13 марта 1998 года, ровно 10 лет назад, состоялось заседание Комиссии по разработке Программы государственного строительства, на котором был рассмотрен первый проект Концепции административной реформы. Еще пять лет потребовалось, чтобы от планов перейти к конкретным действиям по реализации реформы.

К настоящему времени накоплен значительный опыт реализации мероприятий административной реформы в Российской Федерации. Длительность пройденного пути преобразований системы исполнительной власти, а также вхождение в 2008 году в новый политический цикл, ставят на повестку дня вопрос о необходимости проведения ревизии достигнутых в рамках реализации реформы результатов, оценки эффективности ее ключевых мероприятий, выявления сдерживающих факторов, ограничителей и "встроенных" рисков и трансформации на этой основе концепции административной реформы в 2008 - 2010 годах. Для этого следует четко наметить комплекс мер и мероприятий, которые позволили бы на качественно ином уровне обеспечить повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, ограничение избыточного вмешательства государства в экономику и сокращение неэффективных административных, экономических и организационных барьеров.

Приступая к анализу общего хода административной реформы и оценке перспектив ее дальнейшей реализации, на наш взгляд, было бы полезно отдельно остановиться на проблеме периодизации. Поскольку только четкое представление об этапности реализации реформы позволяет получить ясную картину траектории осуществления соответствующих институциональных преобразований. Периодизация административной реформы осуществляется в двух формах - ретроспективно и перспективно. В первом случае этапы привязываются к наиболее значимым историческим событиям, оказавшим определяющее влияние на ход и качественные характеристики реформы, во втором в основе выделения этапов лежит система стратегических целей и тактических задач на будущее, а также планируемых к реализации мероприятий в их динамике (с привязкой к этапам), которая закрепляется в программных документах.

По вопросу периодизации административной реформы в историческом разрезе единая позиция в экспертном сообществе отсутствует. Систематизируя все многообразие существующих точек зрения, можно выделить два противоположных подхода. В рамках первого подхода истоки административной реформы возводятся к системной общественной трансформации и коренной перестройке государственного аппарата, начавшейся в 1991 - 1992 годах. Сторонники альтернативного подхода увязывают начало административной реформы с первой постановкой в явном виде задачи повышения эффективности государственного аппарата и модернизации институтов исполнительной власти в целях создания современной дееспособной системы государственного управления. Собственно понятие "административная реформа" в сегодняшнем понимании впервые в российской практике было использовано в 1997 году в проекте Концепции административной реформы, а в Послании Президента РФ на 1998 год "Общими силами - к подъему России" уже содержался целый подраздел, посвященный необходимости административной реформы. Сама же задача разработки программы государственного строительства, стержнем которой и стала концепция административной реформы, была поставлена годом ранее - в Послании Президента РФ на 1997 год "Порядок во власти - порядок в стране". Таким образом, за точку отсчета реформы следует принимать именно 1997 год.

При этом следует дополнительно учитывать как минимум два обстоятельства. Во-первых, процесс функциональных и организационно-структурных преобразований в системе исполнительной власти является непрерывным во времени, обусловленным социальной динамикой и изменением общественных отношений как объекта государственного управления. Кроме того, и сами решения относительно набора государственных функций, методов, способов и форм их реализации не носят характер вневременных.¹ То есть во времени изменяется не только объект государственного регулирования, но и представления о том, каким образом регулирование необходимо осуществлять. Соответственно, преобразования системы государственного управления осуществляются непрерывно с учетом трансформирующихся общественных потребностей и ожиданий, уровня развития технологий, существующих организационных форм и иных конкретно-исторических условий, согласно которым периодически изменяется и зона ответственности государства, причем как в сторону расширения, так и в сторону сужения.

В противоположность изложенному под административной реформой понимается вполне конкретная совокупность мероприятий с четко определенными сроками реализации и фиксированным горизонтом планирования. Это означает, что на настоящем этапе развития российской государственности в программном режиме реализуется проект по модернизации государственного аппарата. Проект имеет четко сформулированные цели и задачи, а его результативность и эффективность подлежит измерению в системе соответствующих показателей. Ключевым результатом административной реформы, на наш взгляд, должно стать внедрение инструментов, которые в дальнейшем будут содействовать автоматической корректировке траектории развития системы государственного управления и ее приведению в максимально возможное (в терминах доступных структурных альтернатив) соответствие общественным потребностям с минимальными трансакционными издержками. Решение данной задачи будет фактически означать завершение административной реформы в нашем понимании.

Размывание границ реализации проекта административной реформы, как путем "приписывания" ему более длительной, чем это есть в действительности, истории, так и за счет отнесения сроков его окончания в будущее на неопределенную перспективу, ведет к созданию серьезных предпосылок для снижения эффективности реформы. Формально такая размытость и неопределенность сроков противоречит основным принципам проектного управления, ориентированного на результат, содержательно - уводит в сторону от истинной проблематики реформы, фактически сводя ее к решению в текущем внепрограммном режиме слабо увязанных друг с другом задач, основная из которых состоит в периодическом проведении структурных реорганизаций органов исполнительной власти.

Во-вторых, решая задачи периодизации административной реформы необходимо учитывать известную соотнесенность преобразований с регулятивными реформами - реформами дерегулирования и реформами государственного устройства - в странах с развитой рыночной экономикой. Не вдаваясь в анализ зарубежного опыта проведения административных реформ, выходящий за рамки обсуждаемой проблематики, укажем, что постановка вопроса, приближающаяся по содержанию к программам регулятивных реформ в зарубежных странах, впервые появилась именно в проекте Концепции административной реформы 1997 года.

Примером периодизации административной реформы второго, перспективного типа является последовательность этапов ее реализации, закрепленная Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (на момент ее одобрения).

В рамках настоящей статьи предлагается периодизация, совмещающая ретроспективную и перспективную формы. Представляется, что предлагаемое решение является удобным инструментом, содействующим практическому решению задачи комплексного оценочного и прогнозного анализа результативности административной реформы. Такой подход позволяет не только проследить ее историю, но и наметить приоритетные направления дальнейшей реализации, одновременно обеспечивающие преемственность проводимых мероприятий и задействующие выявляемые резервы повышения эффективности административной реформы.

С учетом приведенных соображений периодизация административной реформы в Российской Федерации выглядит следующим образом.

1. 1997 - 2002 годы. Предварительный этап, начало которого связывается с разработкой упоминавшейся выше Концепции административной реформы. В Концепции излагались и систематизировались основные недостатки существовавшей системы государственного управления, тормозившие осуществление широкого спектра социально-экономических преобразований, и намечались ключевые направления реформирования исполнительной власти. Тогда же впервые получила серьезное обоснование и развитие идея создания трехуровневой системы органов исполнительной власти с закреплением за каждым типом органов четко определенного круга однородных полномочий. Основными событиями рассматриваемого этапа стали обсуждение, преимущественно закрытое, проекта Концепции административной реформы и подготовка в 2000 году Центром стратегических разработок Концепции государственного строительства, которая во многом использовала положения первого документа, разработанного в 1998 году и фактически "замороженного". Однако дальнейшего продвижения административной реформы и практических шагов по реализации ее принципов на этом этапе не последовало. В целом, оценивая значимость предварительного этапа, отметим, что, несмотря на отсутствие непосредственных результатов, именно в этот период появилось понимание необходимости реформирования государственного аппарата и сложилось общее видение направлений и принципов оптимизации системы исполнительной власти.

2. 2003 год - начало 2004 года. Подготовительный, "инвентаризационный" этап, запущенный с выходом Указа Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" и образованием Правительственной комиссии по проведению административной реформы, которая приступила к оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Анализ возможностей и перспектив осуществления повышающих эффективность организационно-структурных преобразований системы исполнительной власти показал, что предварять такую системную трансформацию должно детальное изучение сложившейся функциональной модели государственного управления. Эта работа вылилась в инвентаризацию и ревизию всех функций федеральных органов исполнительной власти. Не углубляясь в методологию функционального анализа и описание практики организации деятельности рабочих и экспертных групп, подчеркнем, что эта работа во многом способствовала формированию обновленной системы федеральных органов исполнительной власти в марте 2004 года. Справедливости ради следует признать, что по тем или иным, в том числе политическим, причинам предложения и рекомендации экспертов учитывались не всегда, а заявленные подходы и принципы в ряде случаев реализовывались недостаточно последовательно. Так, прогрессивная идея создания трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти (министерство, служба, агентство), находящая подтверждение и в успешном опыте зарубежных стран, на практике оказалась реализованной с существенными отклонениями, не позволяющими исключить конфликт интересов и в полной мере реализовать принцип сдержек и противовесов.

Именно с недостаточной последовательностью реализации таких основополагающих принципов административной реформы, как устранение совмещения функций (хозяйственных и властных, правоустанавливающих и правоприменительных в сфере контроля (надзора) и оказания государственных услуг), а вовсе не с непригодностью самой модели, связаны потери в общественной эффективности деятельности органов исполнительной власти. Это следует иметь в виду всякий раз при разработке проектов по изменению структуры органов исполнительной власти, что особенно актуально в настоящее время, в условиях вступления в новый политический цикл. Принципиально важно не отказываться от принципа организационного разделения полномочий в рамках трехуровневой системы органов власти. Не создавать новых мегарегуляторов, ведомств, совмещающих полномочия, государственных органов и организаций, которые выполняют функции своеобразных "штабов отраслей", одновременно устанавливающих правила осуществления деятельности, контролирующих их исполнение, самостоятельно занимающихся хозяйственной деятельностью и оказывающих услуги в регулируемой сфере, если только не доказано, что создание такого органа (организации) приведет к существенному росту общественного благосостояния. Это означает, что возрастающие издержки государственного регулирования и потери эффективности в зонах воспроизводства так называемых "провалов государства", полностью оправдываются достижением социально значимых, стратегических и иных общественно признанных целей.

3. 2004 год - начало 2006 года. Первый основной этап, на котором была развернута деятельность по ряду ключевых направлений административной реформы в условиях обновленной структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне и инициативная реализация в экспериментальном режиме на уровне регионов. Основные достижения данного этапа суммированы в разделе "Введение" Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах.

   Важным с точки зрения перспектив успешного продвижения административной реформы стало ее погружение в общий контекст преобразований системы государственного управления в России, выразившееся во взаимном увязывании подходов с реформой государственной службы, политикой дерегулирования и деятельностью по сокращению избыточных административных барьеров, реформированием бюджетного процесса и внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, мероприятиями федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)". Эти подходы, а также уже накопленный опыт по оптимизации принципов организации и функционирования государственного аппарата, и нашли отражение в одобренной Правительством РФ в октябре 2005 года Концепции административной реформы в Российской Федерации.

4. 2006 год - начало 2008 года. Второй основной этап, характеризующийся новым качеством реализации мероприятий административной реформы на федеральном уровне (сконцентрированным по шести ключевым направлениям, которые были предусмотрены принятой Концепцией административной реформы в 2006 - 2008 годах), полномасштабной реализацией на региональном уровне и отдельными экспериментами на уровне местного самоуправления. В целях форсирования работ и создания действенных стимулов реализации мероприятий административной реформы были приняты дополнительные меры оказания поддержки федеральным органам исполнительной власти и субъектам Российской Федерации. Запущен механизм конкурсного отбора программ, планов мероприятий и проектов реализации реформы и их софинансирования из средств федерального бюджета.

Показатели непосредственного результата реализации мероприятий административной реформы ежегодно рассчитываются Минэкономразвития России при подготовке докладов об итогах реализации программ, планов и проектов. Общую же оценку рассматриваемого этапа реформы в терминах показателей конечного результата давать пока преждевременно. Вместе с тем, можно однозначно констатировать, что именно на данном этапе реформа приняла действительно масштабный характер и охватила все сферы и уровни государственного управления, затронув организационные, функциональные, структурные и процедурные аспекты функционирования системы исполнительной власти.

5. 2008 - 2010 годы. Третий этап комплексного реформирования системы государственного управления и местного самоуправления в рамках административной реформы, на котором следует ожидать:

   - очередной качественной трансформации на федеральном уровне, в том числе с учетом начала нового политического цикла, необходимости формирования новой структуры органов исполнительной власти, оптимизации форм и методов ее работы, перехода на электронные технологии - "дематериализации административных процедур";

   - продолжения реформы на уровне субъектов Российской Федерации с учетом накопленного на предыдущем цикле опыта в новом качестве, обеспечиваемом за счет применения комплексного проектного подхода;

   - полномасштабного разворачивания административной реформы на уровне местного самоуправления.

Таким образом, именно сейчас мы подходим к самой важной фазе административной реформы, когда открывается уникальная возможность решить задачу оптимизации управленческих процессов комплексно, по всей вертикали власти на всех уровнях государственного управления и местного самоуправления. До сих пор она решалась и решается на каждом уровне обособленно, в чем кроется значительная потеря эффективности реформы.

К числу пилотных межуровневых "проектов" по внедрению отдельных элементов административной реформы, опыт реализации которых уже имеется и должен использоваться при переходе к кульминационному этапу реформы (2008 - 2010 гг.), следует отнести:

- в части оптимизации функций органов государственной власти и муниципальных органов - опыт работ по совершенствованию федеративных отношений, мероприятия по передаче полномочий с одного уровня власти на другой, которые непрерывно реализуются с того же 2003 года, в котором административная реформа вступила в активную фазу;

- в части публичных услуг - создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Другим важнейшим направлением реализации реформы в 2008 - 2010 годах, на котором необходимо сконцентрировать самое пристальное внимание, является нормативное закрепление основных принципов административной реформы и законодательное урегулирование отношений, возникающих в связи с ее реализацией. В первую очередь, это касается регламентации и стандартизации, управления по результатам, противодействия коррупции. Второй компонент этой работы - наращивание методического обеспечения, подготовка типовых решений по основным вопросам и их внедрение в субъектах Российской Федерации и на местном уровне. Отдельно отметим важность обеспечения единого научно-практического подхода к решению таких методологических проблем, как четкое разграничение властных функций и функций по оказанию государственных услуг.

Только в случае своевременного решения обозначенных задач открывается возможность согласованной и скоординированной трансформации системы государственного управления и местного самоуправления в соответствии со стратегическими целями административной реформы.

¹ В противном случае задача реформирования государственного аппарата в заданных неизменных внешних условиях, предопределяющих характеристики объекта регулирования, свелась бы к однократному поиску статического оптимума, в соответствие с которым следовало бы раз и навсегда привести модель государственного управления.