В стране ежегодно на пожарах гибнет более 15 тысяч человек, а государственный пожарный надзор, контролирующий соблюдение требований пожарной безопасности, еще несколько лет назад попадал в верхние строчки "рейтингов" органов власти, создающих наибольшие проблемы для предпринимателей. Попробуем разобраться, станет ли меньше людей гибнуть на пожарах с принятием новых регламентов, и какими последствиями это обернется для бизнеса.
Этим летом произошло несколько знаковых событий в области технического регулирования, в свете которых можно говорить о вступлении реформы в качественно новую фазу. Принято три технических регламента в форме федеральных законов - на молоко и молочную продукцию, на масложировую продукцию и о требованиях пожарной безопасности.
Борьба за техническое регулирование продолжается уже более пяти лет. Старт реформе был дан еще в 2003 году, с вступлением в силу Федерального закона "О техническом регулировании". Основной ее целью является трансформация всего массива обязательных требований к продукции и связанным производственным процессам, направленная, с одной стороны, на обеспечение безопасности и повышение качества продукции, а с другой - на кардинальное сокращение административного давления на экономику и сокращение барьеров в торговле.
Достаточно сказать, что техническое регулирование - это важнейший фактор создания институциональных предпосылок для формирования национальной инновационной системы и подъема "традиционных" производственных секторов.
При этом налицо явный недостаток открытой общественной дискуссии с привлечением всех заинтересованных сторон, который усугубляется новизной и специфичностью предмета. Этим вакуумом успешно пользуются противники реформы, искажая смысл осуществляемых преобразований, а в ряде случаев и откровенно вводя в заблуждение по отдельным вопросам.
Вместе с тем, цена вопроса очень велика.
Для принятия первых технических регламентов в форме федеральных законов пришлось преодолеть мощнейший эффект блокировки со стороны сил, заинтересованных в сохранении старой громоздкой системы запутанных, непрозрачных и противоречивых правил. Существенная роль в этой конструктивной работе принадлежит федеральному органу по техническому регулированию, который обеспечил как собственно разработку массива новых регламентирующих документов, так и их всестороннее сопровождение на всех стадиях подготовки к принятию - методическое, информационное, организационное.
Принятие первых регламентов должно создать эффект "прорванной плотины", придать реформе необходимую динамику и ускорить процесс формирования новой, отвечающей современным требованиям и тенденциям нормативной основы деятельности участников рынка. Ведь на сегодняшний день проведена колоссальная работа по актуализации действующих и разработке новых требований в технической сфере, десятки документов находятся в высокой степени готовности. Принятие ряда из них неоднократно затягивалось, часто по надуманным основаниям. Но уже завтра они могут стать правилами, по которым будет жить российский бизнес. В этой связи полезно понимать природу новых документов и, что еще более важно, осознавать существующие "встроенные" риски и системные проблемы.
В чем же принципиальное отличие новых технических регламентов от прежней системы нормативного регулирования?
В первую очередь, в переходе от ведомственного нормирования к заданию обязательных требований актами более высокой юридической силы, принятию которых предшествует публичное обсуждение по особой процедуре, гарантирующей обеспечение баланса интересов.
Показательным примером является новый технический регламент о требованиях пожарной безопасности. Впервые обязательные к исполнению технические нормы пожарной безопасности, так или иначе ограничивающие конституционные права и свободы, закреплены законом.
Это не значит, что новый документ полностью лишен недостатков. Отметим два, носящих, на наш взгляд, системный характер. Первое - техническим регламентом предусмотрено, что индивидуальный пожарный риск в зданиях, сооружениях и строениях не должен превышать значение одной миллионной в год. Иными словами, за год на пожарах может погибнуть не более одного человека из миллиона. То есть в масштабах России в год не должно гибнуть более 150 человек. На сегодняшний день этот показатель составляет более 15 000 человек, то есть в 100 раз превышает установленное регламентом пороговое значение. Возникает вопрос, насколько "работающей" будет такая норма, реально ли уже в следующем году сократить количество жертв пожаров на два порядка и кто будет нести ответственность, если этого не случится?
Представляется, что закреплению риска на уровне в 10-6 не предшествовало детального анализа и оценки рисков, в том числе экономических последствий этого решения, связанных с избыточно высокой платой за безопасность, которая может оказаться недоступной для большинства граждан, бизнеса и общества в целом. Либо заранее неявно предполагалась, что обсуждаемая норма будет чисто декларативной. Для сравнения, в США уровень пожарного риска составляет 4,4x10-5, и некоторое время назад там обсуждалась целесообразность нормативного ужесточения этого показателя до 10-6. В результате всесторонней оценки социально-экономических последствий такого решения было установлено, что снижение порога допустимого риска при существующем уровне технологии окажется неприемлемо затратным для общества.
Второе - оценка соответствия установленным обязательным требованиям. Из текста регламента непонятно, в отношении каких объектов применяются те или иные предусмотренные формы оценки соответствия, а их определение осуществлено без учета степени риска. Не установлены правила проведения государственного пожарного надзора. Закрепляется избыточный перечень форм оценки соответствия, правила и процедуры осуществления которых либо не установлены (производственный контроль), либо отнесены к компетенции Правительства РФ (установление порядка оценки соответствия путем независимой оценки пожарного риска).
Правила и процедуры также не определены в отношении упомянутых в регламенте исследований (испытаний), приемки и ввода в эксплуатацию объектов защиты (продукции), а также систем пожарной безопасности, и экспертизы. Соответственно, в нарушение Закона "О техническом регулировании" по данным формам оценки соответствия не установлены предельные сроки их осуществления. В результате, регламент не обеспечивает устранения избыточных процедур, дублирования и снижения административного давления на бизнес.
Положения закона сохраняют возможность расширения сферы обязательной сертификации. В качестве примера можно привести подготовленные предложения в перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, согласно которым обязательная сертификация распространяется на не сертифицировавшиеся ранее виды продукции - ткани, платки и т.п. Напомним, что расширение перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации прямо противоречит Указу Президента РФ "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности". По ряду групп (видов) продукции процедура обязательной сертификации является дублирующей, поскольку указанные материалы сертифицируются в обязательном порядке в системе ГОСТ Р.
Однако в целом, положительный эффект от принятия технического регламента однозначно перекрывает отдельные недостатки документа, которые вполне устранимы путем внесения отдельных поправок в Закон до его вступления в силу 1 мая 2009 года. Работа в этом направлении уже ведется.
Вместе с тем, понятно, что очерченные недостатки носят системный характер. Их игнорирование ставит под угрозу качество всех технических регламентов и может серьезно дискредитировать реформу, вплоть до призывов к ее полному сворачиванию и возврату к старой системе, существовавшей до принятия Закона "О техническом регулировании". Такой вызов требует адекватного ответа.
В части учета рисков сложность заключается в том, что до сих пор этому вопросу не уделялось должного внимания при осуществлении регулирования в технической сфере. Ругать технические регламенты за недостаточно комплексный подход к управлению рисками - значит забывать о том, что раньше вопрос рисков в большинстве случаев вообще выносился за скобки. Сегодня фактически осуществляется переход к модели, когда приемлемый уровень риска определяется обществом, на основе достижения договоренностей на политическом рынке, а не отдельными чиновниками в отсутствие четких критериев и прозрачных процедур.
Возникают вполне естественные трудности перевода понимавшегося ранее сугубо технократически понятия рисков на юридический язык. Но эта задача решаема. Необходимо разработать национальную концепцию управления рисками в области технического регулирования, задающую общие параметры и значения допустимого риска, с которыми на настоящем этапе готово согласиться общество. Отсутствие такой концепции сегодня, естественно, не означает, что процесс разработки технических регламентов нужно снова "замораживать". Наоборот, акцентированный анализ и оценка рисков как важнейший компонент подготовки новых документов окажет мощное содействие формированию научного и практического задела, необходимого для перехода к комплексной национальной системе управления рисками в технической сфере.
Практический вопрос, который волнует всех, - что в итоге произойдет с рисками и уровнем безопасности. "Правильный ответ" - при взвешенном подходе ничего страшного. Абсолютно некорректно списывать на Закон "О техническом регулировании" периодически возникающие аварии, обрушения зданий и другие случаи причинения вреда. Это наследие прежней системы регулирования, на устранение недостатков которой и направлена реформа.
Что касается оценки соответствия, "масштаб бедствия" выходит далеко за рамки технического регулирования. Избыточное административное давление на бизнес - это болезнь всей российской экономики, обусловленная свойством барьеров воспроизводиться. Можно привести множество примеров случаев, когда решения о ликвидации избыточных ограничений либо не принимались в силу существования мощного лобби, либо будучи принятыми фактически саботировались. Технический регламент по своей сути предполагает уход от барьерных форм регулирования. И если не принимать его нельзя, то, по логике бюрократа, надо попытаться его профанировать. В частности, заложить нормы, оставляющие лазейки для ведомственного нормотворчества и извлечения ренты.
Что необходимо сделать для компенсации подобных встроенных рисков реформы? Прежде всего, уделять самое пристальное внимание процедурным вопросам, оптимизации форм и схем оценки соответствия с учетом уровня риска. С тем, чтобы повысив реальную защищенность, уйти от обременительных бюрократических барьеров. Для этого среди прочего требуется предусмотреть специальные организационные механизмы, обеспечивающие фокусированную оценку степени сокращения административного давления на бизнес и анализ регулирующего воздействия закрепляемых форм оценки соответствия. Эта работа может и должна проводиться как на стадии публичного обсуждения проекта технического регламента, так и на стадии его экспертизы.
Возвращаясь же к обеспечению пожарной безопасности, упомянем еще одно важное событие: МЧС России утвержден административный регламент по надзору за выполнением требований пожарной безопасности. Такая "смычка" регламентов технических и административных крайне продуктивна с той точки зрения, что первый закрепляет нормы технического характера, а второй - процедурного. Административный же прессинг и широкое поле для усмотрения чиновника может лежать как в сфере закрепления конкретных нормативов, так и при применении процедур, удостоверяющих соответствие предпринимателя установленным требованиям. Регламентация снимает остроту этой проблемы.
В результате уже сегодня органы государственного пожарного надзора покидают первые строчки рейтингов органов, которые в наибольшей степени затрудняют предпринимательскую деятельность, и перемещаются в низ символической "десятки", а то и вовсе в нее не попадают. Во многом это результат усилий по упорядочению проверок малого и среднего бизнеса и сокращению периодичности их проведения.