Наталья Зубаревич: "Децентрализация ускорит развитие страны"
Исследователь рассуждает о том, будет ли она обвальной или осознанной и управляемой и что необходимо сделать для "осмысленной децентрализации".
Наталья Зубаревич,
директор региональной программы Независимого института социальной политики:
Децентрализация в России обязательно произойдет, но когда и в каком формате, неизвестно. Сверхцентрализация такова, что сдвиг в обратную сторону неизбежен по законам развития. Федеральный центр регулирует каждый чих и не оставляет права на любое свободное решение. В среднем по России на одного регионального чиновника приходится два с половиной федеральных — немыслимая пропорция.
До этого все попытки децентрализации в условиях жесткой федеральной власти ничем не заканчивались. Проблема перезрела чрезвычайно, а перезрелым проблемам свойственно лопаться. Значит ли это, что децентрализация возможна только в случае обвала всей системы управления или в рамках действующей модели власти возможна осознанная управляемая децентрализация? Однозначного ответа у меня нет.
Сверхцентрализация имеет и плюсы: нам удалось за счет перераспределения нефтяной ренты с середины 2000-х годов сломать тренд экономического неравенства регионов, смягчить различия в доходах населения. Децентрализация этот процесс остановит, мы будем жить более дифференцированно — это плата за свободу на региональном уровне.
Для осмысленной децентрализации прежде всего необходимо дерегулирование, то есть установление менее жестких норм и правил, чем спускают сейчас с федерального уровня, передача полномочий вместе с финансовыми ресурсами, двухуровневая децентрализация — в регионы, а потом в муниципалитеты, контроль снизу, нормальные выборы мэров городов и губернаторов.
Возможности децентрализации в бюджетной и налоговой сферах весьма ограниченны. Почти 60% всех денег в федеральный бюджет дают три региона: Москва, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Как только вы отдадите налоги в регионы, у вас будет несколько очень "жирных" субъектов и остальные чахлые. Лучше отдать регионам 2% налога на прибыль, которые забрал федеральный центр. Важно обеление заработных плат: НДФЛ — базовый налог для всех. Есть масса способов без революций повысить собираемость существующих налогов.
Важный фактор — качество региональных элит, которое проявляется в том, как тратятся деньги. На развитие инфраструктуры работают Белгородская область (каждый пятый рубль бюджета идет на поддержку сельского хозяйства), Калининградская и Тюменская области, Сахалин, Якутия и Чукотка. Чемпион — Татарстан. "Рецепты" у всех разные. Но губернаторы, умеющие рисковать, в условиях децентрализации выиграют по сравнению с теми, кто просто сидит и повышает социальные расходы, потому что так велено сверху.
Губернаторские выборы рано или поздно ускорят вход во власть экономических элит. Бизнес вернется к схемам начала 2000-х годов и попытается отбить себе преференции в регионах, продвинет своих людей во власть, а потом будет учиться искать баланс и компромиссы.
От децентрализации выиграют регионы с конкурентными преимуществами, и это ускорит развитие всей страны. Усилится и станет более горизонтальной конкуренция за человеческие ресурсы, что способствует улучшению институтов. Регионы, наконец, будут влиять на пространственную федеральную политику, и шансы получить новую Олимпиаду или саммит АТЭС уменьшатся: бездарной трате денег регионы будут сопротивляться.
Выиграют около 25% россиян, жители самых богатых и средних регионов. Еще 14% населения слаборазвитых регионов, которые при децентрализации получат меньше, скорее всего, будут жить хуже. Что будет с остальными двумя третями населения, непонятно.
Быстрый рост человеческого капитала маловероятен: деградирует система образования, социально-вертикальные лифты не работают, люди эмигрируют внутренне или внешне.
Выиграют при децентрализации все региональные центры, где появится больше шансов на пристойную работу и самореализацию, и это, может быть, снизит концентрацию людей в Москве. Выиграют базовые города крупного бизнеса (например, металлургического) и нефтегазовые. Проиграют те, кто отстает и сейчас: нестоличные менее крупные города обрабатывающей промышленности, города-райцентры.
"Сшить" страну даже в условиях резкой децентрализации способен крупный бизнес, у которого есть технологически связанные производства нередко в 15–20 регионах, единые система управления и финансовые ресурсы и умение договариваться с губернаторами. Это главный игрок, который будет смягчать проблемы децентрализации.