие прав на соответствующий торговый объект и соответствие этого торгового объекта правилам пожарной безопасности и санитарным правилам посредством автоматической регистрации (внесение в торговый реестр), и других предусмотренных законодательством документов.
2. Внедрение в целях обеспечения прав и законных интересов потребителей уведомительного порядка осуществления торговой деятельности без организации и (или) использования торговых объектов при осуществлении продажи товаров в розницу. При этом данный порядок с учетом особенностей такого способа осуществления торговой деятельности предполагает предоставление большего набора сведений для целей регистрации.
3. Установление разрешительной системы организации (использования) нестационарных торговых объектов (лотков, киосков, палаток и др.) в качестве способа устранения беспорядочного и бесконтрольного их размещения. Такие торговые объекты могут размещаться только в соответствии с планом их размещения, предусматривающим места такого размещения, типы объектов и их специализацию. Предоставление мест для размещения таких торговых объектов предполагается на конкурсной основе2.
На основе получаемой информации предполагается формирование торговых реестров субъектов Российской Федерации, содержащих информацию обо всех торговых объектах, местах их размещения и специализации на территории того или иного субъекта Российской Федерации.
Данный подход, помимо прочего, позволит обеспечить не только формирование открытых информационных ресурсов в области торговой деятельности, но и станет одним из эффективных инструментов контроля, мониторинга и анализа ситуации, складывающейся на потребительском рынке в том или ином субъекте Российской Федерации.
Помимо указанного, одной из важнейших целей законопроекта является решение проблемы взаимоотношений участников торговой деятельности, в том числе обеспечение баланса интересов торговых сетей и предприятий-поставщиков, развитие конкуренции и недопущение злоупотреблений в сфере розничной торговли.
Специфика указанных взаимоотношений состоит в том, что хозяйствующие субъекты (торговые сети), действующие на рынке реализации и (или) поставки продукции, несмотря на их небольшую рыночную долю, с учетом низкой концентрации данных рынков и дефицита торговых мест, получают возможность влиять на возникающие правоотношения и на конкуренцию на соответствующих товарных рынках.
Действующие нормы антимонопольного законодательства являются универсальными и не позволяют в достаточной мере осуществлять контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов в сфере розничной торговли, так как не учитывают указанную выше специфику отношений.
Для решения проблемы взаимоотношений хозяйствующих субъектов, в частности торговых сетей и поставщиков продукции, а также с целью поддержки развития конкуренции в сфере торговли, защиты интересов как торговых сетей, так и производителей законопроект содержит нормы антимонопольного регулирования, предусматривающие:
- снижение размера доли хозяйствующего субъекта на соответствующем рынке, при достижении которого его положение может быть признано доминирующим, до пятнадцати процентов;
- снижение размера совокупной доли хозяйствующих субъектов при установлении коллективного доминирования на соответствующем рынке;
- установление географических границ рынков услуг розничной торговли по основным направлениям (рынки услуг розничной торговли электробытовой техникой, продовольственными товарами, лекарственными средствами);
- распространение норм антимонопольного законодательства на действия хозяйствующего субъекта, признанного занимающим доминирующее положение на определенном рынке услуг розничной торговли, осуществляемые на смежных товарных рынках (например, на рынке поставки продукции).
Данные нововведения позволят обеспечить соблюдение баланса интересов участников торговой деятельности.
Для этих целей законопроектом, помимо прочего, вводится определение понятия «сетевые торговые объекты», под которыми предлагается понимать совокупность торговых объектов различного формата, имеющих единую систему управления и стандарты осуществления торговой деятельности. При этом в целях избежания обхода требований законодательства критерий взаимозависимости не должен являться определяющим.
Стратегической задачей законопроекта является создание механизмов, позволяющих:
обеспечить единство экономического пространства на всей территории страны путем проведения единой государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере торговой деятельности, а также единого порядка проведения контрольных и надзорных мероприятий;
исключить неоправданное вмешательство органов государственной власти и местного самоуправления в торговую деятельность хозяйствующих субъектов;
ограничить возможность государственного воздействия на развитие торговой деятельности только посредством использования законодательно установленных методов регулирования;
определить роль и четко разграничить полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением предпринимателями торговой деятельности;
обеспечить гласность в разработке и принятии мер государственного регулирования торговой деятельности и доступность информации в данной области;
сформировать предпосылки для развития современных форматов торговой деятельности посредством создания правовой базы, направленной на урегулирование отношений, связанных с осуществлением розничной торговой деятельности без организации и (или) использования торговых объектов, в том числе электронной торговли, с учетом необходимости защиты прав потребителей;
обеспечить качественное, доступное и максимально полное обслуживание населения;
обеспечить равномерное и цивилизованное развитие различных форм торговой деятельности с учетом политики поддержки малого и среднего предпринимательства.
Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, с другой стороны, в связи с организацией и осуществлением последними торговой деятельности как посредством создания (использования) торговых объектов и обеспечения их функционирования, так и без такового. При этом следует исходить из того, что под торговой деятельностью понимается исключительно предпринимательская деятельность, как это определено в статье 2 Гражданского кодекса Российской Федерации. В связи с этим действие законопроекта следует распространять исключительно на предпринимательскую деятельность, связанную с продажей товаров и осуществляемую посредством заключения договоров розничной купли-продажи (розничная торговля) и (или) поставки (оптовая торговля) с использованием торговых объектов или без таковых.
При этом степень регулирования оптовой торговой деятельности предполагается ограничить путем регламентации такой деятельности, осуществляемой исключительно посредством создания и (или) использования торговых объектов (предприятия оптовой торговли).
Таким образом, в сферу регулирования законопроекта не включаются отношения, возникающие при осуществлении купли-продажи товаров между гражданами, поскольку, во-первых, данная деятельность не является предпринимательской и, во-вторых, уже урегулирована положениями гражданского законодательства.
Законопроект также не регламентирует отношения, возникающие в связи с организацией и (или) использованием торговых объектов (или без таковых), в области предоставления услуг (например, предприятий общественного питания или бытовых услуг населению). При этом понимается, что данное исключение не является ограничением для предоставления на торговых объектах, созданных и (или) используемых для продажи товаров, каких-либо услуг в качестве сопутствующих.
В сферу регулирования законопроекта также не входят отношения, связанные с организацией розничных рынков, а также с организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, поскольку такие отношения регламентируются Федеральным законом «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации». Данное исключение связано с тем фактом, что нестационарные торговые объекты (лотки, палатки, павильоны, киоски и др.), входящие в структуру розничного рынка, являются торговыми местами на рынке и не должны рассматриваться в качестве самостоятельных торговых объектов в целях избежания дублирующего административного воздействия.
Законопроект также не применяется к отношениям, возникающим в связи с осуществлением внешнеторговой деятельности, поскольку эта сфера регламентирована Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».
Действие законопроекта распространяется на:
- органы государственной власти и органы местного самоуправления, на которые возложены полномочия в области регулирования торговой деятельности. В этом контексте законопроектом предусматривается четкое разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением предпринимателями торговой деятельности, контроля и надзора за соблюдением участниками торговой деятельности соответствующего законодательства, а также решение вопроса о федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций по надзору и контролю в области торговой деятельности. В частности, за федеральными органами государственной власти предполагается закрепить полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере торговли. К компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации законопроект относит полномочия по реализации государственной политики, в том числе ведение торгового реестра и регистрацию участников торговой деятельности в торговом реестре. За органами местного самоуправления в качестве основного полномочия предполагается закрепить полномочия по определению мест размещения торговых объектов и ряд других функций;
- юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных в установленном законодательством Российской Федерации порядке и осуществляющих (или предполагающих осуществлять) торговую деятельность.
При этом действие положений законопроекта предполагается применить в отношении субъектов предпринимательской деятельности как вновь создающих торговые объекты, так и уже имеющих таковые, в связи с чем законопроект должен предусматривать период времени, необходимый для приведения хозяйствующими субъектами своей торговой деятельности в соответствие с требованиями законопроекта.
Принятие законопроекта приведет к изменению прав и обязанностей субъектов, на которых он распространяется, поскольку законопроектом предполагается возложить на органы государственной власти и органы местного самоуправления полномочия по формированию и реализации политики в сфере торговой деятельности, функции по осуществлению контроля и надзора в данной области, функции по формированию и ведению информационных ресурсов, включая реестры участников торговой деятельности и торговых объектов, а также по определению мест размещения торговых объектов, их регистрации, выдаче соответствующих свидетельств и разрешений, предусмотренных законопроектом.
Хозяйствующим субъектам вменяется в обязанность обеспечение выполнения требований, предъявляемых к организации торговой деятельности, непосредственно к торговым объектам и условиям их функционирования (например, к местам их размещения и оборудованию).
2. Место будущего закона в системе действующего законодательства.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» законопроект относится к отрасли законодательства в области торговли (пункт 090.100.010 – Общие положения).
Законопроект разрабатывается в качестве самостоятельного нормативного правового акта, направленного на создание рамочного нормативного правового регулирования сферы торговой деятельности.
Принятие законопроекта потребует внесения изменений:
а) в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части предоставления дополнительных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования торговой деятельности;
б) в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части предоставления дополнительных полномочий органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности;
в) в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части, касающейся введения административной ответственности за осуществление торговой деятельности с нарушением правил, предусмотренных законопроектом;
г) в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в отношении определения размера государственной пошлины за совершение действий, связанных с выдачей разрешений на осуществление торговой деятельности или принятием уведомлений в случаях, предусмотренных законопроектом.
3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования общественных отношений, являющихся предметом регулирования данного законопроекта.
В настоящее время сфера торговой деятельности регламентируется целым рядом законодательных и подзаконных актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
В частности, на федеральном уровне в рамках осуществления деятельности по продаже товаров детально урегулированы отношения между продавцом и покупателем. В данной сфере действуют Гражданский кодекс Российской Федерации, регулирующий договорные обязательства и другие отношения, возникающие между участниками товарооборота, а также принятые в соответствии с ним иные акты гражданского законодательства. В частности, регулирование отношений, возникающих между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», который гарантирует права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах), а также определяет механизм реализации прав и защиты интересов потребителей.
Кроме того, законодательство Российской Федерации содержит ряд специальных требований к продаже отдельных видов товаров. В частности, к таким законодательным актам могут быть отнесены: Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»; Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»; Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака»; Федеральный закон от 7 марта 2005 г. № 11-ФЗ «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» и целый ряд иных федеральных законов, устанавливающих нормы и правила регулирования торговой деятельности в отношении отдельно взятых групп товаров.
Вместе с тем на федеральном уровне отсутствует комплексная регламентация взаимоотношений между лицами, осуществляющими торговую деятельность, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления, с другой стороны. Прежде всего законодательство Российской Федерации не предусматривает четкого разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления в сфере торговой деятельности. Более того, в данной области имеется очевидная правовая неопределенность.
В частности, положения Указа Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г. № 65 «О свободе торговли» (далее – Указ) лишь отчасти регламентировали рассматриваемую сферу. Так, Указом установлено, что торговля может осуществляться предприятиями и гражданами в местах, отведенных органами исполнительной власти. В то же время, предоставляя такое право органам исполнительной власти, Указ четко не разграничил полномочия между федеральными органами государственной власти, органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления отнесены вопросы координации планов розничного товарооборота организаций торговли, организации рынков и ярмарок, установления правил торговли (статьи 52, 62, 73). Также к вопросам их ведения отнесено содействие созданию на территории муниципального образования предприятий различных форм собственности, занятых обслуживанием населения (статьи 50, 57). Для реализации указанных полномочий органы местного самоуправления вправе заключать договоры о сотрудничестве в экономическом и социальном развитии с предприятиями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, на производство товаров народного потребления и иной продукции, оказание услуг (статьи 50, 57, 68). Кроме того, указанные органы вправе также создавать коммерческие территориальные и межтерриториальные организации снабжения и сбыта, заключать хозяйственные договоры с предприятиями, учреждениями, организациями любых форм собственности, в том числе с зарубежными партнерами, для привлечения их продукции, товаров и услуг на местный рынок (статьи 59, 70).
В то же время перечисленные нормы Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» применяются в части, не противоречащей Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 56). Согласно данному закону к предметам ведения местного самоуправления в сфере потребительского рынка относятся вопросы создания условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания (статья 6). К ним также можно отнести координацию участия предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования (статья 32).
Однако положения Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 1 января 2006 г. применяются в части, не противоречащей Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, этим законом к вопросам местного значения в данной сфере относится только создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (статьи 14, 15, 16), но, какие именно полномочия можно отнести к «созданию условий», в законе не раскрывается.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вообще не содержит положений, относящих вопросы, связанные со сферой торговли, к компетенции субъектов Российской Федерации или к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Таким образом, полномочия в области регулирования торговой деятельности между федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления четко не разграничены.
Кроме того, действующее российское законодательство не дает представления о системе организации торговой деятельности в стране и ее основных элементах, не содержит четкого определения таких понятий, как «торговая деятельность» и «участники торговой деятельности», не предусматривает классификации торговых объектов, несмотря на тот факт, что данные категории уже давно вошли в обиход.
При этом необходимо отметить также отсутствие законодательного урегулирования вопросов, связанных со способами организации торговли (посредством создания (использования) торговых объектов или без такового). Не урегулированы вопросы организации торговой деятельности, осуществляемой посредством использования источников информации или с помощью распространителей.
Более того, в настоящее время вопросы организации торговой деятельности в целом, включая требования к созданию крупных торговых объектов или размещению нестационарных торговых объектов, регулируются исключительно на уровне законодательства субъектов Российской Федерации, что свидетельствует об отсутствии предсказуемого и единообразного режима регулирования данной сферы отношений.
Отсутствие на законодательном уровне комплексного правового регулирования в данной области, единых требований и условий осуществления торговой деятельности в совокупности с разноплановым и зачастую противоречивым регулированием данных вопросов на уровне каждого отдельного субъекта Российской Федерации не дает возможности эффективного регулирования данной отрасли экономики на территории всей страны и, более того, не соответствует принципу единства экономического пространства Российской Федерации.
Таким образом, актуальность надлежащего и единообразного государственного регулирования торговой сферы более чем очевидна.
В связи с этим целесообразно обратиться к опыту упорядочения данной сферы деятельности за рубежом.
Анализ зарубежного опыта регулирования торговой деятельности (было проанализировано законодательство порядка пятнадцати иностранных государств различных правовых систем) выявил, что упорядочение внутренней торговли за рубежом осуществляется путем регламентации двух групп правоотношений:
- между продавцом и покупателем;
- между органами власти и продавцом.
При этом необходимо отметить, что регламентация первой группы правоотношений законодательством иностранных государств практически идентична нормам и правилам российского законодательства и осуществляется прежде всего посредством закрепления целого комплекса требований к условиям и правилам осуществления торговли, в том числе к продаже отдельных видов товаров. К основным в данной области можно отнести положения законодательства о защите прав потребителей, законодательства о защите конкуренции, законодательства в сфере защиты интеллектуальной собственности, а также меры технического регулирования и требования к продаже отдельных видов товаров.
Отношения между продавцом и покупателем при этом регулируются, как правило, гражданско-правовыми нормами и оформляются гражданско-правовыми договорами.
Вторая группа правоотношений (правоотношения между органами власти и продавцом) также урегулирована законодательством иностранных государств не менее детально. В этой сфере основными элементами государственного регулирования являются:
- четкая регламентация способов и средств осуществления торговой деятельности. Сюда можно отнести определение основных понятий, классификацию торговых предприятий и установление требований к правилам их функционирования, включая места размещения и время работы, регулирование особых форм торговой деятельности, осуществляемой в том числе на рынках и в общественных местах, а также без образования торговых предприятий (продажа товаров с использованием средств информации и связи, с привлечением распространителей и др.);
- определение условий организации торговой деятельности. В этом направлении зарубежное законодательство использует два инструмента регулирования, устанавливая как разрешительный, так и уведомительный порядок организации торговой деятельности. При этом первый, как правило, является частным случаем и применяется в отношении создания крупных (сверхкрупных) предприятий торговли. Получение разрешения в данном случае обусловлено соответствием планам городского строительства и потребностям населения. При этом в большинстве случаев полномочия по выдаче таких разрешений, а также по определению требований к предприятиям торговли, режиму их работы и месту их размещения возложены на региональную (местную) власть.
Также анализ зарубежного опыта показывает, что в области регулирования торговой деятельности особое место отведено режиму обеспечения конкурентоспособности сельскохозяйственных производителей. Так, например, во Франции действует Кодекс торговли (от 9 августа 2004 г. № 2004-804), которым в том числе регулируются взаимоотношения производителей и торговых сетей.
В настоящее время существуют проблемы доступа отечественных производителей в торговые сети, связанные с условиями реализации продукции, что приводит к снижению конкурентоспособности отечественной продукции АПК и негативно влияет на развитие отечественного производства продовольствия.
В связи с этим законопроектом предполагается предусмотреть особые условия торговли продукцией АПК.
Что касается организации торговли вне пределов торговых предприятий, то сюда можно отнести торговлю на рынках и в общественных местах в частности на улицах, площадях, в переходах. Как правило, эти способы торговли относятся к особым, регламентация которых, включая процедуру получения разрешений, правила торговли и требования к оборудованию торговых мест, отличается от общих правил.
Кроме того, нужно отметить, что такие способы торговли, как продажа товаров с использованием средств информации и связи, автоматов, распространителей и др. большинством зарубежных законодательств также отнесены к особым способам торговли, регламентируемым специальными положениями.
Анализ зарубежных нормативных правовых актов, направленных на регулирование таких способов торговли, показывает, что в первую очередь такое регулирование направлено на обеспечение защиты прав потребителей, закрепление минимальных требований к информации о товаре и содержанию контракта. К административным мерам регулирования в данном случае относятся:
- уведомительный порядок начала такой торговой деятельности (уведомляются, как правило, региональные или местные органы власти), а также установление требований к продавцам, к раскрытию ими информации о своих товарах и услугах, к оформлению сделок;
- поддержка малого предпринимательства. В условиях, когда развитие внутренней торговли идет по пути укрупнения торговых предприятий, их объединения в сети и концерны, политика большинства иностранных государств направлена на поддержание сегмента малого бизнеса, в том числе путем разрешительного порядка создания крупных предприятий торговли, ограничения времени работы и мест их размещения.
Все эти механизмы могут быть использованы для законодательного урегулирования организации торговой деятельности в Российской Федерации.
Изложенный выше анализ позволяет сделать вывод, что наиболее эффективным способом устранения недостатков и пробелов в правовом регулировании торговой деятельности в Российской Федерации является принятие федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», основное предназначение которого – системно решить имеющиеся проблемы в области торговли, в том числе с учетом зарубежного опыта.
4. Социально-экономические, политические и юридические последствия будущего закона.
Принятие законопроекта позволит устранить пробелы и недостатки нормативной правовой регламентации в сфере торговой деятельности, обеспечить единообразное и системное государственное регулирование данного вида деятельности на всей территории страны, а также упорядочить отношения в области осуществления торговой деятельности.
Кроме того, принятие законопроекта создаст правовые основы для развития современных форматов торговли и цивилизованной практики ее ведения.
Последствиями принятия законопроекта также должны стать унификация требований, применяемых к субъектам торговой деятельности, на всей территории Российской Федерации, а также упрощение процедур доступа на рынок представителей малого и среднего предпринимательства, что станет дополнительным инструментом поддержки малого и среднего бизнеса в стране.
Реализация законопроекта позволит обеспечить прозрачность принятия органами государственной власти решений в данной области.
Более того, это создаст предпосылки для выработки механизмов легализации этой сферы деятельности.
1 Приложение № 1.
2 Приложение № 2.